PGN - ELEMENTOS DE LA CONTRIBUCION - Sistemas y métodos para definir los beneficios

CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN-Beneficio general MARCO LEGAL DE LA CONTRIBUCIÓN-Competencia para su cobro Expone el recurrente que el Tribunal partió de una premisa falsa como lo es la de adoptar como marco normativo el Decreto 1604 de 1966 y resalta que el Acuerdo acusado se funda en el Decreto 868 de 1956. Por lo anterior, no es de recibo lo expuesto por el demandante en cuanto a que la única norma que sirvió de fundamento al Concejo de Cúcuta para expedir el acuerdo demandado es el Decreto 868 de 1956; en consecuencia, el a quo podía referirse, al definir el marco legal de la contribución por valorización, al Decreto 1604 de 1966, sin que se pueda tildar de equivocada su actuación. Para el Ministerio no cabe duda sobre la competencia de la entidad territorial para la ejecución de las obras a las que se refiere el Acuerdo demandado, así como para el cobro de la correspondiente contribución de valorización. ELEMENTOS DE LA CONTRIBUCIÓN-Sistemas y métodos para definir los beneficios Los sistemas para la liquidación y cobro de la contribución de valorización establecidos en el Decreto 868/56, son de aplicación opcional, no obligatoria para la entidad municipal. Por tal razón, la Procuraduría Delegada encuentra que la remisión que hace el Concejo en el acto demandado, al Acuerdo 025 de 2000, es procedente y con ello quedan definidos los elementos de la contribución en los términos del artículo 338 de la Constitución Política de Colombia. Por lo tanto, no procede el cargo de la indeterminación de los sujetos de la contribución, del sistema y del método para definir los beneficios.

DEBIDO PROCESO-Recursos y notificaciones Se observa que los artículos 79 a 85 del Acuerdo 0025 de 2000, se refieren a notificaciones y recursos en el proceso de determinación de la contribución de valorización, los cuales son aplicables por remisión expresa del acto acusado. Por tal razón, no es procedente acudir a las normas del Código Contencioso Administrativo, pues es un aspecto ya determinado por el Concejo Municipal, aplicable con respecto al megaproyecto de interés público, a que se refiere el Acuerdo 001 de 2006. Adicionalmente, las formas de notificación no están en contravía con el debido proceso, por cuanto las normas citadas del Acuerdo 0025 de 2000, establecen la notificación de la Resolución Distribuidora de una contribución por edicto; simultáneamente con la fijación del edicto, el anuncio por aviso de que se expidió la resolución distribuidora y que se encuentra fijado el edicto; adicionalmente, contempla la notificación personal con la entrega de una copia de la respectiva liquidación que le hubiere correspondido a cada propietario. Procuraduría Sexta Delegada ante el Consejo de Estado gbueno@procuraduria.gov.co Carrera 5 15-80 Piso 19 Tel.:5878750 Ext. 11932/33 www.procuraduria.gov.co 2 Concepto 228 2010-347576 Bogotá, D.C., 16 de noviembre de 2010 Honorables

MAGISTRADOS DEL CONSEJO DE ESTADO

Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Cuarta

E. S. D.

Consejera Ponente: Doctora CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

Referencia: 54001233100020070033101

Radicado: 18159

Asunto: Nulidad Acuerdo 0001/06 Concejo de Cúcuta Actor : ANTONIO JOSE LIZARAZO OCAMPO De conformidad con lo dispuesto en los artículos 277, numerales 1°, 3° y 7° de la Constitución Política; 127 y 210 del Código Contencioso Administrativo; 30, 37 y 44 del Decreto 262 del 22 de febrero de 2000; y en la Resolución 371 del 6 de octubre de 2005 expedida por el Procurador General de la Nación, esta agencia del Ministerio Público procede a emitir concepto dentro del trámite de la segunda instancia en el asunto de la referencia.

ANTECEDENTES 1.- El ciudadano ANTONIO JOSE LIZARAZO OCAMPO, obrando en su propio nombre, acudió ante el Tribunal Administrativo del Atlántico, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, para que se declarara la nulidad del Acuerdo 0001 de 2006, expedido por el Concejo de San José de Cúcuta, “por medio del cual se aprueba y se autoriza la ejecución del megaproyecto de interés público, utilizando la Contribución de Valorización por Beneficio General”. 3 Expediente 18159 Estima la demandante que el acto acusado contraviene los artículos 2, 29, 40-6, 150-12 y 338 de la Constitución Política de Colombia; 22 de la Ley 1 de 1943; 7 de la Ley 43 de 1973; 12-7 de la Ley 105 de 1993, 43 y 48 de la Ley 191 de 1995; 84,

132 y 134 del Código Contencioso Administrativo y los Decretos 868 de 1956 y 1604 de 1966. 2.- El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante sentencia del 11 de junio de 2009, negó las súplicas de la demanda, de conformidad con las siguientes consideraciones: 2.1.- No se trata de un acto indeterminado, pues los elementos exigidos para el establecimiento de la contribución de valorización por beneficio general, si bien no se encuentran expresamente relacionados en él, no es menos cierto que dicho acto remite en estos aspectos a lo previsto en el Estatuto del Sistema de la Contribución de Valorización, el cual se ocupa de todos y cada uno de los elementos que conforman dicha contribución. De acuerdo con el artículo 3° del Acuerdo 0001 de 3 de marzo de 2006, tanto para el sistema como para el método de la contribución especial de valorización por beneficio general, es necesario observar lo dispuesto en los Acuerdos 025 de 2000 y 006 de 2005, aplicando los principios de justicia distributiva y equidad social a que hace referencia el acto demandado, pues el mismo hace una remisión a dichas disposiciones y fija los lineamientos para ser aplicados, en lo cual no habría entonces una vulneración de la Constitución y la ley, por lo menos en principio. 2.2.- El capítulo II del Acuerdo 025 de 2000 se ocupa de la aplicación del sistema de la contribución de valorización, previendo en el artículo 9° que los proyectos a ejecutar mediante el sistema de la contribución de valorización estarán acordes con el Plan General de Desarrollo para el Municipio de Cúcuta, aprobado por el

Concejo Municipal o el Plan de Ordenamiento Territorial, pero que igualmente, los proyectos que se financien con dicha contribución pueden ser ejecutados en el 4 municipio por la Nación, el Departamento de Norte de Santander, el municipio, sus empresas públicas o el área metropolitana. Además, de acuerdo con el artículo 10°, el origen de los proyectos podrá estar, entre otros, en el alcalde, el Concejo Municipal o estar incluidos en el Plan de Desarrollo o el Plan de Ordenamiento Territorial. 2.2.- Las obras aprobadas y autorizadas en el acto demandado, no son exclusivamente obras de infraestructura, pues en el acto demandado se hace relación además del sistema vial, a los sistemas de equipamientos recreativos y del espacio público; adicionalmente, se trata de obras a ejecutar en el área urbana del municipio, correspondiéndole a éste su realización, tal como lo disponen los planes de ordenamiento y desarrollo municipal. Es preciso recalcar que se trata de obras que se realizarán en el área urbana del municipio de San José de Cúcuta y en su zona de influencia, tal como se desprende del informe final del análisis y estudio de factibilidad del sistema de contribución de valorización por beneficio general, obras que fueron aprobadas y autorizadas en su ejecución por el Concejo de Cúcuta, de conformidad con el acto demandado y que según el artículo 1° del mismo están previstas en el Plan de Ordenamiento Municipal (Acuerdo 083 de 2001) y en el Plan de Desarrollo Municipal (Acuerdo 028 de 2004). En consecuencia, por tratarse de obras públicas previstas en los mencionados planes, que se realizarán en el área urbana del Municipio de San José de Cúcuta

y que han sido aprobadas y autorizadas por el Concejo Municipal del ente territorial demandado, es claro para la Sala que no afectan la legalidad del acto demandado, por lo que el cargo se desecha. 2.3.- Para efectos de la notificación, no era necesario acudir a la aplicación de las normas del Código Contencioso Administrativo, pues el Estatuto del Sistema de la Contribución de Valorización, se ocupa de estas actuaciones en el trámite de la determinación de la contribución de valorización por beneficio general. 5 Expediente 18159 No hay inconstitucionalidad sobreviniente de las normas aplicables a la notificación porque, como quedó establecido, el Acuerdo 0025 de 2000 se ocupa de regular en detalle todo lo relacionado con la contribución de valorización y se refiere a las notificaciones y recursos en los artículos 79 a 85, razón por la cual no era viable acudir a la aplicación directa de las normas del Código Contencioso Administrativo, pues en dicho acto administrativo se reguló lo correspondiente a las notificaciones y recursos del proceso de determinación de la contribución de valorización por beneficio general, aplicable a la ejecución del megaproyecto de interés público adoptado en el acto demandado. En consecuencia el cargo no prospera. 3.- El actor interpuso recurso de apelación contra la sentencia del a quo, sustentado en los siguientes términos: 3.1.- Las tesis del Tribunal no resuelven las cuestiones sometidas a consideración del a quo, pues se limitó a adoptar como motivación de la sentencia una serie de afirmaciones que no responden a los cargos formulados en la demanda. El Tribunal adopta como marco normativo de su decisión el Decreto 1604 de 1966

y no el Decreto 868 de 1956. Partiendo de esa premisa falsa, el Tribunal llegó a conclusiones igualmente falsas con fundamento en las cuales negó las pretensiones de la demanda. 3.2.- Es el propio acto demandado el que se funda en el Decreto 868 de 1956 como norma habilitante para la utilización del Sistema de Valorización por Beneficio General. Lo que se cuestiona en la demanda es la remisión que el acto demandado hace al Acuerdo 0025 de 2000 adoptado en desarrollo del Decreto 1604 de 1966, para efectos de determinar los sujetos de la contribución, el sistema y el método para definir los beneficios del plan de obras, la forma de hacer su reparto, etc., no obstante que dicho Estatuto no regula el Sistema de Valorización por Beneficio General a que hace referencia el Decreto 868 de 1956. 6 El Consejo de Estado ha reconocido que el Decreto 868 de 1956 se encuentra vigente y que el mismo regula un sistema de valorización opcional, aspecto sobre el cual ha dicho que el Decreto 1604 de 1996 no ha derogado las previsiones especialísimas del Decreto 868 de 1956, sino que las ratificó como sistema fiscal opcional. Para el Consejo de Estado es clara la vigencia del Decreto 868 de 1956 después de la expedición del Decreto 1604 de 1966 y la posibilidad de su aplicación, así como la competencia del Concejo para establecer la contribución de valorización por beneficio general. 3.3.- La remisión que hace el acto demandado al Acuerdo 025 de 2000, no logra satisfacer la exigencia constitucional consistente en señalar los sujetos, el sistema y el método para la asignación y distribución de la contribución de valorización, por

cuanto el Acuerdo 025 no regula el Sistema de Valorización por Beneficio General a que se refiere el Decreto 868 de 1956. El municipio de San José de Cúcuta al regular, mediante el Acuerdo 025 de 2000, el sistema de valorización aplicable en esa entidad territorial, no se ocupó del Sistema de Valorización por Beneficio General. Los conceptos generales y definiciones contenidos en el Capítulo I del Acuerdo 025 de 2000 se constituyeron a partir del concepto de beneficio económico que reciben o han de recibir los predios con la ejecución de las obras públicas. Asimismo en el artículo 7 definió la base gravable como el beneficio o mayor valor que adquieren o han de adquirir los inmuebles con ocasión de la ejecución de una obra pública. Estos conceptos contenidos en el Estatuto de Valorización Municipal (Acuerdo 025 de 2000), propios del sistema de contribución de valorización previsto en el Decreto 1604 de 1996, son incompatibles con el Sistema de Contribución de Valorización por Beneficio General previsto en el Decreto 868 de 1956, pues en este segundo caso la contribución se impone con fundamento en la capacidad 7 Expediente 18159 económica de la tierra sin consideración al beneficio económico o mayor valor que genere la obra o plan de obras de que se trate. La falta de claridad y precisión del acto demando en esta materia llevó a la administración a mezclar los dos regímenes, tomando del especial de valorización por beneficio general la regla que permite distribuir el monto total del presupuesto del plan de obras entre todos los predios del área urbana seleccionada (arts. 2 y 4 Decreto 868 de 1956), con las reglas propias del régimen ordinario de valorización

en cuanto a la distribución o asignación de la contribución, sin advertir que los dos sistemas son incompatibles. La confusión y falta de claridad acerca del sistema y el método para definir los beneficios, así como sobre la forma de efectuar el reparto de los mismos, no sólo se advierte en la indeterminación respecto del sistema de valorización utilizado, sino en cuanto al método que debía aplicar la administración municipal para calcular el beneficio que los proyectos reportarían y en cuanto al método para asignar la contribución a cada uno de los inmuebles supuestamente beneficiados con los mismos. Así las cosas, resulta evidente que el acto demandado no cumple los requisitos constitucionales de claridad y precisión que se derivan del artículo 338 de la Constitución. La excesiva indeterminación del acuerdo acusado, dejó en manos de la administración municipal la regulación absoluta de los elementos exigidos por el artículo 338 de la Constitución, en contravía del principio de legalidad. 3.4.- No tiene competencia el Municipio para cobrar valorización por obras cuya financiación corresponde a la Nación, como las contempladas en el artículo 1° del acuerdo demandado al incluir proyectos que de conformidad con los artículos 12 de la Ley 105 de 1993, 48 de la Ley 191 de 1995 (ley de fronteras) y la Ley 43 de 1973, se encuentran a cargo de la Nación y, por lo mismo, no pueden ser financiados por el sistema de valorización, tales como los proyectos denominados 8 “intersección San Luis – Puente Gaitán Durán” e “Intersección Redoma San Mateo”. Aún en el evento de que el municipio hubiese cumplido con el procedimiento y con

los requisitos previstos en el Estatuto de Valorización, los dos proyectos mencionados son de aquellos que, por voluntad del legislador, se encuentran a cargo de la Nación y trasladar su financiación a los habitantes de la zona fronteriza es ilegal, como lo ha precisado la jurisprudencia del Consejo de Estado1. 3.5.- Inconstitucionalidad sobreviniente de las normas aplicables a la notificación. El artículo 3° del Acuerdo demandado señala que las notificaciones y recursos se regularán por el Estatuto de Valorización. Pues bien, desde el punto de vista constitucional la notificación regulada en el Estatuto de Valorización Municipal (notificación por edicto) sólo resulta razonable a partir de la expedición del Acuerdo 006 del 26 de abril del 2006, cuando se trata de la distribución de contribuyentes de valorización por el sistema del Decreto 1604 de 1966, en el cual se encuentra garantizada la intervención de los propietarios durante el proceso previo a la distribución del gravamen y, por lo tanto, el conocimiento oportuno de la actuación administrativa, siendo suficiente su notificación por edicto. El sistema especial de valorización por beneficio general no se encuentra regulado en el Municipio de Cúcuta, tanto que después de ordenada su aplicación mediante el Acuerdo 001 de 2006 la administración se vio precisada a tramitar modificaciones al Estatuto de Valorización (Acuerdo 006 de 2006), pero solo para suprimir la intervención de los propietarios, razón por la cual lo procedente era la aplicación de las reglas generales previstas en el Código Contencioso Administrativo, a fin de garantizar los principios de publicidad y contradicción que

deben guiar todas las actuaciones de las autoridades públicas. Resulta inconstitucional la remisión al procedimiento de notificación previsto en los artículos 79 y 80 del Estatuto de Valorización. Al remitirse a dichas disposiciones, el Acuerdo 0001 de 2006 no garantiza “la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución”, ni facilita la participación de los 1 Sentencia de 5 de junio de 1998, C.P. Dr. Julio E. Correa Restrepo, Exp. 8801. 9 Expediente 18159 propietarios y poseedores en las decisiones relacionadas con la imposición de la valorización autorizada, no obstante que los afecta. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Es motivo de análisis la legalidad del Acuerdo 0001 de 3 de marzo de 2006, expedido por el Concejo de San José de Cúcuta, por medio del cual se aprueba y se autoriza la ejecución del megaproyecto de interés público, utilizando la Contribución de Valorización por Beneficio General. Se trata de definir si la remisión al Acuerdo 0025 de 2000, que hace el artículo 3° del Acuerdo acusado, conlleva a la indeterminación de los sujetos, el sistema y el método para la asignación de la contribución de valorización por Beneficio General; si la mencionada remisión en cuanto a la notificación y recursos es inconstitucional y procede la aplicación de las reglas generales contenidas en el Código Contencioso Administrativo y, por último, si el Municipio de Cúcuta tiene competencia para cobrar valorización por obras cuya financiación, según el recurrente, corresponde a la Nación. Precisado lo anterior, procede esta agencia del Ministerio Público a emitir

concepto, previas las siguientes consideraciones: 1.- Expone el recurrente que el Tribunal partió de una premisa falsa como lo es la de adoptar como marco normativo el Decreto 1604 de 1966 y resalta que el Acuerdo acusado se funda en el Decreto 868 de 1956. La afirmación anterior obedece a que el Acuerdo 0001 de 2006 invocó en el encabezamiento el Decreto 868 de 1956, pero es importante tener en cuenta que esa no es la única norma allí relacionada, pues entre otras, encontramos el Acuerdo 0025 del 16 de mayo de 2000, el cual afirma el actor fue adoptado en desarrollo del Decreto 1604 de 1966. 10 Por lo anterior, no es de recibo lo expuesto por el demandante en cuanto a que la única norma que sirvió de fundamento al Concejo de Cúcuta para expedir el acuerdo demandado es el Decreto 868 de 1956; en consecuencia, el a quo podía referirse, al definir el marco legal de la contribución por valorización, al Decreto 1604 de 1966, sin que se pueda tildar de equivocada su actuación. 2.- Respecto de la remisión al Acuerdo 025 de 2000 que hace el acto demandado, sostiene el apelante que ésta no permite satisfacer la exigencia constitucional (art. 338) relacionada con la determinación de los sujetos, el sistema y el método para la asignación y distribución de la contribución de valorización porque el referido Acuerdo no regula el sistema de valorización por beneficio general sino el general, previsto en el Decreto 1604 de 1966, razón por la cual es incompatible con el

sistema de contribución por beneficio general previsto en el Decreto 868 de 1956. Observa el Ministerio Público que el artículo 1º del Decreto 1604 de 1966 denominó la contribución en cuestión como “contribución de valorización” y la hizo extensiva a todas las obras de interés público que beneficien a la propiedad inmueble. Asimismo, el artículo 18 del referido Decreto 1604, establece: “Las disposiciones de los artículos 1° a 6° del Decreto legislativo 868 de 1956 son de aplicación opcional para los Municipios a que dicho Decreto se refiere, los cuales podrán abstenerse de seguir los sistemas, allí previstos para la liquidación y cobro de la contribución de valorización”. Por lo anterior, los sistemas para la liquidación y cobro de la contribución de valorización establecidos en el Decreto 868/56, son de aplicación opcional, no obligatoria para la entidad municipal. Por tal razón, la Procuraduría Delegada encuentra que la remisión que hace el Concejo en el acto demandado, al Acuerdo 025 de 2000, es procedente y con ello quedan definidos los elementos de la contribución en los términos del artículo 338 de la Constitución Política de Colombia. Por lo tanto, no procede el cargo de la indeterminación de los sujetos de la contribución, del sistema y del método para definir los beneficios. 11 Expediente 18159 Al respecto, el Consejo de de Estado2 en sentencia de 27 de agosto de 1993, Expedientes 4510 y 4511, Sección Cuarta, C.P. Dra. Consuelo Sarria Olcos, refiriéndose al Decreto 1604 de 1966, expuso:

“En este último aspecto, es del caso mencionar cómo el decreto en comento implica la consagración de un criterio nuevo, mucho más amplio ya que se refiere a las obras de interés público, las cuales interesan a toda la comunidad y la benefician en mayor o menor grado, tal como sucede con las grandes obras públicas de amplia cobertura. Es claro que este nuevo criterio implicó la ampliación también del concepto tradicional del beneficio de la propiedad inmueble referido exclusivamente en el mayor valor que recibiera el predio o plusvalía, y por ello el citado Decreto 1604 establece en su artículo 9º que la base impositiva de la contribución tendrá como tope máximo el valor del costo de la obra y que para su liquidación se tendrá en cuenta el concepto genérico de beneficio que produzca la obra, sin hacer referencia exclusiva al valor económico como contraprestación específica a cargo del Estado.” (…) “… son dichas entidades de derecho público las competentes para regular lo relativo a la forma de distribuir el gravamen, de determinar las zonas de influencia y de calificar si las obras son de beneficio general o de beneficio local y de precisar la extensión del mismo, pudiendo definir dicha extensión para toda el área urbana o rural o una parte cualquiera de ésta o aquélla, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 2º del mismo Decreto 868 de 1956.”. Así las cosas, el Concejo Municipal estaba facultado para determinar, en la forma como lo hizo, los elementos cuestionados de la contribución de valorización. 3.- Menciona el recurrente que la remisión al Acuerdo 025 de 2000, en cuanto a la

notificación y recursos, es inconstitucional y que para estos aspectos procede la aplicación de las reglas generales contenidas en el Código Contencioso Administrativo. Se observa que los artículos 79 a 85 del Acuerdo 0025 de 2000, se refieren a notificaciones y recursos en el proceso de determinación de la contribución de valorización, los cuales son aplicables por remisión expresa del acto acusado. Por tal razón, no es procedente acudir a las normas del Código Contencioso Administrativo, pues es un aspecto ya determinado por el Concejo Municipal, 2 Reiterada en sentencia de 23 de julio de 2009, C.P. Dr. Héctor J. Romero Díaz, expediente 16121. 12 aplicable con respecto al megaproyecto de interés público, a que se refiere el Acuerdo 001 de 2006. Adicionalmente, las formas de notificación no están en contravía con el debido proceso, por cuanto las normas citadas del Acuerdo 0025 de 2000, establecen la notificación de la Resolución Distribuidora de una contribución por edicto; simultáneamente con la fijación del edicto, el anuncio por aviso de que se expidió la resolución distribuidora y que se encuentra fijado el edicto; adicionalmente, contempla la notificación personal con la entrega de una copia de la respectiva liquidación que le hubiere correspondido a cada propietario Por lo anterior, no está llamado a prosperar el cargo de inconstitucionalidad planteado en el rescrito de alzada. 4.- Afirma el apelante que el Municipio de San José de Cúcuta no tiene competencia para cobrar valorización por obras cuya financiación, según el

recurrente, corresponde a la Nación. Al respecto, es importante tener en cuenta que las consideraciones que llevaron al a quo a concluir que es de competencia del municipio demandado la realización y por tanto el cobro de la contribución de valorización de las obras a las que se refiere el acuerdo demandado, no han sido desvirtuadas. Es así como el Tribunal determinó que se trata de obras a realizar en el área urbana del municipio, que fueron aprobadas y autorizadas en su ejecución por el Concejo de Cúcuta y que se encuentran previstas en el Plan de Ordenamiento Municipal (Acuerdo 083 de 2001) y en el Plan de Desarrollo Municipal (Acuerdo 028 de 2004). Por las anteriores circunstancias, para el Ministerio no cabe duda sobre la competencia de la entidad territorial para la ejecución de las obras a las que se refiere el Acuerdo demandado, así como para el cobro de la correspondiente contribución de valorización. Por lo tanto, no procede el cargo contra la sentencia de primera instancia. 13 Expediente 18159 De acuerdo con las consideraciones expuestas en el presente alegato, la Procuraduría Sexta Delegada, considera que la sentencia de primera instancia debe ser confirmada. De los Señores Consejeros,

GUILLERMO BUENO MIRANDA

Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado