PGN - EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS - Competencia para suprimirlas o dispon

PROCURADURIA PRIMERA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Bogotá D.C., 28 de abril de 2008. Alegato No. 43 Honorables

CONSEJEROS DE ESTADO

Sección Primera Sala de lo Contencioso Administrativo Consejera Ponente: Doctora María Claudia Rojas Lasso Radicado: 110010324000200600037 01

Actor: Jorge Alberto Jurado Murillo y otros

Asunto: Acción Pública de Nulidad Demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público Procede esta Procuraduría Delegada a emitir concepto en el asunto de la referencia, de conformidad con las facultades constitucionales y legales.

I. ANTECEDENTES Los ciudadanos Jorge Alberto Jurado Murillo y otros, en nombre propio, en ejercicio de la acción pública de nulidad prevista en el artículo 84 del C.C.A., demandaron el que se declare la nulidad del Decreto 4781 de 30 de diciembre de 2005, por el cual el Gobierno Nacional “aclara, modifica y adiciona el Decreto 1615 de 2003”, publicado en el Diario Oficial No. 46.138.

Estima la parte actora que el Decreto acusado es violatorio de normas superiores contenidas en los artículos 1, 29, 113, 115, 121, 150 y 189 de la Carta Política; de 2 los artículos 2, 4, 18, 20, 21, 22, 27 y 28 del Decreto Ley 254 de 2000 y 84 del C.C.A. Fundamenta la parte actora sus pretensiones en los siguientes cargos:

1.- Con el Decreto 4781 de 30 de diciembre de 2005, el Gobierno Nacional incurrió en una vía de hecho, pues los artículos 2 a 6 violan el debido proceso constitucional y los artículos 2, 4, 18, 20, 21, 22, 27 y 28 del D.L. 254 de 2000. El Gobierno Nacional no estaba en diciembre de 2005 autorizado por la Constitución ni la ley para introducir modificaciones al régimen legal de liquidación de las entidades del orden nacional, contenido en el artículo 29 de la Carta y en el Decreto 254 de 2000 y por ende, al proferir el decreto acusado se incurrió en una clara incompetencia por razón de la materia y una grave especie de abuso de poder. La entidad designada por el Decreto 1615 de junio de 2003 como liquidadora de Telecom (Fiduciaria La Previsora S.A.) no ha elaborado el inventario detallado de los bienes que hacen parte de la masa de liquidación de Telecom (afectos y no afectos al servicio) ni mucho menos el avalúo de los mismos, y no obstante ello, apoyados en la norma demandada, prepara a ritmo acelerado el cierre de la liquidación. 2.- Violación de las normas superiores en que debería fundarse, funcionario incompetente y desviación de las atribuciones propias del funcionario que profirió el Decreto 4781. Con la expedición del Decreto 4781 de diciembre 30 de 2005 el Gobierno Nacional se insubordinó contra el orden jurídico, invadiendo las funciones de la rama legislativa del poder público, en cuanto pretendió modificar y aclarar algunos artículos del Decreto 1615 de 2003 y terminó modificando el régimen para la

3 liquidación de las entidades públicas, contenido en el D.L. 254 de 2000, sin que se le hubieran otorgado expresas facultades para ello. Es al Congreso de la República al que corresponde hacer las leyes, y mediante ellas ejercer la función de reformar y derogar otras leyes y la de regular la prestación de los servicios públicos, incluido el de Telecomunicaciones. La Ley 142 de 1994, la Ley 489 de 1998 y específicamente la Ley 573 de 2000, artículo 1º, numeral 7, confirieron facultades al Ejecutivo para proferir el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional que se encuentren en proceso de liquidación, realizar el inventario y avalúo de todos los bienes, previo al cierre de la misma, incluidos los bienes afectos y no afectos al servicio de telecomunicaciones, antes del cierre de la liquidación. Al establecer el Decreto 4781 de 2005, diferenciaciones no existentes en el texto del D.L. 254 de 2000, esto es que el inventario y avalúo de los bienes de Telecom, no afectos a la prestación del servicio, se hace dentro del proceso de liquidación, mientras que el inventario y avalúo de los bienes afectos a la prestación del servicio se realizará una vez cerrada la liquidación, el Gobierno Nacional está violando la norma en que dice apoyarse. 3.- El Gobierno Nacional viola el debido proceso en cuanto desconoce con el decreto acusado las formas propias del régimen de liquidación de las entidades estatales, puesto que permite cerrar la liquidación sin desarrollar el inventario y avalúo de todos los bienes de propiedad de Telecom y ejerce funciones distintas

de las que le atribuyen la Constitución y la ley, porque el único que podía modificar el régimen de liquidación de Telecom, a efectos de suprimir de las actuaciones previas al cierre de su liquidación el inventario y avalúo de todos los bienes es el Congreso de la República, ya sea por ley u otorgando facultades expresas y especiales al Presidente de la República para hacerlo. 4 II.- Contestación de la demanda 1.- Fiduciaria La Previsora S.A., contestó la demanda, se opuso a las pretensiones y como razones de defensa expresó las siguientes: El artículo 189 numeral 15 de la Carta, dispone que corresponde al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales, de conformidad con la ley. El Congreso de la República expidió disposiciones para adelantar el Programa de Renovación de la Administración Pública, con el objeto de renovar y modernizar la estructura de la Rama Ejecutiva, con la finalidad de garantizar, dentro de un marco de sostenibilidad financiera, un adecuado cumplimiento de los fines del Estado con celeridad e inmediación en la atención de las necesidades de los ciudadanos, conforme a los principios establecidos en el artículo 209 de la Carta y desarrollados en la Ley 489 de 1998. En los documentos CONPES números 3145 de diciembre de 2001 y 3184 de julio de 2002, se examinó la viabilidad global de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, en el cual se concluyó que la Empresa Nacional de Telecomunicaciones –Telecomno era viable ni solvente y que a pesar de los esfuerzos gubernamentales no se generó mejoría en la viabilidad financiera,

comprometiendo la garantía en la prestación del servicio y generando una mayor pérdida en el valor patrimonial de la Nación. En la evaluación financiera realizada por la Contraloría General de la República, contenida en el Informe de Auditoría Gubernamental, se revela que la empresa presenta problemas estructurales que hacen incierta su sostenibilidad, tales como el elevado pasivo pensional y que las inflexibilidades administrativas que enfrenta, impedirían una necesaria reestructuración. 5 De otra parte, conforme con el documento técnico elaborado por el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Comunicaciones, de fecha junio 11 de 2003, la actual estructura operacional del sector administrativo del orden nacional que interviene en la prestación de servicios de telecomunicaciones se encontraba dispersa, entre la Empresa Nacional y sus gerencias y teleasociadas, lo que generó una serie de ineficiencias que no permitían el desarrollo de todo el potencial de los activos e inversiones del Estado en el sector, ni la obtención de necesarias economías de escala y que se traducen en sobrecostos por la duplicidad de funciones y la imposibilidad de ejercer el debido control gerencial, razón por la cual las recomendaciones incluían la liquidación de Telecom y de las empresas Teleasociadas. Para garantizar la continuidad del servicio a los usuarios, el gobierno mediante el Decreto 1615 de 2003, ordenó la supresión y consecuente liquidación de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones y de las Teleasociadas. En estos términos, mediante contrato suscrito el 27 de junio de 2003, entre el Presidente de la Junta Liquidadora de la Empresa Nacional de

Telecomunicaciones –Telecom en liquidacióny Fiduciaria La Previsora S.A., la Fiduciaria asumió sus funciones de liquidadora de la entidad, y en calidad de Representante Legal de la misma y adelantó el proceso de liquidación, conforme a las atribuciones señaladas en el Decreto 1615 de 2003, 3269 de 2004, 1915 de 2005, 412 de 2005 y 4781 de 2005. Corresponde entonces al Gobierno Nacional y las entidades que tienen interés directo en el proceso ser vinculadas al proceso en aras de garantizar los derechos de defensa y debido proceso, en razón a que tales entidades conocen en detalle las circunstancias y motivos que llevaron al Gobierno a expedir la disposición acusada. 6 Frente al tema del cierre de la liquidación de Telecom en liquidación, sin haber realizado el inventario y avalúo de los bienes, es necesario que se tenga en cuenta que el liquidador recibió la universalidad de los bienes de la empresa a liquidar, sin inventariar, por lo cual resultaba físicamente imposible conocer de manera específica la totalidad de los bienes que formaban parte de los activos de la empresa. Por esta razón se suscribió el convenio con el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo -FONADEpara elaborar el inventario y realizar el avalúo de los bienes afectados al servicio, pues no existía inventario de bienes antes de dar inicio al proceso liquidatorio el cual sería realizado, de acuerdo con el parágrafo del artículo 2º del decreto acusado, por el Fondo de Proyectos de Desarrollo Fonade, luego de producido el cierre del proceso liquidatorio de la extinta Telecom en liquidación. Anota finalmente que la realización del inventario de los bienes no podía ni puede

ser óbice para que se cumplan los objetivos propuestos por el Programa de Renovación de la Administración Pública, máxime si se tiene en cuenta la necesidad de adelantar los procesos liquidatorios de las entidades que no resultan viables para el desarrollo de la investigación. Además, una vez liquidada la empresa, termina para todos los efectos la existencia jurídica de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones –Telecom en liquidación. Propuso como excepción la indebida integración del contradictorio, en cuanto la Fiduciaria La Previsora como tercero directamente interesado en las resultas del proceso, actuó como liquidador de la extinta Telecom, en razón de la designación que le hiciera el Gobierno Nacional mediante el Decreto 1615 de 2003, convirtiéndose la Fiduciaria en mandataria para efectos de dicha liquidación, sin tener ingerencia alguna en las causas o motivos que llevaron al Gobierno Nacional a expedir tales normas. 2.- El Departamento Administrativo de la Función Pública, contestó la demanda en los siguientes términos: 7 A su juicio la ilegalidad del decreto acusado se predica del desconocimiento de la protección especial prevista en la Ley 790 de 2002 y en la violación de los decretos 254 de 2000 y 2211 de 2004, en la medida en que no inventariaron en un solo paquete los bienes de Telecom. Frente a los puntos centrales del debate discurre así: 2.1.- En cuanto al argumento de la liquidación de Telecom debió hacerse por otra vía, en concreto a través de los mecanismos de la Ley 142 de 1994. El Consejo de Estado ya se pronunció sobre el Decreto 1615 de 2003, dentro del proceso 2003

00333 con ponencia del doctor Camilo Arciniegas Andrade, en relación con los bienes afectos al servicio y bienes de la masa de la liquidación. 2.2En relación con la finalidad del Decreto Ley 254 de 2000, se trata de una ley de eficiencia estatal. La finalidad del Estado no es cerrar entidades, sino realizar el Estado Social de Derecho, que se desarrolla particularmente en los servicios públicos domiciliarios. Agrega que la distinción entre bienes afectos y no afectos al servicio fue creada en el Decreto 1615 de 2003 y no en el Decreto 4781 de 2005, con el objeto de garantizar la continuidad en la prestación de servicios de telecomunicaciones. 2.3.- El artículo 2º del Decreto 4781 de 2005 se limita a hacer una aclaración al señalar que los bienes afectos al servicio no están comprendidos dentro de la masa de liquidación, por lo tanto, su inventario técnico y avalúo no son necesarios para efectos de proceder al cierre de la liquidación, no obstante dichas actividades se continuarán efectuando por parte del Patrimonio Autónomo de Remanentes – PAR-. Una vez se produzca el cierre del proceso liquidatorio, el PAR se subrogará automáticamente en los derechos y obligaciones de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones -Telecom en liquidación-, en relación con el convenio suscrito con el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo -FONADEpara elaborar el 8 inventario y realizar el avalúo de los bienes afectos al servicio. Así quedó también consignado en los considerandos del decreto acusado. 2.4.- La distinción referida también tiene que ver con la financiación del pasivo pensional de Telecom y otras deudas, de acuerdo con la prelación de pagos

establecida en la ley. Así el artículo 52 de la Ley 489 de 1998 prevé que el acto de liquidación de entidades públicas puede determinar el régimen de bienes dentro del marco previsto en el Decreto ley 254 de 2000, el cual debe aplicarse integralmente, teniendo en la mira el bienestar general. 2.5.- El contrato de explotación, como está previsto en los decretos 1616 y 1615 de 2003, tiene por objeto garantizar la continuidad en la prestación del servicio para el uso y goce de los bienes, activos y derechos requeridos para la prestación del servicio de telecomunicaciones, en los términos del artículo 39 numeral 3 de la Ley 142 de 1994, se trata de una habilitación legal expresa, sin mencionar que nos encontramos igualmente frente al cumplimiento de un deber legal de dar continuidad a la prestación de servicios públicos domiciliarios. 2.6.- Sobre los fines del PARAPAT, el fondo fiduciario que manejará los bienes afectos a la prestación del servicio de telecomunicaciones, el Gobierno Nacional en comunicado de prensa del 3 de enero de 2006, informó que decidió prorrogar hasta el próximo 31 de enero el proceso liquidatorio de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones. 3.- El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por medio de apoderado judicial contestó la demanda en los siguientes términos: 3.1. En relación con los hechos.- La mayoría de ellos aluden al Decreto 1615 de 2003, el cual fue declarado ajustado al Ordenamiento Superior. La inconformidad del actor se presenta 9

respecto del proceso liquidatorio realizado, razón por la cual a su juicio, la acción de nulidad no es la vía natural para discutir actuaciones particulares y propias de un proceso liquidatorio. 3.2. Como argumentos de defensa expresó que el decreto acusado fue expedido conforme al régimen constitucional y legal vigente. El Consejo de Estado se pronunció respecto de la legalidad del Decreto 1615 de 2003, al considerar que obedeció a lo dispuesto por el numeral 15 del artículo 189 de la Carta y con estricta sujeción a los criterios establecidos en los numerales 3 y 4 de la Ley 489 de 1998. 3.3. La Ley 573 de 2000, “mediante la cual se reviste al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias en aplicación del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución”, toda vez que con fundamento en ellas se le permitió al Gobierno Nacional dictar el régimen para la liquidación y disolución de las entidades públicas del orden nacional “teniendo en cuenta criterios de modernización, tecnificación, eficacia y eficiencia”. En estos términos, la interpretación que se haga tanto del Decreto Ley 254 de 2000, así como de los decretos 1615 de 2003 y 4781 de 2005, debe hacerse de conformidad con los principios orientadores de la Ley 573 de 2000, con fundamento en la cual se confirieron atribuciones excepcionales en materia legislativa al Presidente de la República. 3.4. El decreto acusado no ha vulnerado el régimen de liquidación existente para las entidades públicas del orden nacional: garantía del Estado en la prestación de

los servicios públicos domiciliarios. Estima el actor que el decreto acusado vulnera el régimen de liquidación establecido para las entidades estatales del orden nacional, en cuanto establece 10 distinciones entre los bienes afectos al servicio de telecomunicaciones y los bienes de la masa de liquidación. Ello no es cierto, porque tal distinción ya existía en el Decreto 1615 de 2003, acto administrativo respecto del cual el Consejo de Estado declaró su legalidad. Además, en cumplimiento de las disposiciones de la Ley 142 de 1994, el Decreto 1615 de 2003, estableció que el Estado debía garantizar la continuidad en la prestación del servicio de telecomunicaciones, razón por la cual en el artículo 4 justificó la distinción. El Decreto 4781 de 2005, estableció una aclaración respecto del artículo 9 del Decreto 1615 de 2003, al disponer que “los bienes afectos al servicio no están comprendidos dentro de la masa de la liquidación, por tanto y sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 12.2 del presente decreto, su inventario técnico y avalúo no son necesarios para efectos de proceder al cierre de la liquidación, no obstante, dichas actividades continuarán adelantándose posteriormente por parte del Patrimonio Autónomo de Remanentes a que se refiere el numeral 12.29 del artículo 12 del presente decreto, el cual se denominará PAR”. Luego, por razones de naturaleza constitucional los bienes afectos a la prestación del servicio no podían ser realizados, y en consecuencia, no podían estar comprendidos dentro de la masa de liquidación y, por lo tanto, tampoco eran necesarios para el cierre de la liquidación.

CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO Pretende la parte actora se declare la nulidad del Decreto 4781 de 30 de diciembre de 2005, expedido por el Gobierno Nacional, por medio del cual se aclara, modifica y adiciona el Decreto 1615 de 2003. 11 Estiman los accionantes, que el Decreto acusado desconoce las normas contenidas en el artículo 189 numeral 15, el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, el Decreto Ley 254 de 2000 y, la Ley 142 de 1994. El problema jurídico se plantea en torno a establecer si el Decreto 4781 de 30 de diciembre de 2005, se expidió con desconocimiento de las facultades previstas en la Constitución Política, el Decreto Ley 254 de 2000 y la Ley 142 de 1994, para suprimir y liquidar una empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios, así como con desconocimiento del debido proceso de liquidación de una entidad del orden nacional como es la Empresa Nacional de Telecomunicaciones -Telecom-. Igualmente resulta necesario establecer la competencia para efectos de establecer si el Gobierno Nacional podía modificar el régimen legal de liquidación de las entidades del orden nacional. I.- Naturaleza y fundamentos jurídicos del Decreto 4781 de 2005. La norma acusada.- El Decreto 4781 fue expedido por el Presidente de la República, en uso de las facultades constitucionales y legales y, en especial, de las previstas en el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política, el artículo 52 de la Ley 489 de 1998 y el Decreto Ley 254 de 2000, y,

CONSIDERANDO Que mediante el Decreto 1615 del 12 de junio de 2003 se ordenó la supresión y liquidación de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones -Telecom, Empresa Industrial y Comercial de! Estado del orden nacional, vinculada al Ministerio de Comunicaciones, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio e independiente. Que mediante el Decreto Ley 1616 del 12 de junio de 2003 se creó la empresa de servicios públicos domiciliarios denominada "Colombia Telecomunicaciones S.A. .S.P.", asignándole la obligación de celebrar en forma directa con la Empresa Nacional de Telecomunicaciones -Telecom en Liquidación y con las Teleasociadas en Liquidación, un Contrato de Explotación para el uso y goce de los bienes, activos 12 y derechos requeridos para la prestación del servicio de telecomunicaciones, en los términos del numeral 3 del artículo 39 de la Ley 142 de 1994. Que con base en los parámetros determinados en el artículo 19 del Decreto Ley 1616 del 12 de junio de 2003, la Empresa Nacional de TelecomunicacionesTelecom en Liquidación, sus Teleasociadas en Liquidación y Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. suscribieron el 13 de agosto de 2003, el Contrato de Explotación, en virtud del cual Colombia Telecomunicaciones SA E.S.P. recibió de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones - Telecom en Liquidación y de las Teleasociadas en Liquidación, el uso y goce de los bienes, activos y derechos que dichas entidades destinaban a la prestación de los servicios de Telecomunicaciones, a cambio de una contraprestación a cargo de Colombia

Telecomunicaciones S.A E.S.P. y a favor de las citadas entidades o del patrimonio autónomo que ellas podrían constituir por medio de un contrato de fiducia. Que los bienes afectos a la prestación del servicio no deben ser realizados, dada su especial destinación legal y la obligación constitucional de garantizar la prestación continua del servicio público de telecomunicaciones, razón por la cual, es necesario aclarar y modificar algunas disposiciones del Decreto 1615 de 2003, en relación con las funciones y obligaciones del Liquidador tendientes al cumplimiento de las actividades que conducirían al cierre de la liquidación y a la consiguiente terminación de la existencia legal de la Empresa. Que el numeral 12.2 del artículo 12 del Decreto 1615 de 2003, así como el Contrato de Explotación, establecen la obligación al liquidador de celebrar un contrato de fiducia mercantil para la administración y enajenación de los bienes afectos al servicio. Que el artículo 2 del Decreto Ley 254 de 2000 dispone que en el acto que ordene la supresión o liquidación podrá establecerse la contratación de una entidad fiduciaria para la administración y enajenación de activos. Que mediante el Decreto 1915 del 9 de junio de 2005 se prorrogó el término de duración del proceso liquidatorio de la Empresa Nacional de TelecomunicacionesTelecom en Liquidación hasta el 31 de diciembre de ese mismo año. Que el parágrafo 1 del artículo 2 del Decreto Ley 254 de 2000 faculta al Gobierno Nacional para prorrogar el término de duración de la liquidación hasta por un plazo igual al fijado en el acto que decreta la supresión y ordena la liquidación de la

entidad. Que con fundamento en el informe de gestión presentado por el Liquidador, y con el fin de cumplir con los objetivos de la liquidación se requiere ampliar el plazo previsto para su cierre. Se trata de un decreto de ley marco expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades previstas en el artículo 189 numerales 15 y 16, para modificar y suprimir entidades administrativas del orden nacional, que modifica el 13 Decreto 1615 de 2003, de la misma naturaleza, con miras a regular lo relacionado con la liquidación e integración de la masa liquidatoria de Telecom, así como con las funciones del liquidador y el procedimiento para realizar el inventario de los bienes, el cual dispone entre otras cosas, excluir de la masa liquidatoria los bienes afectos a la prestación del servicio, y la no necesidad de realizar el inventario técnico y avalúo de ellos, para efecto de proceder al cierre de la liquidación.

II. Cargos contra el Decreto 4781 de 2005. 1.- Incompetencia y violación de las normas constitucionales en que debía fundarse.

Consideró el Honorable Consejo de Estado en la sentencia de 25 de agosto de 2005, con ponencia del Doctor Camilo Arciniegas Andrade, que: “ (…) al suprimir TELECOM, el Presidente de la República ejerció la facultad conferida por el artículo 189, numeral 15 de la Constitución, con estricta sujeción a los criterios establecidos en los numerales 3º y 4º de la Ley 489 de 1998 que, según quedó visto, le permitían suprimir o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de entidades u organismos del orden nacional cuando las evaluaciones

de la gestión administrativa aconsejasen la supresión o la transferencia de funciones a otra entidad, o cuando la conveniencia de esa decisión se establezca a través de los indicadores de gestión y de eficiencia que emplean los órganos de control. En los considerandos del Decreto 1615 se hizo constar que tras examinarse la viabilidad global de TELECOM en los Documentos CONPES Nos. 3145 de diciembre de 2001 y 3184 de julio de 2002 se concluyó que pese a haberse ejecutado un plan de ajuste la empresa no era viable ni solvente. Se dijo también que las evaluaciones de la gestión administrativa de TELECOM efectuadas por el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Comunicaciones, consignadas en el documento titulado «Lineamientos para la reestructuración integral del sector descentralizado del orden nacional prestatario del servicio de telecomunicaciones» de fecha junio 11 de 2003 evidenciaron que la empresa enfrentaba problemas estructurales que hacían incierta su sostenibilidad, como el elevado pasivo pensional y que inflexibilidades administrativas dispersaban la responsabilidad de la prestación de los servicios de telecomunicaciones entre TELECOM, sus veintisiete (27) gerencias departamentales y las catorce (14) Teleasociadas, generando una serie de ineficiencias que impedían el desarrollo a plenitud del potencial de los activos e inversiones del Estado en el sector y la obtención de necesarias economías de escala, traducidos en sobrecostos por la duplicidad de funciones y la imposibilidad de ejercer el debido control gerencial. 14 También se mencionó que en igual sentido se pronunció la Contraloría General de

la República al evaluar la viabilidad financiera de TELECOM en el «Informe de Auditoría Gubernamental con enfoque integral abreviada» de agosto de 2002. Concluye la Sala que lejos de contrariar precepto constitucional alguno, al expedir el Decreto 1615 de 2003 el Presidente de la República se ciñó estrictamente a la atribución conferida por el artículo 189, numeral 15 de la Constitución y dio estricta observancia a los criterios establecidos en los numerales 3º y 4º. del artículo 52 de la Ley 489 de 1998. Los actores cuestionan el Decreto 4781 de 2005 con fundamento en que el Ejecutivo actuó sin competencia, porque de acuerdo con el artículo 84 de la Ley 489 de 1998, el régimen aplicable a las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, para efectos de su liquidación, es el previsto en la Ley 142 de 1994 y el Decreto Ley 254 de 2000. La facultad invocada por el Ejecutivo para expedir el decreto acusado fue la contenida en el artículo 189, numeral 15 de la Carta, que sólo obliga a sujetarse a la ley de autorizaciones, esto es a la Ley 489 de 1998, lo que significa que la liquidación no se sujeta a la Ley 142 de 1994. El artículo 52, parágrafo 1 de la Ley 489, establece que en el acto de supresión, se dispondrá el régimen aplicable a la liquidación y el Decreto ley 254 de 2000, regula el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional. En este evento tan sólo el ejecutivo debe sujetarse a los lineamientos previstos en

la Ley Marco, esto es, la Ley 489 de 1998, artículo 52, en virtud de la cual el Presidente de la República podrá suprimir o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de entidades y organismos administrativos del orden nacional previstos en el artículo 38 de la ley, que incluye a “las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios”, que hacen parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público, sector descentralizado por servicios, naturaleza jurídica de la cual participa la Empresa Nacional de Telecomunicaciones –TELECOM-. 15 2.- El Ejecutivo modificó el Decreto 1615 de 2003, para alterar, a través de un decreto de ley marco, el proceso de liquidación de TELECOM, con desconocimiento de los Decretos Ley 254 de 2000 y 2211 de 2004. Según estas disposiciones de orden legal, a juicio del actor, el liquidador está obligado a realizar inventarios y avalúos de bienes y enseres de manera cronológica y pormenorizada. En dicho procedimiento se deben relacionar todos los bienes muebles e inmuebles en la masa liquidatoria, sin distinción alguna, incluyendo, por lo tanto, los bienes afectos al servicio público. Conforme el artículo 20 del Decreto Ley 254 de 2000, la masa de liquidación está integrada por “(…) todos los bienes, las utilidades, rendimientos financieros y cualquier tipo de derecho patrimonial que ingrese o deba ingresar al patrimonio de la entidad a liquidar”. En cuanto a los bienes que se encuentran excluidos de aquella, el artículo 21 del Decreto Ley 254 de 2000, en su redacción original prescribía que “No formarán

parte de la masa de la liquidación: a) Los recursos de seguridad social, los cuales deberán ser entregados a la entidad que determine el Gobierno Nacional, y b) Los demás que establece el estatuto orgánico del sistema financiero”. El Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, estableció en el artículo 299 los bienes que se encuentran excluidos de la masa de la liquidación. Dicho artículo fue modificado por el artículo 11 de la Ley 1105 del 13 de diciembre de 2006, que señala: “Artículo 11. El artículo 21 del Decreto-ley 254 de 2000 quedará así: Artículo 21. Bienes excluidos de la masa de la liquidación. No formarán parte de la masa de la liquidación: a) Los recursos de seguridad social, los cuales deberán ser entregados a la entidad que determine el Gobierno Nacional; b) Los bienes y derechos que determine el acto de supresión o disolución, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 1° del artículo 52 de la Ley 489 de 1998, siempre que dichos bienes estén afectos al servicio y se requieran para la prestación del mismo cuando se trata de la creación de nuevas entidades o del 16 traslado de competencias; cuando quiera que la entidad no posea otros bienes o recursos para atender la totalidad de sus pasivos, deberá reconocerse a la entidad en liquidación, por la entidad que reciba los bienes u otra entidad que se señale, el valor comercial de los bienes que se transfieran o establecerse un mecanismo que permita a la liquidación disponer de recursos, con cargo a dichos bienes, para atender total o parcialmente el pago de acreencias, todo ello en la forma que señale el reglamento; (se destaca).