PGN - EMPLEADO DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION - Gerente de hospital en tránsito de legis

Dependencia: Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa

Radicación: 014-04578-97

Disciplinado: Guillermo Valencia Abdalá Cargo y entidad: Gobernador de Bolívar Quejoso: Luis Ramón Moreno Ballestero Fecha queja: 15 de julio de 1997

Fecha hechos: Junio 24 de 1997

Asunto: Fallo de primera instancia RESOLUCIÓN No. 057 15 ABR 2002

Por medio de la cual se falla en primera instancia un proceso disciplinario, LA PROCURADORA SEGUNDA DELEGADA PARA LA VIGILANCIA ADMINISTRATIVA en ejercicio de sus atribuciones legales y CONSIDERANDO: PRIMERO: Agotadas las etapas procesales dispuestas en la legislación vigente, se emite la correspondiente decisión que pone fin a la investigación disciplinaria, no observándose de irregularidad de orden sustancial que afecte el debido proceso.

SEGUNDO: La investigación comprendió inicialmente todos los hechos relacionados en la queja formulada por LUIS RAMÓN MORENO BALLESTEROS, quien a raíz de su desvinculación del cargo que desempeñaba como Director del Hospital Universitario de Cartagena, se refirió a una serie de hechos relacionados con el funcionamiento de dicha institución.

TERCERO: En providencia del 17 de noviembre de 1998, este Despacho ordenó la apertura de la investigación disciplinaria contra GUILLERMO VALENCIA ABDALÁ y MIGUEL NAVAS MEISEL en su condición de Gobernadores del Departamento de Bolívar (fls. 300 a 304 cuaderno original 2) y por auto del 2 de marzo de 2000,

formuló cargos al primero de los nombrados, previa decisión de archivar la investigación en favor del segundo, en los siguientes términos: "Haber proferido el Decreto 977 el 24 de junio de 1997, declarando insubsistente el nombramiento recaído en el Doctor LUIS RAMÓN MORENO BALLESTERO en el cargo de Gerente de la Empresa Social del Estado-Hospital Universitario de Cartagena, sin tener en cuenta lo dispuesto en la Ley 100 de 1993, artículo 192, en cuanto señala que los directores de los hospitales públicos de cualquier nivel de complejidad serán nombrados por período mínimo de tres (3) años prorrogables, convirtiéndolo en empleo de período fijo. Por lo tanto solo podía ser removido cuando se hubiera demostrado la (sic) faltas a la ética, la ineficiencia administrativa de conformidad con el procedimiento señalado en los artículos 192 de la Ley 100 de 1993 y 27 del Decreto 1892 de 1994...”. Se citaron como disposiciones posiblemente infringidas, además de las señaladas en las normas antes citadas, los artículos 40 numerales 1, 2 y 22 de la Ley 200 de 1995. (fls. 496 a 502). CUARTO. Los descargos. Se refiere a los hechos que antecedieron la expedición del acto administrativo de desvinculación del quejoso como Director del Hospital Universitario de Cartagena, para significar con ello que no era ajeno a los problemas que venían afectando el centro asistencial, si se tiene en cuenta que ocupaba el cargo de Director de Salud Pública de esa ciudad.

Señaló en consecuencia, que eran de tal magnitud los conflictos que se presentaban por el enfrentamiento que tenía el director con todos los estamentos, tanto a nivel de docentes, directivos y población estudiantil, que el Gobernador titular en un intento por solucionar los problemas, designó una comisión de profesionales de las más altas calidades, los cuales llegaron a la conclusión de la necesidad de remover del cargo al director del hospital ante los paros, que se convirtieron de escalonados en permanentes y de los cuales resultaron finalmente perjudicados los usuarios del servicio. Paralelamente el Gobernador titular solicitó la intervención del Ministerio de Salud, con el propósito de que se evaluara la situación, la cual en efecto determinó que era conveniente la remoción del entonces director del hospital y dispuso además la realización de investigaciones por la contratación por éste ordenada. A lo anterior contribuyó el hecho de conocer que la Junta Directiva del Hospital no estaba legalmente estructurada y por ello se elevaron consultas encaminadas a determinar de la misma manera, si el hospital en realidad era una ESE, su personería y estatutos, teniendo en cuenta que estos no se habían aprobado, ya que no contaban con la firma de quien en ese entonces era su Presidente. Así las cosas y cuando la crisis tocaba fondo, él se encontraba como Gobernador encargado de Bolívar, al tiempo en que se desempeñaba como Director Departamental de Salud, correspondiéndole tomar las riendas del asunto, ante el inminente peligro de los intereses de la comunidad que venía siendo desatendida de días atrás. Por la misma época se habían elevado consultas tanto al Ministerio de Salud como a

la Superintendencia del ramo, con el propósito de dirimir si el Hospital Universitario de Cartagena era en su integridad una ESE porque una ordenanza así lo había dispuesto, aún cuando la conformación de su Junta Directiva no se ajustaba a las previsiones de la Ley 100 de 1993. Sumado a ello, que no se encontraban ni adoptados ni aprobados sus estatutos por la autoridad competente. Todos esos interrogantes indicaban que no podía aplicarse al caso en su integridad la Ley 100 de 1993, porque si no se contaba con estatutos aprobados legalmente, la entidad no había cumplido con los requisitos exigidos para su transformación y en aplicación de lo dispuesto en el Decreto 1876 de 1994, la Junta Directiva no tenía las facultades que rigen para aquellas que ya han sufrido en su integridad tal proceso. Se remitió así mismo al contenido de la Circular 008 del 24 de abril de 1997 del Ministerio de Salud, en la que se hacía alusión a una serie de requisitos necesarios para tener por finalizado ese proceso de transformación, entre ellos, la conformación legal de la Junta Directiva y la aprobación de sus estatutos, pues de lo contrario procedía el antiguo régimen. En ese contexto se remitió al artículo 16 del Decreto 1876 de 1994, que clarifica la situación en el sentido de considerar que solo se entiende por ESE aquellos establecimientos que han cumplido con la totalidad de los requisitos y a la sentencia 432 de 1995, sobre inexequibilidad del inciso 2 del parágrafo del artículo 26 de la Ley 10 de 1990, y la sentencia C-387 de 1996, que

declaró inexequible el literal a) y el literal c) de la citada Ley 10 de 1990, al considerar que el Director del Centro de Salud, Hospital o Gerente de la Empresa Social del Estado de primer, segundo y tercer nivel de atención, son de libre nombramiento y remoción. En tales condiciones y avocado al grave conflicto de parálisis del Hospital Universitario de Cartagena, hubo de preferir el derecho de la comunidad en recibir un buen servicio de salud, frente al interés privado del quejoso, máxime cuando este era el causante del caótico conflicto, y él, no obstante en su convicción de encontrarse en el marco de la ley, elevó consultas a todos los entes privados y públicos, los cuales coincidieron en la no aplicabilidad de la Ley 100 de 1993. Por consiguiente consideró que su actuar no fue intencional, ni doloso, denotando por lo demás la ausencia de prueba respecto de la aplicabilidad al caso de la citada ley, si se tiene en cuenta que el proceso de transformación del Hospital Universitario de Cartagena no se encontraba perfeccionado. Finaliza su argumentación expresando que el hecho objeto de investigación en su aspecto material no existe y desde el punto de vista de la imputabilidad moral, es necesario la demostración de haber tenido la suficiente claridad y conciencia de querer quebrantar su ética de funcionario público, máxime cuando se trataba de un tema de controversia antes que violación del deber, pues bastaba con atender el hecho de que demandado por el quejoso el acto administrativo de desvinculación, si la violación hubiese sido ostensible, se hubiese decretado la suspensión provisional, cosa que no ocurrió, por lo que solicitó el archivo del proceso.

ELEMENTOS DE PRUEBA RECAUDADOS.

1. Decreto 999 de 1994 por medio del cual el Gobernador de Bolívar dispuso la reestructuración del Hospital Universitario de Cartagena para transformarla en Empresa Social del Estado y en su artículo 10 contempló la forma de su designación y el período de su desempeño (fls. 45 a 57 cuaderno 1).

2. Decreto 660 de septiembre 2 de 1997 por medio del cual se adiciona el Decreto 999 de 1994 (fls. 58 a 65 y 182 a 184 cuaderno 1).

3. Circular 08 del 24 de abril de 1997 de la Ministra de Salud a los Gobernadores, Alcaldes, Directores Seccionales, Distritales y locales de Salud y Directores de las Empresas Sociales del Estado del nivel territorial, encaminado a la precisión de algunos aspectos relacionados con el proceso de transformación de los hospitales en Empresas Sociales del Estado (fls. 66 a 70 cuaderno 1).

4. Consulta absuelta por la Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Salud, en el sentido de que si los Hospitales se encuentran en proceso de transformación no pueden comportarse como Empresas Sociales del Estado (fls. 72 y 73 cuaderno 1).

5. Informe de junio 8 de 1998 rendido por la comisión de notables, al Gobernador del Departamento MIGUEL NAVAS MEISEL, en el que entre otros asuntos, se consideró improbable que el Gerente del Hospital pudiera continuar en el cargo ante circunstancias que no era posible desconocer (fls. 79 a 85 cuaderno 1).

6. Decreto No 297 del 21 de febrero de 1996, por medio del cual el Gobernador del

Departamento de Bolívar, nombró por un período de tres años a LUIS RAMÓN ROMERO BALLESTERO (fl. 12 cuaderno 1).

7. Decreto 977 del 24 de junio de 1997 por medio del cual el Gobernador de Bolívar

(e) declaró insubsistente el nombramiento de LUIS RAMÓN MORENO BALLESTERO como Gerente del Hospital Universitario de Cartagena (fl. 11 cuaderno 1).

8. En la versión libre de MIGUEL NAVAS MEISEL Gobernador de Bolívar para la época de los hechos, se trató el tema de la desvinculación del Gerente del Hospital de Cartagena, remitiéndose a la Ley 100 de 1994 artículo 194, Decretos 1876 de 1994, 1892 de 1994, 1991 de 1994, Decreto 1950 de 1973 y 2400 de 1968, que establecen la condición de los Gerentes de las Empresas Sociales del Estado como empleados públicos y por ende sometido a la libre designación y remoción (fls. 33 a 35 cuaderno 1).

9. Igualmente en la versión libre de GUILLERMO VALENCIA ABDALÁ se trajeron argumentos similares en cuanto a la posibilidad de desvincular al Gerente del Hospital Universitario de Cartagena por considerar que su situación estaba cobijada por la normatividad anterior, cuando el centro asistencial no tenía la condición de Empresa Social del Estado (fls. 39 y 40 cuaderno 1).

10. Por su parte el quejoso en su declaración juramentada manifestó que para la fecha de su nombramiento ya se habían expedido los Decretos 999 de 1994 y 660 de

1995 de la Gobernación de Bolívar, por medio de los cuales se transformó el Hospital Universitario de Cartagena en ESE para ajustarlo a la normatividad de la Ley 100 de 1993 (fls. 43 a 44)

11. Carta del 22 de mayo de 1997 de los docentes de la Facultad de Medicina de la Universidad de Cartagena, en la que solicitan al Gobernador, la remoción inmediata del Gerente del Hospital Universitario de Cartagena (fls. 86 a 89 cuaderno 1).

12. En igual sentido se pronunciaron el 26 de mayo de 1997 los diferentes estamentos de la Facultad de Medicina de la Universidad de Cartagena en carta enviada al Gobernador de Bolívar y al Director de DASALUD y el 19 de junio de 1997 los miembros de la Junta Directiva de ASMEDAS Seccional Bolívar (fls. 90, 99 y 101 cuaderno 1).

13. Sentencia proferida por la Corte Suprema de Justicia en la acción de tutela interpuesta por el aquí quejoso, cuyos resultados fueron desfavorables al accionante

(fls. 124 a 132 cuaderno 1).

14. Acuerdo 001 de 1995 en el cual se adoptaron los estatutos de la Empresa Social del Estado Hospital Universitario de Cartagena (fls. 140 a 178).

15. En el testimonio de LÁZARO MARÍA PÉREZ se trata el asunto relacionado con la vigencia de los estatutos de la ESE Hospital Universitario de Cartagena, mencionando que si bien habían sido aprobados por la Junta Directiva, no contaban

con la sanción del Gobernador del Departamento (fls. 49 y 50 cuaderno 3).

16. En la declaración de ÁLVARO MATSON CARBALLO se menciona el hecho antecedente a la declaratoria de insubsistencia del Gerente del Hospital, relacionada con la consulta elevada para establecer si para esa fecha, los estatutos de la entidad se encontraban aprobados (fls. 57 y 58 cuaderno 3).

17. Acta de visita en la Fiscalía Seccional 17 de la Unidad de Delitos contra la Administración Pública, en la que se aportaron los documentos relacionados con el objeto de la acción disciplinaria, entre ellos la decisión inhibitoria en favor del acusado GUILLERMO VALENCIA ABDALÁ (fls. 67 a 82).

18. Informe de la visita realizada por la Superintendencia Nacional de Salud, en el Hospital Universitario de Cartagena, en el mes de septiembre de 1997 (fls. 84 a 116).

19. Versión libre de GUILLERMO VALENCIA ABDALÁ (fl. 139 cuaderno 3).

CONSIDERACIONES DE LA DELEGADA Se reprochó a GUILLERMO VALENCIA ABDALÁ en su condición de Gobernador (e) de Bolívar, el haber expedido el Decreto 977 del 24 de junio de 1997, declarando insubsistente el nombramiento de LUIS RAMÓN MORENO BALLESTERO como Gerente de la Empresa Social del Estado Hospital Universitario de Cartagena, desatendiendo las previsiones del artículo 192 de la Ley 100 de 1993, en cuanto contempla que los Directores de los Hospitales Públicos de cualquier nivel de

complejidad, deben ser nombrados por un período de tres años prorrogables y por ende su remoción solo procede, previo el procedimiento señalado en la norma en mención y en el artículo 27 del Decreto 1892 de 1994. La conducta en si mismo considerada corresponde al incumplimiento del deber de acatar las previsiones de la norma sustantiva citada en el auto de cargos, aquella que le imponía al servidor público investigado, tener en cuenta que por tratarse de un funcionario de período, antes de su vencimiento, su desvinculación solo procedía previo el cumplimiento de las exigencias allí previstas. Es decir que acreditada la desvinculación del Gerente del Hospital Universitario de Cartagena en las condiciones establecidas en el proceso, hecho que tuvo lugar el 24 de junio de 1997, corresponde en el análisis de la responsabilidad verificar si con ello se transgredieron las disposiciones citadas, en cuanto ellas estaban condicionando la terminación de la relación laboral previo el cumplimiento de determinados requisitos. Pero el problema y dadas las argumentaciones del disciplinado expuestas en la respuesta al auto de cargos, debe mirarse desde una óptica que abarque el tema de la transitoriedad en la que se encontraba para esa época el Hospital Universitario de Cartagena, dado su proceso de transformación, en cumplimiento de la nueva normatividad que imponía su cambio a Empresa Social del Estado con todas las connotaciones que ello implicaba, entre ellas el tratamiento de las relaciones laborales con los empleados de uno u otro nivel, tal como se distinguió en el artículo 192 del decreto en mención. Ello porque dependiendo de que se acepte que para la fecha de expedición del

decreto de desvinculación del Gerente del Hospital Universitario de Cartagena, ya el centro asistencial podía tenerse como transformado en una Empresa Social del Estado o que se encontraba todavía en el estatus anterior, correspondía la aplicación unas u otras disposiciones, que es en último término lo que fundamenta la argumentación del disciplinado. Así las cosas, lo que se está planteando en la defensa es la inaplicabilidad de las disposiciones que fueron citadas en el auto de cargos, teniendo en cuenta precisamente las circunstancias que rodearon el proceso de transformación y entre ellas la que tiene que ver con la no constitución en legal forma de la junta directiva de la entidad y de otra parte, que los estatutos no habían sido aprobados, pues no estaban suscritos por el Presidente de la junta, el Gobernador de Bolívar MIGUEL

NAVAS MEISEL.

De otra parte, se aducen circunstancias relacionadas con la crisis por la que atravesaba el centro asistencial como consecuencia del enfrentamiento de casi todos los estamentos que lo conformaban con el gerente del hospital, por la mala gestión administrativa que venía cumpliendo, lo que obligó a que el gobernador solicitara la intervención del Ministerio de Salud, en cuyo informe se plasmó como una de las soluciones, la desvinculación del gerente del hospital. Pero además se contó con otros conceptos de personas versadas en la materia, así como de las autoridades que manejan el tema de la salud, concluyéndose de todo ello, que no podía aplicarse en el caso del Hospital Universitario de Cartagena en su integridad la Ley 100 de 1993, ya que si sus estatutos no habían sido aprobados y

por ende el proceso de transformación no había sido completado, no podía considerarse que se encontraba ya transformaba en Empresa Social del Estado, lo que posibilitaba la desvinculación del gerente del hospital al tenérselo como un funcionario de libre nombramiento y remoción. Esa argumentación encuentra apoyo en lo jurídico, en las previsiones del artículo 16 del Decreto 1876 de 1994, que establece que debe entenderse por Empresa Social del Estado, aquellos establecimientos u hospitales que han cumplido la totalidad de los requisitos, remitiéndose por consiguiente a las previsiones de la anterior normatividad en la que se consideraba como de libre nombramiento y remoción el Director del Centro de Salud, Hospital o Empresa Social del Estado. Ese argumento de las motivaciones que llevaron a la expedición del Decreto 977 del 24 de junio de 1997 de declaratoria de insubsistencia del aquí quejoso, si bien es importante en la medida en que permite entender cual el panorama que se presentaba en el centro asistencial y que obligaba a tomar una decisión de fondo para solucionar la crisis, es un tema secundario frente al primer planteamiento del disciplinado, aquel que apunta a la inaplicabilidad de las disposiciones que se le citaron en el auto de cargos, dado el proceso de transformación en que se encontraba para entonces el hospital, lo cual facilitaba la solución de la crisis con la declaratoria de insubsistencia, dada la condición de empleado de libre nombramiento y remoción que ostentaba el gerente al considerarse aplicable a contrario sensu, la normatividad anterior vigente antes de la transformación en Empresa Social del Estado. Así las cosas, sus explicaciones son de recibo, no solamente por el fundamento

jurídico que las sostiene, sino porque frente a la duda que se presentó para solucionar el problema con la declaratoria de insubsistencia, se acudió a distintos mecanismos para despejarla, de tal manera que no puede atribuírsele responsabilidad alguna en el hecho, encontrando que en las condiciones analizadas no se dan las exigencias del artículo 118 de la Ley 200 de 1995, por lo que se impone la absolución del investigado. En mérito de lo expuesto LA PROCURADORA SEGUNDA DELEGADA PARA LA VIGILANCIA ADMINISTRATIVA, en ejercicio de sus atribuciones legales, RESUELVE: PRIMERO: Absolver de responsabilidad disciplinaria a GUILLERMO VALENCIA ABDALÁ identificado con la CC No. 3780840 en su condición de Gobernador del Departamento de Bolívar (e), por los hechos de que da cuenta el presente proceso disciplinario.

SEGUNDO: Por la Secretaría de la Procuraduría Regional de Bolívar, notificar esta decisión en los términos de los artículos 102 y 104 de la Ley 200 de 1995, a GUILLERMO VALENCIA ABDALÁ y al quejoso LUIS RAMÓN MORENO BALLESTERO, con la advertencia para este último de proceder el recurso de apelación ante la Sala Disciplinaria de la Procuraduría.

TERCERO: En el evento de no ser apelada, consultar esta decisión con el superior funcional (artículo 110 CDU).

CUARTO: Conforme lo dispone el inciso último del artículo 144 de la Ley 200 de 1995 y una vez en firme esta decisión, enviar copia a la División de Registro y Control y Correspondencia par lo de su competencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

OLGA LUCIA ZULUAGA VÁSQUEZ

Procuradora Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa. OLZV-AJGG-linam Exp. No 14-4578-97