PGN - EMPLEO - Generar ingresos implica desarrollo de capacidades y acumulacion de activos

a

PROCURADURÍA DELEGADA PARA LA PREVENCIÓN EN MATERIA DE DERECHOS

HUMANOS Y ASUNTOS ETNICOS

GRUPO DE REPARACION INTEGRAL A VÍCTIMAS DE LA VIOLENCIA

SEGUIMIENTO AL CUMPLIMIENTO DE LAS MEDIDAS EN MATERIA DE EMPLEO

URBANO Y RURAL PARA LAS VICTIMAS

Bogotá D.C., diciembre de 2012 PU

GEAERLE LA MAC

SEGUIMIENTO AL CUMPLIMIENTO DE LAS MEDIDAS EN MATERIA DE EMPLEO

URBANO Y RURAL PARA LAS VÍCTIMAS

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación PAULA ANDREA RAMÍREZ BARBOSA Procuradora Delegada para la Prevención en Materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos (E)

JOSÉ FERNANDO GÓMEZ ROJAS

Coordinador Grupo de Reparación Integral a Víctimas de la Violencia

MARÍA PAULA RUIZ ANGARITA

GUSTAVO ADOLFO GARCES ESCOBAR

IVONNE WITTINGHAM MARTÍNEZ Asesores Grupo de Reparación Integral a Víctimas de la Violencia Delegada para la Prevención en Materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos. Grupo Reparación Integral a Víctimas Extensiones 11506/40. Fax: /11598. preventivaddhhGprocuraduria.gov.co Carrera 5 No. 15-80. Piso 15. PBX: 5878750-5869310. www.procuraduria.gov.co CONTENIDO Índice de cuadros 5 Índice de gráficos 6 Presentación 7

1. El marco normativo en materia de políticas de empleo para las

víctimas: una medida de reparación puesta en contexto 8 1.1 Introducción 8 1.2 Ley 1448 de 2011 9 1.3 Decreto 4800 de 2011 10 1.4 Ley 1450 de 2011 11 1.5 Decreto 2020 de 2006 12 1.6 El CONPES 3712 de 2011, Plan de Financiación Ley 1448 de 2011 13 1.7 El CONPES 3726 de 2012, contentivo del PNARIV 15

2. Empleo y pobreza: derechos humanos y políticas sociales 19 2.1 La política de empleo como política social 19 2.2 La pobreza en Colombia 24 2.2.1 Diversos significados acerca del concepto de pobreza 25 2.2.2 Pobreza, desarrollo y derechos humanos: La pobreza entendida 27 como violación a los derechos humanos 2.2.3 Medición de la pobreza en Colombia 28 2.2.3.1 Pobreza monetaria 31 2.2.3.2 Pobreza multidimensional 35 2.2.4 El plan de acción del Gobierno Nacional para combatir la pobreza 37 2.3 Conclusiones del capítulo 39

3. La experiencia previa en materia de medidas de estabilización 42 económica para las víctimas de desplazamiento forzado 3.1 La Red Unidos 43 3.2 La estrategia de generación de ingresos dentro de la Red Unidos 45 3.3 Las cifras y los resultados obtenidos a la fecha en materia de 49 generación de ingresos para la PPED 3.3.1 Caracterización y número de población víctima del desplazamiento 49

forzado por la violencia -PVDFVque han recibido medidas 3.3.2 Tipo de medidas que ha recibido la PVDFV 50 Delegada para la Prevención en Materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos. Grupo Reparación Integral a Víctimas Extensiones 11506/40. Fax: /11598. preventivaddhh(SHprocuraduria.gov.co Carrera 5 No. 15-80. Piso 15. PBX: 5878750-5869310. www.procuraduria.gov.co PROCURADURIA GENEDER LAA NALCIÓ N 3.3.3 Estado actual y resultados tangibles de la política 51 |

4. Política social vis-á-vis política de atención y reparación integral 55 a víctimas

5. El trabajo realizado por las entidades responsables de 60 conformidad con la Ley 1448 de 2011 5.1 Ministerio de Trabajo 60 5.2 Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UAEARIV) 61 5.3 Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) 62 5.4 Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) 63 5.5 Departamento Nacional de Planeación (DNP) 64 5.6 Respuesta del Departamento para la Prosperidad Social (DPS) 65

6. Análisis de la Procuraduria y Conclusiones 68 6.1 Consideraciones generales sobre el alcance de las medidas de 68 generación de empleo rural y urbano como medidas de reparación 6.2 Consideraciones respecto de las respuestas de las entidades objeto 71 de seguimiento en la materia 6.3 Consideraciones finales 76

7. Recomendaciones de la Procuraduría General de la Nación 78

. 4 Delegada para la Prevención en Materia de Derechos Humanos y Asuntos Etnicos. Grupo Reparación Integral a Víctimas Extensiones 11506/40. Fax: /11598. preventivaddhhHprocuraduria.gov.co Carrera 5 No. 15-80. Piso 15. PBX: 5878750-5869310. www.procuraduria.gov.co PROCURADURI y GENEDERLA ANALCIÓ N ÍNDICE DE CUADROS Cuadro 1. Acciones para la ruta de empleo urbano, según CONPES 3726 de 2012 17 Cuadro 2. Clasificación de la fuerza de trabajo en Colombia 20 Cuadro 3. Tipos de ingreso 32 Cuadro 4. Índice de Pobreza Multidimensional a nivel nacional, cabecera y resto (2010 y 2011) 36 Cuadro 5. Diagnóstico del Gobierno Nacional frente al déficit en generación de ingresos en población pobre extrema o desplazada (PPED) 48 49 y Cuadro 6. Resumen de atención de la Política de Generación de Ingresos 50 Cuadro 7. Caracterización de los tipos de formación para el trabajo 51 Cuadro 8. Distribución de la población atendida por componente para el 2011 67 Delegada para la Prevención en Materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos. Grupo Reparación Integral a Víctimas Extensiones 11506/40. Fax: /11598. preventivaddhhOprocuraduria.gov.co Carrera 5 No. 15-80. Piso 15. PBX: 5878750-5869310. www.procuraduria.gov.co

GENER DELAMACON

ÍNDICE DE GRÁFICOS

Gráfico 1. Caracterización e identificación del universo inicial para la política de generación de ingresos 14 Gráfico 2. Tasa global de participación ocupación y desempleo. Total nacional, 2010-2011 (Enero — Diciembre) 22 Gráfico 3. Tasa global de participación ocupación y desempleo. Zona Urbana, 2010-2011 (Enero — Diciembre) 22 Gráfico 4. Tasa global de participación ocupación y desempleo. Zona Rural, 2010-2011 (Enero — Diciembre) 23 Gráfico 5. Incidencia de la pobreza a nivel nacional, urbano y rural (2002-2011) 33 Gráfico 6. Incidencia de la pobreza extrema a nivel nacional, urbano y rural (2002-2011) 34 Gráfico 7. Coeficiente de Gini a nivel nacional, urbano y rural (2002.2011) 35 Gráfico 8. Dimensiones analizadas en el IPM 36 Gráfico 9. Ruta integral de generación de ingresos diseñada por el Gobierno 47 Delegada para la Prevención en Materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos. Grupo Reparación Integral a Victimas Extensiones 11506/40. Fax: /11598. preventivaddhhOHprocuraduria.gov.co Carrera 5 No. 15-80. Piso 15. PBX: 5878750-5869310. www.procuraduria.gov.co

PROCUÑADURI

GENEDE RLAA NALCIÓ N Presentación La Procuraduría General de la Nación ha manifestado expresamente su compromiso con las normas que hacen parte del contexto de justicia transicional en Colombia. Sin lugar a

dudas, la Ley 1448 de 2011 se constituye en el instrumento normativo más complejo de implementar, toda vez que supone un reto mayúsculo de política pública y de articulación entre el nivel central y el nivel regional, así como de coordinación entre las políticas sociales ordinarias y las políticas para garantizar la verdad, la justicia y la reparación integral. Si se entiende que el largo camino hacia la reconciliación nacional — meta última en todo proceso transicional — se compone de pequeños pasos que deben alcanzarse en el corto y mediano plazo, es necesario en primer lugar entender la importancia de cada uno, con el fin de trabajar de manera conjunta una política de Estado que requiere del concurso permanente de toda la institucionalidad. En esta oportunidad, la Procuraduría Delegada para la Prevención en materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos se encargó de realizar un seguimiento de carácter preventivo al cumplimiento en materia de políticas de generación de empleo urbano y rural para las víctimas del conflicto. Si se parte de la base de que la generación de ingresos es un medio esencial para disminuir la vulnerabilidad garantizando el acceso de la población a los servicios sociales básicos, la Procuraduría se puso en la tarea de analizar de manera integral las implicaciones de una política de generación de empleo para las víctimas, lo que conllevó a que se abordaran conceptos determinantes como la pobreza, el empleo, la generación de ingresos, los derechos humanos y la reparación integral en un marco de justicia transicional. El presente informe pretende ser un aporte que, unido al bloque de informes y actuaciones preventivas de la Procuraduría, permita interpretar qué significa una medida de reparación

idónea y oportuna, cómo debe implementarse y cómo debe hacerse seguimiento a la política pública en general para las víctimas, de manera que se puedan cumplir los estándares internacionales en la materia, redignificando en lugar de revictimizar a esta población. o, a ALEJÁNDRO ORDOÑEZ MALDONADO rocurador General de la Nación 7 Delegada para la Prevención en Materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos. Grupo Reparación Integral a Víctimas Extensiones 11506/40. Fax: /11598. preventivaddhh(Oprocuraduria.gov.co Carrera 5 No. 15-80. Piso 15. PBX: 5878750-5869310. www.procuraduria.gov.co

PROCUÉADURI

GENEDERLA ANALCIÓ N

1. EL MARCO NORMATIVO EN MATERIA DE POLÍTICAS DE EMPLEO PARA LAS

VÍCTIMAS: UNA MEDIDA DE REPARACIÓN PUESTA EN CONTEXTO' 1.1 Introducción El presente documento se enmarca dentro de la función de seguimiento a la política pública diseñada e implementada por el Gobierno Nacional en materia de reparación integral a las víctimas del conflicto armado, con ocasión de la expedición de la Ley 1448 de 2011 — Ley de Víctimas y Restitución de Tierras -.

Como parte de dicha función, la Procuraduría General de la Nación, a través de su Delegada para la Prevención en materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos, tomó la decisión de indagar por el estado de cumplimiento de las medidas alusivas a la generación de empleo urbano y rural para las víctimas consagradas como tales mediante Ley 1448.

El desarrollo de esta tarea de seguimiento tuvo las siguientes implicaciones: (i) dado que la consagración — por parte de la Ley 1448 de 2011 - de políticas para generar empleo como una medida de reparación a las víctimas es, en sí misma, problemática, se consideró pertinente elaborar unos capítulos introductorios de contexto, que permitiesen entender las implicaciones de este mandato legal; (ii) teniendo en cuenta que las políticas de generación de empleo para víctimas tienen un antecedente reciente enmarcado en las políticas de “generación de ingresos” para la población desplazada forzosamente, se hizo necesario presentar dichas políticas y los resultados que han alcanzado hasta la fecha, antes de la expedición de la Ley 1448; y (iii) una vez presentado el contexto en el que surgieron las políticas de generación de empleo para víctimas en la Ley 1448, se procedió a recopilar la información obtenida por parte de las entidades competentes, con el fin de elaborar un diagnóstico (preventivo) acerca del nivel de cumplimiento del Estado en su conjunto de esta responsabilidad. En ese sentido, debe mencionarse que la Ley 1448 de 2011 se constituye en el primer intento institucional de diseñar e implementar políticas públicas articuladas de empleo rural y urbano para todas las víctimas del conflicto — más allá de las víctimas de desplazamiento forzado -, de manera que pueda garantizarse a esta población, no sólo sus derechos a la verdad, justicia y reparación, sino su (re)ingreso a la vida social y productiva con un criterio de sostenibilidad. Antes de abordar las exigencias de la Ley 1448 de 2011 y el marco normativo general en la

materia, es preciso aclarar que en la actualidad no existe una política pública de Estado diferenciada en materia de empleo para las víctimas de la violencia política, más allá de los intentos por flexibilizar la oferta de programas sociales ya existentes para la población colombiana en general. Como se mencionó, el Gobierno Nacional implementa hace algunos En la medida en que, como se verá más adelante, la generación de empleo también involucra “autoempleo”, la mención a la palabra “empleo” deberá interpretarse a lo largo de este documento como "empleo o autoempleo”, como un concepto genérico de referencia al fin último de autosostenimiento de las víctimas del conflicto armado. Delegada para la Prevención en Materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos. Grupo Reparación Integral a Víctimas Extensiones 11506/40. Fax: /11598. preventivaddhh(Oprocuraduria.gov.co Carrera 5 No. 15-80. Piso 15. PBX: 5878750-5869310. www.procuraduria.gov.co años un programa de “generación de ingresos” y “estabilización socioeconómica” para poblaciones vulnerables, entre las cuales se ha incluido a la población en situación de extrema pobreza y a la población en situación de desplazamiento forzoso, el cual será presentado en detalle en el capítulo subsiguiente. Más allá de que la política pública sobre generación de empleo para las víctimas implica abordar conceptos y lenguaje macroeconómico, la Procuraduría Delegada para la Prevención en materia de Derechos Humanos logró traducir dicho lenguaje en clave de derechos humanos, a la luz de las obligaciones internacionales e internas sobre goce

efectivo de derechos y, especialmente, en función del seguimiento a medidas de reparación integral a víctimas del conflicto. El marco normativo alusivo a las políticas de generación de empleo para las víctimas es complejo; lo constituyen la Ley 1448 de 2011, el Decreto 4800 de 2011, la Ley 1450 de 2011 y el Decreto 2020 de 2006, así como los documentos de política pública CONPES 3712 de diciembre de 2011, el CONPES 3726 de 2012 y el CONPES 3616 de 2009. 1.2 Ley 1448 de 2011 El artículo 130 de la Ley 1448 de 2011 establece que el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) dará prioridad y facilidad para el acceso de jóvenes y adultos víctimas, a sus programas de formación y capacitación técnica, como una medida de reparación integral, concretamente, de restitución. La referida norma indica que el Gobierno Nacional dentro de los seis (6) meses siguientes a la promulgación de la Ley 1448, a través del Ministerio de la Protección Social — hoy Ministerio del Trabajo - y el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), diseñará programas y proyectos especiales para la generación de empleo rural y urbano, con el fin de apoyar el autosostenimiento de las víctimas, el cual se implementará a través del Plan Nacional para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (PNARIV). Sin embargo, por otro lado, el artículo 60 de la misma Ley, relativo a la atención de las víctimas de desplazamiento forzado, dispone que dicha atención “se regirá por lo

establecido en este capítulo y se complementará con la política pública de prevención y estabilización socioeconómica de la población desplazada establecida en la Ley 387 de 1997 y demás normas que lo reglamenten”. Esto significa que la Ley 1448 de 2011 también hace referencia a medidas de atención —no reparación -— dirigidas a “estabilizar socioeconómicamente” a las víctimas, en este caso particular, de desplazamiento forzoso. Así se reitera en el parágrafo 2 del artículo 65, al establecer que “los programas de empleo dirigidos a las víctimas de que trata la presente ley, se considerarán parte de la ayuda humanitaria de transición”. Delegada para la Prevención en Materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos. Grupo Reparación Integral a Víctimas Extensiones 11506/40. Fax: /11598. preventivaddhhHprocuraduria.gov.co Carrera 5 No. 15-80. Piso 15. PBX: 5878750-5869310. www.procuraduria.gov.co PROCURADURIA GEERELAA NLACI ON No es sencillo comprender la manera como el legislador concibió las medidas de generación de empleo, en la medida en que el parágrafo 1 del citado artículo 60 indica que “(eJsta oferta [de atención en materia socioeconómica para los desplazados], siempre que sea prioritaria, prevalente y que atienda sus vulnerabilidades específicas, tiene efecto reparador, exceptuando la atención humanitaria inmediata, de emergencia y de transición” (subrayado fuera de texto). En suma, existe cierto nivel de indeterminación en cuanto a la naturaleza misma de las diversas medidas de estabilización socioeconómica/autosostenimiento/generación de

ingresos para las víctimas, pues la misma Ley 1448 parece mezclar medidas de atención con medidas de reparación. 1.3 Decreto 4800 de 2011 En desarrollo del artículo 130 de la Ley 1448 de 2011, el Decreto 4800 del mismo año, reglamentario de la Ley, pareciese haber resuelto la presunta confusión acerca de las medidas que se diseñen para estabilizar sociogconómicamente de las víctimas. En efecto, el Título VII de Decreto, atinente a las medidas de reparación integral, no consagra en ninguno de sus artículos, disposición alguna sobre el tema. En su lugar, el Decreto 4800 ubica las “medidas de estabilización socioeconómica y cesación de la condición de vulnerabilidad manifiesta” en un lugar aparte, a saber, el Título IV, en cuyo Capítulo | se señala lo correspondiente a “empleo urbano y rural” (Art. 66) y el programa de generación de empleo rural y urbano (Art. 67). El artículo 66 del Decreto estipula que el Ministerio de Trabajo será el responsable del diseño, coordinación y seguimiento de los programas y proyectos especiales para la generación de empleo rural y urbano, así como de definir los lineamientos de política en conjunto con las demás entidades del nivel nacional, como: Departamento Nacional de Planeación, Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, Ministerio de Educación Nacional, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Banco Agrario, Bancóldex, Fondo para la Financiación del Sector Agropecuario y las demás entidades competentes en la materia. De igual forma, el artículo 67 del Decreto señala que “el Ministerio del Trabajo, el SENA y la

Unidad de Atención y Reparación Integral a Víctimas diseñarán el Programa de Generación de Empleo Rural y Urbano”. El Programa referido contemplará las siguientes fases: “1, Diagnóstico de las necesidades de las víctimas en materia de empleo rural y urbano incluyendo capacitación, acceso a empleo, acompañamiento psicosocial, entre otros. 10 Delegada para la Prevención en Materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos. Grupo Reparación Integral a Víctimas Extensiones 11506/40. Fax: /11598. preventivaddhhO)procuraduria.gov.co Carrera 5 No. 15-80. Piso 15. PBX: 5878750-5869310. www.procuraduria.gov.co

PROCURADURI

GENEDERLA ANALCIO N

2. Recolección de la información de oferta institucional existente para la generación de empleo rural y urbano.

3. Identificación de rigideces del mercado laboral que afectan la generación de empleo rural y urbano para las víctimas.

4. Diseño e implementación de estrategias y proyectos para la generación masiva de empleo rural y urbano ya sea por medio de procesos de empleabilidad o emprendimiento para las víctimas, lo cual incluirá, el diseño de una herramienta de seguimiento y evaluación del programa.

5. Diseño e implementación de una estrategia de comunicación para difundir masivamente las características y los medios para acceder al programa.

6. Diseño e implementación de una estrategia de apropiación, seguimiento y cumplimiento para cada entidad responsable para garantizar la entrega de producto a las víctimas.” Por otro lado, el artículo 68 del Decreto indica que “el Ministerio de Trabajo y el SENA

crearán e implementarán respectivamente programas de capacitación para el empleo y emprendimiento, que preparen a las víctimas para los retos que exige la competitividad en el mercado laboral. Para el desarrollo de los programas de formación y capacitación técnica, “el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) dará prioridad y facilidad para el acceso a las personas víctimas que lo requieran”. El artículo 68 del Decreto 4800 de 2011 establece que “de acuerdo con los criterios establecidos en el Programa de Generación de Empleo Rural y Urbano, las víctimas podrán acceder a los proyectos de financiación de capital semilla para planes de negocio, una vez surtan el proceso de orientación y capacitación establecido por el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA”. Finalmente, el artículo 69 del Decreto 4800 confía a la Unidad de Atención y Reparación de Víctimas que, “a través de la Red Nacional de Información para la atención y reparación a las víctimas, brinde acceso al Sistema de Formación de Recurso Humano para Colombia, que será el instrumento que valide y certifique las competencias laborales reconociendo los conocimientos y experiencias obtenidos formal e informalmente por las víctimas mejorando sus habilidades y ampliando las posibilidades de acceso a empleo urbano y rural”. 11 Delegada para la Prevención en Materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos. Grupo Reparación Integral a Víctimas Extensiones 11506/40. Fax: /11598. preventivaddnhOHprocuraduria.gov.co Carrera 5 No. 15-80. Piso 15. PBX: 5878750-5869310. www.procuraduria.gov.co

1.4 Ley 1450 de 2011 La Ley 1450 de 2011, por la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014, estableció en su artículo 181 que la política de “restablecimiento socioeconómico” para las víctimas de desplazamiento forzado deberá articularse. Puntualmente establece: “El Gobierno Nacional pondrá en marcha un mecanismo de coordinación que brinde soluciones integrales para los hogares víctimas del desplazamiento forzado por la violencia, en materia de vivienda, generación de ingresos y restitución o compensación de los derechos sobre la tierra en los eventos que exista; de igual manera, realizará acompañamiento y seguimiento a la materialización de dichas soluciones. Para lo anterior se tendrá en cuenta principalmente las necesidades de los hogares desplazados por la violencia y las características particulares del territorio. Las entidades del orden nacional que tienen oferta y programas dirigidos a la población víctima del desplazamiento forzado por la violencia en los temas antes mencionados, programarán, asignarán, focalizarán y ejecutarán de manera integral y articulada la provisión de los bienes y servicios públicos prestados de acuerdo con las soluciones brindadas. Para lo anterior, el Gobierno Nacional reglamentará lo correspondiente.” Las estrategias territoriales para la superación de la pobreza extrema, descritas en el artículo 9 de la Ley 1450, delegan al Departamento Nacional de Planeación (DNP) la responsabilidad del diseño y orientación de los lineamientos técnicos mínimos que los planes de desarrollo y los presupuestos de las entidades territoriales deberían contener. Por su parte, el Gobierno Nacional debe coordinar que las estrategias para la superación

de pobreza extrema que se formulen a nivel territorial, tengan metas, programas y recursos que se incluyan en los planes de desarrollo y presupuestos anuales. En cuanto a las medidas relacionadas con la materia de empleo para las víctimas - objeto de estudio del presente informe -, el artículo 185 de la misma Ley establece la figura del empleo transitorio para población desplazada por la violencia en los siguientes términos: “con el fin de generar capacidades para la empleabilidad y generación de ingresos, el Gobierno Nacional implementará programas de empleo transitorios que serán considerados como ayuda humanitaria de transición”. Es decir, esta figura sólo se prevé para víctimas de desplazamiento; no para víctimas de los otros hechos victimizantes reconocidos por la Ley 1448 de 2011. 1.5 Decreto 2020 de 2006 El Decreto 2020 de 2006 organizó el “Sistema de Calidad de Formación para el Trabajo” (SCAFT). La formación para el trabajo es definida en su artículo 1% como “el proceso educativo formativo, organizado y sistemático, mediante el cual las personas adquieren y 12 Delegada para la Prevención en Materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos. Grupo Reparación Integral a Víctimas Extensiones 11506/40. Fax: /11598. preventivaddhhprocuraduria.gov.co Carrera 5 No. 15-80. Piso 15. PBX: 5878750-5869310. www.procuraduria.gov.co desarrollan a lo largo de su vida competencias laborales, específicas o transversales, relacionadas con uno o varios campos ocupacionales referidos en la Clasificación Nacional de Ocupaciones, que le permiten ejercer una actividad productiva como

empleado o emprendedor de forma individual o colectiva”. Por su parte, se determina en esta norma que “/a certificación de calidad de la formación para el trabajo es el acto mediante el cual un organismo de tercera parte, conforme se define en este decreto, verifica y avala el cumplimiento de las normas técnicas de calidad de formación para el trabajo por parte de los programas e instituciones”. En esa medida, el aludido SCAFT se encarga de certificar que la oferta de formación para el trabajo cuenta con los medios y la capacidad para ejecutar procesos formativos que respondan a los requerimientos del sector productivo y reúne las condiciones para producir buenos resultados. Finalmente, vale la pena destacar que de acuerdo con el Decreto 2020 (Art. 14), la contratación que realice el SENA con programas e instituciones externas para capacitación de formación para el trabajo deberá realizarse con las instituciones y programas certificados en el marco del SCAFT. 1.6 El CONPES 3712 de 2011, Plan de Financiación Ley 1448 de 2011 El CONPES 3712 del 1 de diciembre de 2011, relativo al plan de financiación — estimado — para la sostenibilidad de la Ley 1448 de 2011, parece aportar a la confusión referida en la Ley 1448 de 2011, al mencionar que “(p)ara el ejercicio de costeo del componente de generación de ingresos que se contempla en el Artículo 130 de la Ley 1448 de 2011, se tomó como base para la definición de los universos de atención, el documento CONPES 3616 de 2009 (...)” (subrayado fuera de texto). Es decir, en el CONPES 3712 se mezclan

las medidas de generación de ingresos - propias de las medidas de atención enunciadas en el artículo 60 de la Ley 1448 — con las medidas de generación de empleo establecidas en el artículo 130 de la Ley, relacionadas con medidas de reparación (restitución, concretamente).? En cuanto a las medidas objeto del presente informe (empleo), el CONPES 3712 de 2011 toma como base el CONPES 3616 de 2009. Sin embargo, indica que los potenciales destinatarios de la política de generación de ingresos son las víctimas de desplazamiento forzado y las víctimas de otros delitos que se encuentren en situación de pobreza extrema. Debe notarse que el Gobierno Nacional, mediante CONPES 3712, incluye a todas las víctimas de la Ley 1448 de 2011 como beneficiarias de estas medidas. Ya no sólo serán beneficiarias las víctimas de desplazamiento forzado (como ocurría desde el CONPES ? En efecto y, como se verá más adelante, el CONPES 3616 de 2009 crea para la política de generación de ingresos una “ruta de atención integral”. 1 Delegada para la Prevención en Materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos. Grupo Reparación Integral a Víctimas Extensiones 11506/40. Fax: /11598. preventivaddhhHprocuraduria.gov.co Carrera 5 No. 15-80. Piso 15. PBX: 5878750-5869310. www.procuraduria.gov.co 3616 de 2009). Según el Departamento para la Prosperidad Social (DPS), el 97% del total de las víctimas se encuentran en una situación de vulnerabilidad.

Uno de los aspectos más complejos a la hora de diseñar una política pública idónea en materia de generación de empleo urbano y rural para la población víctima es la dificultad de obtener una línea de base confiable sobre el universo de personas beneficiarias de estas medidas. El DNP, al respecto, ha propuesto el siguiente gráfico que explica el universo inicial de víctimas que recibirían estas medidas: Gráfico1. Caracterización e identificación del universo inicial para la política de generación de ingresos Total victimas 300% E Victimas del Dezplazamniento forzado Victimas de Otroxz $] al (RUPD - Reserva técnica) hechos (vulnerables) i 3% PEA (16-65 años) PEA (16-65 años) Urbano Rural 4.6% 1% e2 PEA (16-63 Aañ os) , PEA"a (16-65M aeñois) te Pe EA (16S-N 65 añosMe)a a Rorad ” E O 20 Rural > PASA BT AR E TR PEA: p ió ónai activa PET: Población en edad de trabajar.

Fuente: DNP con base ea RUPD.

Fuente: DNP, CONPES 3712 de 2011, p. 38.

Para caracterizar este “universo de atención”, el Gobierno Nacional tuvo en cuenta la siguiente información: e Los resultados de la línea base del cálculo de indicadores de Goce Efectivo de Derechos (módulo fuerza laboral) que realizó el Gobierno Nacional respecto de la población desplazada forzosamente. Información de SlUnidos. La información de los registros administrativos para los otros hechos victimizantes

(distintos a desplazamiento forzado). Consejo Nacional de Política Económica y Social — CONPES - (2011), Plan de financiación para la sostenibilidad de la Ley 1448 de 2011, CONPES 3712, Versión aprobada, p. 37. 14 Delegada para la Prevención en Materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos. Grupo Reparación Integral a Víctimas Extensiones 11506/40. Fax: /11598. preventivaddhhOprocuraduria.gov.co Carrera 5 No. 15-80. Piso 15. PBX: 5878750-5869310. www.procuraduria.gov.co De acuerdo con el DNP, esta caracterización inicial permite identificar el universo a atender en la política de generación de ingresos por zona urbana o rural. Por ejemplo, se estima que en la zona urbana el universo es de 1.026.156 víctimas y en la zona rural 300.998, cifras que corresponden a la suma de la población económicamente activa (PEA) entre 16 a 65 años. La política de generación de ingresos establece una ruta de atención integral para la población objetivo, teniendo en cuenta que las intervenciones podrán destinarse a fomentar el empleo o el autoempleo. Como se comentó, la ausencia de información confiable es el gran reto de la política de generación de empleo para las víctimas. Por ello, para efectos de la caracterización, el DNP ha asumido que el comportamiento de las víctimas de otros delitos es igual al de la población desplazada, aspecto que merece ser analizado con mayor detenimiento, pues evidencia las fallas actuales en cuanto a información confiable.

A pesar de este notorio inconveniente, todo el universo de víctimas definido será objeto de alguna intervención en el marco de la política de generación de ingresos, sin importar si han sido atendidos con programas en el pasado, o si actualmente se encuentran empleados o perciben ing