PGN - EMERGENCIA SANITARIA - Declarada por Ministerio de Salud y Protección

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Corporación Autónoma Regional del Tolima emite Resolución 609 del 31 de marzo del 2020 en Estado de Excepción CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Procedencia EMERGENCIA SANITARIA-Organización Mundial de la Salud declara el 11 de marzo de 2020 pandemia por COVID-19 EMERGENCIA SANITARIA-Declarada por Ministerio de Salud y Protección Social mediante Resolución 385 de 12 de marzo de 2020 para prevenir y controlar COVID-19 ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA Y SOCIAL-Declarada por Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 para garantizar atención en salud por

COVID-19

ESTADO DE EXCEPCION-Decreto Legislativo 491/20 establece directrices a sector público CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Examen de necesidad, finalidad, y proporcionalidad de acto administrativo de CORTOLIMA por emergencia sanitaria FALLO-Debe declarar ajustado a derecho acto administrativo de CORTOLIMA “Debe declararse ajustada a derecho la resolución 609 del 31 de marzo del 2020 de la Corporación Autónoma Regional del Tolima CORTOLIMA, puesto que dicho acto administrativo atiende los mandatos legales y constitucionales y se trata de una regulación expedida en virtud de la atribución de competencias de CORTOLIMA además de encontrarse conforme con los lineamientos contemplados en la Ley 137 de 1994 Por lo anterior, esta agencia del Ministerio Público, en defensa del interés general, del orden jurídico, del patrimonio público y de las garantías y de los derechos fundamentales, comedidamente solicita a esa Honorable Corporación, con el

acostumbrado respeto por la independencia judicial, que en este evento se declare ajustado a derecho el acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad” 1

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PROCURADURÍA QUINTA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Bogotá D.C., 3 de julio de 2020 Doctor

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Consejero Ponente Sala 15 Especial de Decisión

CONSEJO DE ESTADO

E. S. D.

Referencia: Concepto 20-75

Acción: Control Inmediato de Legalidad Radicado: 1100103150002020001761

Autoridad: Corporacion Autonóma Regional del Tolima Acto objeto de control: Resolución 609 del 31 de marzo del 2020

Honorable Señor Consejero, Estando dentro del término del traslado previsto en el numeral 5º del artículo 185 del CPACA, procede esta Procuraduría Delegada a emitir concepto dentro del proceso de la referencia, que se encuentra en conocimiento del Honorable Consejo de Estado en virtud del control inmediato de legalidad de la resolución Nº 609 del 31 de marzo del

2020, expedida por la Corporacion Autonóma Regional del Tolima (en 3

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Carrera 5ª No. 15-80 Piso 20 Bogotá D.C. Pbx. 5878750 Exts.12076-12080 1100103150002020001761 5aCdeE/AMV/AMRA IUSe_ 2020390544 adelante CORTOLIMA), por medio de la cual se adoptan las medidas contempladas en el Decreto 491 del 28 de marzo del 2020 y se dictan otras disposiciones. ANTECEDENTES CORTOLIMA, en ejercicio de las facultades legales conferidas por la Ley 99 de 1993, modificada por la Ley 1938 de 2018, expidió la resolución 609 del 31 de marzo del 2020, por medio de la cual, según allí se anuncia, se adoptan las medidas contempladas en el Decreto 491 del 28 de marzo del 2020 y se dictan otras disposiciones. Mediante auto del 26 de mayo de 2020 se avocó el conocimiento del presente acto administrativo, a través del indicado medio de control. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO Problema Jurídico El problema jurídico se concreta a determinar si es válido y se ajusta a derecho el acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad, a través del cual se adoptan varias de las medidas contempladas en el Decreto 491 del 2020, y se dictan otras disposiciones complementarias. Para ello, el Ministerio Público considera que se deberían estudiar los siguientes aspectos:

(i) Si se cumplieron los requisitos de forma, constitucional y legalmente exigidos para proferir el acto administrativo. 4

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(ii) Determinar el marco normativo con el cual debe ser confrontado el acto objeto de control y, (iii) Establecer si el contenido del acto administrativo se ajusta a lo señalado por el marco legal. Cuestión previa De la procedencia del control inmediato de legalidad Antes de avocar el análisis planteado, debe recordarse que están sujetos al control inmediato de legalidad por parte de la jurisdicción contencioso-administrativa, las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y, como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción Siguiendo el criterio de atribución de competencias determinado por la ley, el proceso en este medio de control debe ser adelantado “por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales”1. En el anterior contexto y, teniendo en cuenta lo señalado por el precedente del Consejo de Estado, se examinarán los presupuestos de procedibilidad del control inmediato de ilegalidad así: 1. “Que se trate de un acto de contenido general.

2. Que el mismo se haya dictado en ejercicio de la

función administrativa, y 1 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, rad. 11001-03-15-0002009-00549-00(CA), C.P Mauricio Fajardo Gómez, 20 de octubre de 2009 5

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3. Que el acto tenga como fin el desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción2.” Así las cosas, en el caso concreto se puede concluir que: 1) La resolución 609 del 31 de marzo del 2020, adoptó varias de las disposiciones contenidas en el Decreto Legislativo 491 del 2020, y dispuso además, en relación “los tramites, procesos y recursos administrativos sujetos a términos de la Corporación” que éstos continuaran suspendidos siguiendo lo dispuesto en las resoluciones 0574 de marzo 17 de 20203 y 0601 de 20204.

Es así como esta decisión afecta un número indeterminado de personas, todas las involucradas en tales actuaciones. En esta medida, y dado que los supuestos normativos de este acto administrativo aparecen enunciados de manera objetiva y abstracta y no singular y concreta, pues la voluntad en él manifestada se dirige a todas aquellas personas que se encuentren comprendidas en los parámetros así definidos, es claro que se trata de un acto de carácter general, por lo que se

encuentra cumplido este primer criterio. 2) Se trata de un acto expedido en cumplimiento de la función administrativa de la entidad, por cuanto la resolución que se 2 Precedente citado en la sentencia Rad. 2009-00549-00 (Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 2 de noviembre de 1999; Consejero Ponente: Carlos Arturo Orjuela Góngora; Radicación número: CA037.) 3 A través de este acto de suspendió la atención al público, los horarios flexibles, las visitas de campo y los procesos contractuales y precontractuales de la entidad. 4 A través de dicha resolución se suspendieron los términos en todos los procesos que son competencia de la Corporación y se adoptaron las disposiciones contenidas en el Decreto 440 del 2020. 6

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Carrera 5ª No. 15-80 Piso 20 Bogotá D.C. Pbx. 5878750 Exts.12076-12080 1100103150002020001761 5aCdeE/AMV/AMRA IUSe_ 2020390544 estudia fue expedida en virtud de las competencias señaladas en la Ley 99 de 1993 y en el propio Decreto 491 del 20205, y, por consiguiente, es producto de la función administrativa. 3) Como se desprende del texto de la resolución objeto de control, ésta se expidió atendiendo la situación extraordinaria que, aun actualmente, enfrenta el país en relación con la pandemia del COVID-19, y específicamente teniendo como fuente normativa, entre otros, el Decreto Legislativo 491 del 2020.

En esas condiciones, a juicio de esta Delegada, también se cumple el tercer criterio de cuya presencia depende la necesidad de adelantar el control inmediato de legalidad de este acto administrativo, y en tal medida, a ello habrá de procederse. Examen formal En este caso se observa que en el acto objeto de control constan los datos mínimos para su identificación, esto es, el número, la fecha y la referencia expresa a las facultades que se ejercen, así como su objeto. Marco normativo con el cual debe ser confrontado el acto objeto de control Contexto en que se dicta la norma objeto de control de ilegalidad 5 Las Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrado por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente. Conforme sus funciones (artículo 23 y 27). 7

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La Organización Mundial de la Salud, el 11 de marzo de 2020, declaró

que el actual brote de enfermedad por coronavirus COVID-19 es una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación y la escala de transmisión. En consecuencia, el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante la resolución 385 de 12 de marzo de 2020, declaró la emergencia sanitaria y adoptó unas medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación del virus COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos. El Presidente de la República, con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política y con la firma de todos los ministros, mediante el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, con la finalidad de garantizar la atención en salud de la población afectada por causa de la emergencia económica, social y ecológica derivada de la pandemia COVID-19. Dentro del marco de este estado de excepción, el Gobierno Nacional decidió expedir del Decreto Legislativo 491 del 2020 a través del cual se establecen directrices dirigidas al sector público y que tienen que ver con el trabajo en casa, la utilización de medios tecnológicos, la notificación de los actos administrativos, la ampliación de los términos para atender peticiones, la suspensión de términos de las actuaciones administrativas y se establecen otras medidas complementarias. Marco normativo El examen de la norma que se estudia implicaría una confrontación de ésta, por una parte, con la Ley Estatutaria 137 de 1994 y, por otro lado, con los decretos legislativos proferidos al amparo del estado de 8

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procesos que son competencia de la entidad. De otra parte fueron 6 En el presente caso el único decreto legislativo pertinente es el ya citado Decreto 491 de 2020, que contiene normas para el desarrollo de actuaciones administrativas. 9

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Carrera 5ª No. 15-80 Piso 20 Bogotá D.C. Pbx. 5878750 Exts.12076-12080 1100103150002020001761 5aCdeE/AMV/AMRA IUSe_ 2020390544 adoptadas de manera parcial las disposiciones consignadas en el Decreto 491 del 2020. En relación con el criterio de necesidad de la norma, es claro que la pandemia que actualmente enfrentamos plantea la necesidad de, en aras de evitar la violacion del derecho de defensa, suspender los términos de los procesos y actuaciones que de conformidad con la ley son competencia de la entidad. Sin duda, el aislamiento obligatorio decretado por el Gobierno Nacional impide continuar con el trámite de los mismos, luego se hacía imprescindible decretar dicha suspensión. Respecto de la finalidad de las medidas, los aspectos regulados tienen como principal y único objetivo atender la emergencia declarada por el Gobierno Nacional y tienen una relación directa con la situación presentada con el COVID 19, que en este caso se requieren. Así mismo, con el acto administrativo objeto de control se ordenó la adopción algunas de las disposiciones contempladas en el Decreto 491 del 2020 y, especificamente señaló la suspensión de los términos de actuaciones y procesos que son competencia de la entidad, con el objetivo de atender las medidas que en prevencion en salud, han sido

ordenadas por el Gobierno Nacional. Se evidencia además que se trata de una norma que atiende el criterio de proporcionalidad, puesto que la suspensión de las actuaciones y procesos precisamente atienden a la protección de derechos fundamentales. Así se garantiza la efectividad de los derechos de 10

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Carrera 5ª No. 15-80 Piso 20 Bogotá D.C. Pbx. 5878750 Exts.12076-12080 1100103150002020001761 5aCdeE/AMV/AMRA IUSe_ 2020390544 defensa y del debido proceso que deben cumplir las actuaciones y procesos administrativos. Por último, la resolución objeto de control no contiene ninguna disposición discriminatoria, como tampoco incurre en ninguna de las prohibiciones contempladas en el artículo 15 de la Ley 137 de 19947. En relación con el marco legal aplicable, el acto objeto de control se ajusta a lo dispuesto por el Decreto 491 del 2020, pues adopta algunas disposiciones. De otra parte, la expedición de la mencionada resolución atiende el marco de las competencias que son asignadas por la Ley 99 de 1993. En síntesis, las anteriores medidas no contradicen los mandatos legales y constitucionales aplicables, pues se trata de una regulación que se expide conforme con los lineamientos contemplados en la Ley 137 de 1994, norma que señala los parámetros y los límites a los cuales deben ceñirse las decisiones adoptadas durante los estados de excepción. Es así como se encuentra que, desde la perspectiva de los elementos de análisis ya expuestos, a juicio del Ministerio Público el

acto objeto de control, resulta ajustada a derecho. En este orden de ideas, este Ministerio Público pone en consideración del H. Consejo de Estado la siguiente, CONCLUSIÓN 7 Artículo 15. Prohibiciones. Además de las prohibiciones señaladas en esta ley, en los Estados de Excepción de acuerdo con la Constitución, no se podrá: a) Suspender los derechos humanos ni las libertades fundamentales; b) Interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado; c) Suprimir ni modificar los organismos ni las funciones básicas de acusación y Juzgamiento”. 11

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Las reflexiones consignadas en respuesta al problema jurídico planteado indican que debe declararse ajustada a derecho la resolución 609 del 31 de marzo del 2020 de la Corporación Autónoma Regional del Tolima CORTOLIMA, puesto que dicho acto administrativo atiende los mandatos legales y constitucionales y se trata de una regulación expedida en virtud de la atribución de competencias de CORTOLIMA además de encontrarse conforme con los lineamientos contemplados en la Ley 137 de 1994. Por lo anterior, esta agencia del Ministerio Público, en defensa del interés general, del orden jurídico, del patrimonio público y de las garantías y de los derechos fundamentales, comedidamente solicita a esa Honorable Corporación, con el acostumbrado respeto por la independencia judicial, que en este evento se declare ajustado a

derecho el acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad. De otra parte, manifiesto que renuncio al término del traslado al Ministerio Público que a la fecha estuviere pendiente. Del señor Consejero, atentamente,

ANDRES MUTIS VANEGAS

Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado 12

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