PGN - EJERCICIO PROFESIONAL - Imposición de sanción de censura suscitado en el ejercicio d

Bogotá, D.C. 3 de noviembre de 2006 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 83 de la Ley 35 de 1989 “sobre ética del odontólogo colombiano”

Actores: César Augusto Cabrera Silva

Magistrado Ponente: Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Expediente No. D-6445 Concepto No.4207 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2o., y 278, numeral 5o., de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda instaurada ante esa Corporación por el ciudadano CÉSAR AUGUSTO CABRERA SILVA, quien en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6o., y 242, numeral 1o., de la Constitución Política, ha solicitado a la Corte Constitucional declarar la inconstitucionalidad del artículo 83 de la Ley 35 de 1989 (publicada en el Diario Oficial No.38.733 del 9 de marzo de 1989), cuyo texto es el siguiente: “ARTICULO 83º. En contra de las sanciones consistentes en amonestación privada o censura únicamente es procedente el recurso de reposición ante el respectivo Tribunal, dentro de los quince días hábiles siguientes a la fecha de su notificación.”

2. Planteamientos de la demanda El ciudadano demandante manifiesta que la disposición impugnada vulnera el artículo 31 de la Constitución Política, por las siguientes razones: 2.1. El principio de la doble instancia que es regulado en la Constitución Política,

es desconocido por la norma demandada, en la medida en que la imposición de Procurador General Concepto No.4207 sanciones como la censura pública, sólo es susceptible el recurso de reposición, lo cual va en contravía de la normatividad penal y disciplinaria que si desarrollan dicho principio. 2.2. Así mismo, la doble instancia garantiza el debido proceso, como una de las formas más efectivas de acceder a la administración de justicia, y es por ello que la excepción que contempla el artículo 31 de la Constitución Política, debe ser razonable y justificada, situación que no sucede en el presente evento, por cuanto las sanciones que señala la disposición impugnada involucran otros derechos fundamentales, que amerita la revisión del fallo en otra instancia.

3. Problema jurídico Al Ministerio Público corresponde establecer si se vulnera el debido proceso y el principio de la doble instancia, la decisión del legislador de consagrar únicamente el proceso de reposición en contra de las sanciones de amonestación privada o censura, impuestas dentro de un proceso disciplinario suscitado por el incumplimiento de los deberes y prohibiciones en el ejercicio de la profesión de odontólogo

4. El ejercicio de las profesiones y las normas disciplinarias El artículo 26 de la Constitución Política, autoriza al legislador para que reglamente el ejercicio de las profesiones que implican cierta formación académica, como elemento garantizador de la minimización del riesgo social que generan las mismas. La regulación del ejercicio de una profesión contiene el señalamiento de las actividades que deben desempeñar quien libremente la escogió y un marco normativo que le permita al Estado vigilar el debido

desempeño de la misma a efectos de garantizarle a la sociedad una adecuada 2 Procurador General Concepto No.4207 práctica profesional, que espera del individuo un idóneo servicio de acuerdo con la educación específica recibida. Es así, que para lograr en su momento una eficaz intervención estatal en la inspección y vigilancia del ejercicio de las profesiones, es constitucionalmente admisible que el legislador expida códigos de ética, en donde señale deberes y prohibiciones, en la necesidad de garantizar que el desempeño de las mismas se lleve a cabo con respeto de los derechos fundamentales y el bienestar social, lo cual implica la puesta en movimiento de la potestad disciplinaria conforme al diseño legal para tal efecto, imponiéndose las sanciones a que haya lugar cuando se desconozcan derechos ajenos, el interés colectivo o se vulnere el marco normativo regulador de la profesión. En ese orden, la profesión de la odontología, es controlada a través de un código de ética, adoptado por la Ley 35 de 1989, que entre otros aspectos, establece un procedimiento disciplinario, en el capítulo XIII, artículos 70 a 78 y las correspondientes sanciones en el capítulo XIV, artículos 79 a 86.

5. El principio de la doble instancia y la norma demandada 5.1. La Corte Constitucional en reiterados pronunciamientos ha manifestado la importancia de la doble instancia no solamente como el principio constitucional que regula el artículo 31 superior, sino como un componente fundamental del debido proceso y una de las garantías de acceso a la administración de justicia.

En efecto, en sentencia C-095 de 2003 se adujo que la doble instancia es una

garantía constitucional que informa el ejercicio del ius puniendi del Estado en todas sus manifestaciones que se aplica tanto al derecho penal como al administrativo sancionatorio. Además, que su connotación es la de preservar el principio de legalidad y la integridad en la aplicación del derecho, pues asegura la posibilidad de corregir los errores en que pueda incurrir el juez o fallador en la 3 Procurador General Concepto No.4207 adopción de sus decisiones, y permite enmendar la aplicación indebida de la Constitución o la ley, con el fin de evitar la arbitrariedad y se erige en un mecanismo principal, idóneo y eficaz para la corrección de los yerros en que eventualmente incurra una autoridad pública.

En la misma sentencia adujo: “Es, entonces, indudable que en el origen de la institución de la doble instancia subyacen los derechos de impugnación y de contradicción.

En efecto, la garantía del derecho de impugnación y la posibilidad de controvertir una decisión, exigen la presencia de una estructura jerárquica que permita la participación de una autoridad independiente, imparcial y de distinta categoría en la revisión de una actuación previa, sea porque los interesados interpusieron el recurso de apelación o resulte forzosa la consulta.” 5.2. De la misma forma, se ha manifestado que el principio de la doble instancia no tiene carácter absoluto, en el sentido de que necesariamente toda sentencia o decisión administrativa es susceptible de ser apelada, puesto que, por expresa autorización de la Constitución Política el legislador puede consagrar excepciones, “pero sin rebasar el límite impuesto por los principios, valores y

derechos fundamentales constitucionales, específicamente en lo que atañe con el principio de igualdad. En tal virtud, so pretexto de ejercer la competencia que emana de la referida disposición, no le es dable al legislador al regular la procedencia de la apelación o de la consulta establecer tratos diferenciados que carezcan de una legitimación objetiva, en cuanto a los fundamentos de hecho y de derecho que los justifican, su finalidad, racionalidad, razonabilidad y proporcionalidad.” (Sentencias C-153 de 1995 y C-782 de 2000). Es así, que, salvo las sentencias condenatorias penales y las acciones de tutela, que por mandato de la Constitución Política es procedente la doble instancia, el legislador goza de libertad de configuración normativa para delimitar las instancias y los recursos a que haya lugar dentro de una actuación judicial o administrativa, 4 Procurador General Concepto No.4207 con los parámetros antes expuestos. Es por ello, que siguiendo la orientación jurisprudencial, al legislador le es dable consagrar un recurso en relación con ciertas decisiones y excluir del mismo otras, de acuerdo a su evaluación acerca de la necesidad y conveniencia de plasmar tal decisión, pues ello corresponde a la función que ejerce, siempre que no rompa o desconozca principios constitucionales de obligatoria observancia. “Más todavía, puede, con la misma limitación, suprimir los recursos que haya venido consagrando sin que, por el sólo hecho de hacerlo, vulnere la Constitución Política.” (Sentencia C-005 de 1994). 5.3. Así las cosas, el artículo 83 de la Ley 35 de 1989 preceptúa que contra las

sanciones consistentes en amonestación privada o censura, únicamente es procedente el recurso de reposición en los procesos disciplinarios que adelanten los tribunales seccionales de ética odontológica, por lo que en principio se ajustaría a la disposición constitucional que le concede al legislador delimitar la garantía de la doble instancia, restringiendo su procedencia, en desarrollo de la atribución de la libertad de configuración normativa. Sin embargo, es necesario analizar si la decisión del legislador pudo haber vulnerado otros derechos fundamentales, y es por tanto que se hace indispensable revisar qué clase de sanciones consagra el mismo dentro de los procesos disciplinarios que se adelantan contra los profesionales de la odontología y los recursos que son susceptibles de interponer en contra de las decisiones sancionatorias. En efecto, el artículo 79 de la referida ley manifiesta: “Artículo 79. A juicio del Tribunal Etico-Profesional, contra las faltas a la ética odontológica, de acuerdo con su gravedad o con la reincidencia en ellas, proceden las siguientes sanciones: a) Amonestación privada; b) Censura, que podrá ser: 5 Procurador General Concepto No.4207

1. Escrita, pero privada.

2. Escrita y pública.

3. Verbal y pública; c) Suspensión en el ejercicio de la odontología hasta por seis meses; d) Suspensión en el ejercicio de la odontología hasta por cinco años.” El artículo 84 establece que contra la sanción contenida en el literal c) consistente en la suspensión en el ejercicio de la odontología hasta por seis meses, es procedente el recurso de reposición ante el Tribunal seccional que la impuso

dentro de los quince días siguientes a la notificación o el de apelación ante el Tribunal Nacional de Etica Odontológica. De igual manera, el artículo 85 estipula que contra la sanción del literal d), es susceptible del recurso de reposición ante el Tribunal Nacional o el subsidiario de apelación ante el Ministerio de Salud –hoy Ministerio de Protección Social-. 5.4. En ese orden, el legislador de acuerdo con la naturaleza de la sanción, prevé la doble instancia, especialmente, respecto de las que aparentemente son más gravosas para el profesional investigado, es decir, la suspensión en el ejercicio de la actividad odontológica y concediendo recurso de reposición a la amonestación privada y a la censura en los términos del artículo 83 demandado. Como se ve, el legislador constitucionalmente está habilitado para adoptar tales decisiones, sin desconocer el precepto establecido en el artículo 31 de la norma superior. No obstante, la expresión censura que no es definida por la ley, tiene unas connotaciones en los derechos fundamentales de los investigados que ameritan una especial atención. El Decreto 0491 de 1990 que reglamenta la Ley 35 de 1989, aduce en el artículo 36 que se entiende por censura la reprobación que hace el infractor por la falta cometida. A su vez, el artículo 37 de la misma normativa establece que la censura escrita pero privada, se hará mediante la 6 Procurador General Concepto No.4207 entrega, por parte del Tribunal de una copia de la decisión del mismo, al infractor sancionado y los artículos 38 y 39 señalan: “Artículo 38. La censura escrita y pública se aplicará mediante la

lectura de la decisión en sala plena del Tribunal, y será fijada en lugar visible de los tribunales por diez ( 10 ) días hábiles y publicada en la Revista de la Federación Odontológica Colombiana o boletines seccionales. Copia de este acto debe ser enviada al Ministerio de Salud. Artículo 39. La censura verbal y pública será dada a conocer al infractor, mediante la lectura de la decisión ante la Junta Seccional de la Federación Odontológica Colombiana correspondiente, y la fijación de la misma en lugar visible de la sede de los Tribunales por diez (10) días hábiles y publicada en la Revista de la Federación Odontológica Colombiana o en los boletines seccionales. Copia de este acto debe ser enviada al Ministerio de Salud.” Y el artículo 40: “La decisión que conlleva a imponer como sanción la censura o la suspensión, será transcrita al profesional sancionado, a los Tribunales Nacional y Seccionales y si es de carácter público, será además, fijada en lugares visibles de las sedes de los Tribunales, Ministerio de Salud y de la Federación Odontológica Colombiana y publicada en la Revista de la Federación Odontológica Colombiana o boletines seccionales.” Así las cosas, la imposición de la sanción de censura tiene una connotación y afectación en el ejercicio de derechos fundamentales que no se puede considerar de menos valía, que la suspensión en el ejercicio de la profesión, y que implique la restricción del principio de la doble instancia. En efecto, la publicidad de la sanción, involucra derechos fundamentales como el trabajo, el libre ejercicio de

las profesiones y el buen nombre, pues el procedimiento consagrado en las normas precitadas hace denotar la trascendencia e importancia de la misma y las consecuencias en el ejercicio de la profesión que se generan, que inclusive pueden llegar a ser tan gravosas como la suspensión. 7 Procurador General Concepto No.4207 Es por ello, que si bien el legislador podía regular lo concerniente a la procedencia del recurso de apelación, respecto de determinadas sanciones, también lo es, que no dimensionó la repercusión de la censura, limitando la doble instancia para esta sanción, lo cual se constituye en una medida desproporcionada, desconocedora del debido proceso y un exceso en la libertad del legislador de configurar las excepciones al principio de la doble instancia, pues no se le permite al disciplinado ejercer el derecho de contradicción frente a un juez de superior jerarquía que en cumplimiento de su función examine la constitucionalidad, legalidad y viabilidad de la sanción, y por ende la restricción de los derechos fundamentales involucrados en la imposición de la misma. Es por tanto, que se solicitará a la Corte Constitucional la declaratoria de inexequibilidad de la expresión “censura” contenida en el artículo 83 de la Ley 35 de 1989.

6. Conclusión En mérito de lo expuesto, este Despacho solicita a la Honorable Corte Constitucional, declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo 83 de la Ley 35 de 1989, salvo la expresión “censura”, frente a la cual se solicita su INEXEQUIBILIDAD.

Señores Magistrados, CARLOS ARTURO GOMEZ PAVAJEAU Procurador General de la Nación (e) CID/AEspinosaB 8