PGN - ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA - Acción relativa a controversias contractuales

PROCURADURÍA CUARTA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Bogotá, D. C., 13 de septiembre de 2004

CONCEPTO No 164/2004

Doctor

GERMAN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR

Consejero Ponente Sección Tercera

CONSEJO DE ESTADO

E. S. D Ref. Proceso 27095 (25000232600020000178001) Acción contractual

Actor: Hospital Universitario San Ignacio

Demandado: Instituto Nacional Penitenciario y

Carcelario - INPEC Honorables señores Consejeros: El Ministerio Público, a través de esta Procuraduría Delegada, dentro de la oportunidad legal, presenta a consideración de la Sala, su concepto en el proceso de la referencia.

1. ANTECEDENTES 1.1. El Hospital Universitario San Ignacio., en ejercicio de la acción contractual, instauró demanda contra el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC, con el fin de que se declarara que entre ellos existió un contrato de prestación de servicios entre el 1° de febrero de 1998 y el 31 de enero de1999, cuyo objeto fue la prestación de estos en el ramo de la

4CdeE/LJB/REO Proceso 27095 (25000232600020000178001) medicina a algunos internos de la Penitenciaría Central de Colombia “La Picota”; teniendo en cuenta que el INPEC incumplió dicho convenio se ordene la liquidación del mismo, como consecuencia de lo anterior se condene al Instituto a pagar las sumas adeudadas con la variación porcentual del índice de precios al consumidor. 1.2. Las pretensiones se basaron, fundamentalmente, en los siguientes

hechos: Durante los años 1998 y 1999 el Hospital Universitario San Ignacio prestó servicios médicos a los reclusos de la Penitenciaría Central de Colombia “La Picota” de acuerdo con las peticiones y necesidades de los mismos. Dichos servicios eran solicitados en algunas ocasiones mediante oficio dirigido a la Dirección de la Institución y en otras simplemente con la presentación del paciente al Hospital con remisión del servicio de sanidad del centro carcelario. Por este concepto el Hospital Universitario San Ignacio facturó a orden del INPEC la suma de $213922.123 desde el mes de febrero e 1998 hasta enero de 1999. La entidad demandada realizó pagos parciales por $90 238.861. La Cruz Roja Colombiana abonó la suma de $1663.000. El Hospital prestó, por solicitud y aceptación del INPEC, atención médica y hospitalaria a algunos internos de la penitenciaría Central de Colombia “La Picota”, y específicamente a los siguientes, los cuales no han sido cancelados:

1. ANDREAS ERICH SCHOLTEN

2. PABLO EMILIO CANO GÓMEZ

3. JHON GARCÍA PEREZ

4. BERNARDO GARCÍA

5. JOSÉ ANTONIO LÓPEZ

6. JAVIER ARTUNDUAGA 2 4CdeE/LJB/REO Proceso 27095 (25000232600020000178001) El centro de reclusión a cargo del INPEC, envió a cada uno de los pacientes, con una orden médica de remisión en la que solicitaba la prestación del servicio por parte de la institución hospitalaria, y prestado el servicio se ha negado a cancelar el valor de los mismos.

El Hospital Universitario San Ignacio requirió en múltiples ocasiones al Instituto, para el pago de las sumas adeudadas sin obtener el mismo. En comunicación de 25 de enero de 1999, dirigida por la señora Martha Liliana Chaparro a Sandra Quijano Martínez, directora de facturación y cartera del centro hospitalario, el INPEC instó a que el HUSI hiciera presentación de una solicitud de conciliación prejudicial por cuanto era interés del instituto cancelar las deudas adquiridas en vigencias anteriores. La Procuraduría Sexta Judicial ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, admitió la solicitud de conciliación, fijó fecha para el 14 de julio de 1999, pero como la diligencia no se pudo llevar a cabo se señaló nueva fecha para la audiencia el día 1° de septiembre del mismo año, la que tampoco se pudo realizar, toda vez que no se había presentado la propuesta al Comité de Defensa Judicial y Conciliación de la entidad; se volvió a fijar nueva fecha para el día 15 de septiembre de 1999, en la cual tampoco se llegó a acuerdo alguno por cuanto el INPEC no presentó fórmula alguna de solución.

2. ACTUACIÓN PROCESAL La demanda fue presentada el 15 de agosto de 2000 y admitida el 26 de septiembre de 2000 (fls. 1 a 14 y 17 y 18 C. 1).

El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC, contestó la demanda y se opuso a las pretensiones argumentando que no ha existido contrato estatal alguno entre el centro hospitalario y el instituto, de conformidad con la

Ley 80 de 1993. Agregó además que la acción había caducado. 3 4CdeE/LJB/REO Proceso 27095 (25000232600020000178001) Agotado el trámite procesal, el Tribunal Administrativo de CundinamarcaSala de Descongestión, en sentencia de 4 de febrero de 2004 (fls. 92 a 109

C. Consejo de Estado), declaró al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC patrimonialmente responsable de los perjuicios ocasionados a la parte actora, como consecuencia de lo anterior ordenó pagar por concepto de perjuicios materiales la suma de $172017.533.

La parte demandante, inconforme con la decisión anterior, la recurrió en apelación para ante el Honorable Consejo de Estado (fls. 112 a 113 C. Consejo de Estado), por considerar que al no existir contrato alguno entre las entidades demandante y demandada no se podía instaurar la acción contractual; por no existir convenio, no podía ordenarse su liquidación. Arguyó que debe haber relación lógica entre la acción incoada y la sentencia proferida, expuso que el fallo debe versar sobre el motivo de la reclamación exigiendo la aplicación del principio de congruencia o consonancia de las sentencias judiciales. Igualmente adujo que había operado la caducidad de la acción.

3. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO La Delegada encuentra cumplidos los presupuestos procesales, es decir, los requisitos o exigencias de derecho para que las peticiones puedan ser resueltas de fondo. En efecto, el proceso fue constituido de manera regular.

La Jurisdicción Contencioso Administrativa tiene competencia para resolver

los asuntos que se plantean en este proceso. Ninguna duda existe en cuanto a la capacidad para ser parte, que tienen tanto la parte actora, como el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC. El Hospital Universitario San Ignacio., demandó al instituto con el fin de que se declarara que entre ellos existió un contrato de prestación de servicios entre el 1° de febrero de 1998 y el 31 de enero de 1999, cuyo objeto fue la prestación de estos en el ramo de la medicina a algunos internos de la Penitenciaría Central de Colombia “La Picota”; dado el incumplimiento por parte del INPEC se ordene la liquidación del mismo, como consecuencia de 4 4CdeE/LJB/REO Proceso 27095 (25000232600020000178001) lo anterior se condene al Instituto a pagar las sumas adeudadas con la variación porcentual del índice de precios al consumidor. Respecto de este punto se procede a conceptuar: Expuso el actor, que el centro de reclusión a cargo del INPEC, envió a los pacientes (internos) Andreas Erich Scholten, Pablo Emilio Cano Gómez, Jhon García Pérez, Bernardo García, José Antonio López y Javier Artunduaga, con una orden médica de remisión en la que se solicitaba la prestación del servicio a la entidad hospitalaria. Dicha entidad prestó la atención médica, quirúrgica y hospitalaria, por lo que realizó para cada interno una factura de venta donde se explica el tipo de tratamiento dado al paciente y los costos en que se incurrió, por la referida atención. Esto tiene respaldo probatorio dentro del proceso (fls. 4, 9, 28, 43,

50 y 59 C. pruebas) donde se encuentran las facturas de las que se pretende el pago. Igualmente existe una relación de todos los pacientes atendidos visible a folio 91 del cuaderno de pruebas donde el Hospital Universitario reconoce que ha recibido pagos de muchos de los allí señalados. A su vez en este documento, se totaliza el monto de la prestación de servicios dejados de pagar por el INPEC. El señor Andreas Erich Scholten, ingresó al Hospital Universitario San Ignacio, el 8 de febrero de 1998, por solicitud del instituto. Este fue atendido inicialmente por el servicio de cirugía general y urología, debido a que le diagnosticaron gangrena de fournier y un carcinoma de colon los cuales se manejaron quirúrgicamente por la institución. El 12 de marzo de 1998 el servicio de cirugía plástica de la misma entidad le realizó, también en forma quirúrgica, cubrimiento de la zona perineal con injertos de piel. En general se efectuaron todos los procedimientos, cuidados y tratamientos médicos que su estado de salud imponía. El señor Scholten estuvo bajo el cuidado de la institución desde el 8 de febrero al 22 de diciembre de 1998, cuando se dio de alta del centro 5 4CdeE/LJB/REO Proceso 27095 (25000232600020000178001) hospitalario, fecha esta desde la cual adeuda el INPEC al Hospital Universitario $53728.376, suma que se ha negado a cancelar a pesar de que el HUSI emitió la factura 434052 en enero 6 de 1999. Adicionalmente adeuda por atenciones prestadas al mismo señor $92.500 (factura 337435

del 20 de marzo de 1998). El señor Pablo Emilio Cano Gómez inicialmente fue ingresado el 3 de agosto de 1998 como paciente particular; mediante comunicaciones del 8 y 22 de septiembre y del 11 de noviembre de 1998, el INPEC informó que el señor Cano Gómez se encontraba a órdenes de dicho instituto y que los gastos que generara su atención estarían a cargo de la penitenciaría central de “La Picota”, a través del INPEC. El mencionado señor Cano Gómez estuvo bajo el cuidado del centro hospitalario desde el 3 de agosto hasta el 16 de diciembre de 1998, cuando se dio de alta en dicho centro, fecha esta desde la cual adeuda el INPEC al Hospital Universitario $70598.121, suma que se ha negado a cancelar a pesar de que el HUSI emitió la factura 441341 en enero 6 de 1999. Se efectuó un abono al demandante por $3791.732 respecto de la referida factura, motivo por el cual adeuda $66806.389. El señor Bernardo García ingresó a través del servicio de urgencias del Hospital el 18 de junio de 1998, remitido de la Penitenciaría Central de Colombia "La Picota". Se le realizó una hemodinamia y en general se le realizaron todos los procedimientos, cuidados y tratamientos médicos que su estado de salud imponía. Fue dado de alta el mismo día, fecha esta desde la cual adeuda el instituto al centro hospitalario $888.000, suma que el Instituto se ha negado a cancelar a pesar de que el HUSI emitió la factura 363531 del

18 de junio de 1998. El 10 de julio de 1998 fue ingresado a través del servicio de urgencias del Hospital Universitario el señor José Antonio López, remitido de la penitenciaría central de Colombia "La Picota". Se efectuaron exámenes de 6 4CdeE/LJB/REO Proceso 27095 (25000232600020000178001) laboratorio, se le practicó un encefalograma. Fue dado de alta el mismo día, fecha esta desde la cual adeuda el instituto al centro hospitalario $249.000, suma que el Instituto se ha negado a cancelar a pesar de que el HUSI emitió la factura 367262 del 10 de julio de 1998. En múltiples ocasiones, mediante comunicaciones fechadas 20 de abril, 2 de julio, 6 de agosto, 10 y 11 de septiembre de 1998, el INPEC solicitó atención para los señores Jhon Fernando Pérez García y Javier Artunduaga. Por este concepto el Instituto le adeuda al centro hospitalario $234.000, suma que se ha negado a cancelar a pesar de que el HUSI emitió la factura 367425 del 10 de julio de 1998. El Hospital Universitario requirió en diversas ocasiones al INPEC, para el pago de las sumas adeudadas sin que hasta la fecha se haya obtenido el mismo. La atención de la salud es uno de los fines que debe cumplir el Estado, habida cuenta que se trata de un servicio a cargo del mismo, de acuerdo a lo previsto en el artículo 49 de la Carta Política. El artículo 2º de la Ley 10 de 1990 dispone que "la asistencia pública de salud, como función del Estado, se prestará en los términos del artículo 49

de la Constitución Política, directamente por las entidades públicas o a través de las personas privadas conforme a las disposiciones previstas en la ley…". El artículo 104 del Código Nacional Penitenciario establece que: "En cada uno de los establecimientos se organizará un servicio de sanidad para velar por la salud de los internos, examinarlos obligatoriamente a su ingreso de reclusión y cuando se decrete su libertad; además, adelantará campañas de prevención e higiene, supervisará la alimentación suministrada y las condiciones de higiene laboral y ambiental". 7 4CdeE/LJB/REO Proceso 27095 (25000232600020000178001) "Los servicios de sanidad y salud podrán prestarse a través del personal de planta o mediante contratos que se celebren con entidades públicas o privadas". Se encuentran probados los servicios prestados por solicitud de la entidad demandada, igualmente el valor de los mismos conforme a la prueba documental y facturas anexas cuyo valor en ningún momento fue negado por la parte demandada, y en un sinnúmero de comunicaciones que obran en el expediente de todo lo cual se concluye que existe una obligación a cargo del INPEC por la prestación de un servicio por parte de la demandante, y que el valor de esta obligación no ha sido satisfecho, razón por la que el INPEC está llamado a responder. Es de resaltar que si bien el actor ha pretendido demostrar la existencia de un contrato estatal de prestación de servicios, tal acuerdo de voluntades con el lleno de los requisitos de ley no ha existido, razón por la que, en criterio del Ministerio Público, la acción invocada en el libelo introductorio no era la procedente, ya que en ninguna de las pruebas aportadas al expediente

aparece el supuesto acuerdo de voluntades con las formalidades establecidas en la Ley 80 de 1993 para estimar que existe el convenio. Sin embargo frente a la demostración de una obligación pecuniaria, que no ha sido satisfecha, y el cumplimiento a satisfacción de la causa que la originó, esta Delegada considera que resulta aceptable la tesis expuesta por el a-quo, conforme a la cual en aplicación de los principios de justicia material y en especial del postulado IURA NOVIT CURIA -aplicable según reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado a las controversias contractuales y a las acciones de reparación directa-, que si bien como ya se expresó en el presente caso, no era procedente el ejercicio de la acción contractual, dable es el análisis de los hechos y las pretensiones como correspondientes a la acción de reparación directa, en concreto de la acción in rem verso, o denominada del enriquecimiento sin causa, pues como lo advirtiera el a quo se está en presencia de una relación de hecho como fuente de derechos y obligaciones. 8 4CdeE/LJB/REO Proceso 27095 (25000232600020000178001) Al respecto, El Consejo de Estado se pronunció en sentencia proferida el 8 de mayo de 1995, expediente 8118, actor: Sociedad Constructora Cárdenas y Maya Ltda., Consejero Ponente: Dr. Juan de Dios Montes Hernández, en los siguientes términos: “En el caso particular, el llamado ‘principio’ del no enriquecimiento sin causa, es una regla general de derecho que, incluso, está consagrada positivamente en el art. 831 del Código de Comercio, de la siguiente manera: ‘Nadie podrá enriquecerse sin justa causa a expensas de otro’.

Siendo, como es, un principio general, su inserción en un código de aplicación restringida (artículos 1º. y 22 del Código de Comercio), no puede generar el efecto de disminuir su generalidad o de restringir su campo de aplicación; no tendría ninguna lógica sostener que en las relaciones comerciales está prohibido el enriquecimiento injusto pero que dicha prohibición no rige en otros campos relacionales de naturaleza civil o administrativa. Por otra parte, cuando el artículo 95 de la Constitución Política señala que el respeto de los derechos ajenos es deber de toda persona, ha elaborado un marco jurídico de tan amplio contenido que en su interior cabe la responsabilidad de los particulares y notables títulos jurídicos de la imputación de la responsabilidad patrimonial del Estado cuya consagración específica se encuentra, como es sabido, en el artículo 90 de la Carta Política. En la riqueza de esta preceptiva constitucional se destaca, para el caso que hoy se juzga, la prohibición del enriquecimiento injusto, cuya trasgresión por una persona jurídica de derecho público hace que se le impute el daño antijurídico que la disminución patrimonial sufrida por la víctima supone. No se podría entender de otra manera que la razón finalista de nuestro ordenamiento jurídico - político sea asegurar a los integrantes de la Nación, la convivencia, la justicia, la libertad y la paz como lo prescribe, de entrada, el preámbulo de la Constitución de 1991; ni que, entre los fines esenciales del Estado se cuente el de garantizar los derechos que el catálogo constitucional

consagra; o que la razón de la existencia de las autoridades y de las instituciones estatales sea, entre otras, la de proteger los bienes, derechos y libertades de las personas residentes en Colombia (artículo 2º.), entre los cuales hay que subrayar aquí la propiedad privada y los derechos adquiridos con justo título (artículo 58). 9 4CdeE/LJB/REO Proceso 27095 (25000232600020000178001) Existe, pues, todo un complejo normativo integrado por principios y por preceptos constitucionales de los cuales, emerge - como uno de sus fundamentos - una regla jurídica de justicia natural: la prohibición para enriquecerse injustamente a expensas de otro”. Así, para que proceda esta acción, la jurisprudencia del Consejo de Estado exige de manera reiterada la presencia de los siguientes requisitos: a. Un enriquecimiento de la parte beneficiada; b. un correlativo empobrecimiento de la parte afectada; c. una relación de causalidad; d. Una ausencia de causa jurídica, y en Subsidiariedad de la actio in rem verso1. En estas condiciones, de acuerdo con el acervo probatorio obrante en el proceso, se encuentra demostrado lo siguiente: Las pruebas aportadas al proceso son suficientes para dar por demostrado que el INPEC obtuvo un enriquecimiento sin causa reflejado en la prestación de unos servicios médicos para los reclusos de la Penitenciaria Central de “La Picota”, los cuales se realizaron una vez el instituto solicitó la prestación de los mismos. En oposición al enriquecimiento patrimonial de la entidad pública demandada, el centro hospitalario sufrió una disminución o

empobrecimiento económico al no percibir las sumas de dinero que le adeudaban por el valor de los servicios médicos descritos anteriormente, que se realizaron de manera eficaz y cumplida. De otra parte, también se estructura el nexo de causalidad entre el beneficio económico del INPEC y la merma patrimonial del Hospital Universitario San Ignacio. En efecto, el enriquecimiento de la entidad oficial se presentó como consecuencia y en contraste con la disminución sufrida en el patrimonio económico de la parte actora por la no cancelación de las sumas de dinero correspondientes al valor de los servicios prestados. 1 A título de ejemplo, se destacan entre otras: sentencia de 6 de septiembre de 1991. Consejero Ponente: Daniel Súarez Hernández. Expediente No. 6306. Actor: Sociedad Olivetti Colombiana S.A.; Sentencia de 10 de septiembre de 1992. Consejero Ponente: Julio Cesar Uribe Acosta. Expediente No.

6822. Actor: Sociedad Suramericana de Construcciones S.A. Sentencia de 28 de enero de 1994.

Consejero Ponente: Daniel Suárez Hernández. Expediente No. 6306. Actor: José Ramón Vásquez

Arroyave. 10 4CdeE/LJB/REO Proceso 27095 (25000232600020000178001) No se puede hablar del ejercicio de la acción relativa a “controversias contractuales” - artículo 87 del mismo código - porque la obligación de reparar en este caso no tiene su origen en ningún contrato como fuente de obligaciones, ya que éste no llegó a celebrarse, sino en el hecho de haberse prestado unos servicios médicos a unos reclusos de la penitenciaria central

de “La Picota” por parte del centro hospitalario a instancias y por solicitud del INPEC. Así, más que de una relación contractual, se debe hablar de una de hecho, relación que le da sustento a la actio in rem verso si se entiende - como en estricto sentido jurídico debe hacerse - que el enriquecimiento sin causa, como fuente de derechos y obligaciones, tiene la categoría de hecho. De ahí que la jurisdicción haya decidido que a la actio in rem verso le corresponde el trámite de las acciones de reparación directa, y, bajo estas premisas las pretensiones tendientes a declarar la obligación están llamadas a prosperar. De otra parte, como quiera que el recurrente adujo que el fallo de instancia fue incongruente porque se falló lo no pedido y se dejó de fallar lo solicitado, en tanto se resolvió lo relativo al valor adeudado por parte del INPEC, cuando lo que se pedía era la declaración de un contrato de prestación de servicios, el incumplimiento y la liquidación del mismo, considera el Ministerio Público que no le asiste razón al impugnante. En efecto, es claro que lo solicitado por el actor en la pretensión quinta de la demanda fue el pago del valor de los servicios médicos prestados, pretensión que el Tribunal resolvió en su integridad al declarar la existencia de la obligación pecuniaria cuya existencia se soportó en prueba legal y oportunamente al proceso, independientemente del nomen iuris que se le diera a este reconocimiento por el demandante, y siendo ello así, dable es colegir que respecto de la pretensión quinta no se presenta la incongruencia alegada, pues lo cierto es que el a quo resolvió sobre esa precisa pretensión

que se le planteó mediante la consideración de los supuestos jurídicos y fácticos materia de la litis; pero teniendo en cuenta que en aplicación del principio iura novit curia el juzgador enderezó la litis hacia la acción que le 11 4CdeE/LJB/REO Proceso 27095 (25000232600020000178001) corresponde frente a los hechos aducidos y probados, obvio y natural resulta que las pretensiones declarativas frente a la existencia de un contrato tengan que ser denegadas, sin que este pronunciamiento quebrante en modo alguno el principio de congruencia que rige la actuación procesal, habida cuenta que tal postulado se cumple siempre que exista pronunciamiento, positivo o negativo, frente al petitum, y, en tal virtud, el fallo del a quo debe ser adicionado para que en esta instancia se denieguen las pretensiones primera, segunda y tercera. En cuanto hace a falta de jurisdicción es importante tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, que preceptúa: “La jurisdicción de lo contencioso administrativo esta instituida para juzgar controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las Entidades Públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado (…)” (Resaltado fuera de texto). El artículo 149 ibidem, señala: “Las entidades públicas y las privadas que cumplan funciones públicas podrán obrar como demandantes, demandadas o intervinientes en los procesos contenciosos administrativos, por medio de sus representantes, debidamente acreditados. Ellas podrán incoar todas las acciones

previstas en este Código si las circunstancias lo ameritan”. Del texto de las normas en cita, esta Delegada encuentra que la jurisdicción contenciosa administrativa es la competente para dirimir la presente litis, puesto que el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, es una entidad pública y respecto de ella se predica la responsabilidad por el daño antijurídico que alega el demandante, por incumplimiento de las obligaciones. Finalmente, no está por demás señalar que frente a la inquietud planteada por el censor es necesario precisar que para determinar si hay caducidad de la acción, se debe tener en cuenta que entre la fecha de la negativa del pago y la presentación de la demanda no hayan transcurrido dos años, dado que se efectuó conciliación prejudicial, esta suspende el término de caducidad 12 4CdeE/LJB/REO Proceso 27095 (25000232600020000178001) desde la solicitud de conciliación hasta por tres meses. Si la solicitud de conciliación se hizo el día 29 de junio de 1999, se suspendió el término hasta el 29 de septiembre de ese mismo año. Dado que la negativa de pago fue del nueve de diciembre de 1999, no opera el fenómeno de caducidad. De conformidad con las consideraciones precedentes, esta Delegada del Ministerio Público, solicita a la Honorable Sección, adicionar la sentencia de primera instancia en el sentido de denegar las pretensiones primera, segunda y tercera, y confirmarla en todo lo demás, y, en tal sentido eleva solicitud a la H. Sala de Decisión. De los Señores Consejeros, respetuosamente,

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ. B.

Procuradora Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado (e)

13 4CdeE/LJB/REO