PGN - ENTIDAD DEMANDADA - Para el caso en que los pasivos sean superiores al patrimonio

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Decreto relacionado con la asunción temporal de la administración de las contribuciones parafiscales ENTIDAD DEMANDADA-Razones especiales para que asuma temporalmente la administración de las contribuciones En los términos anteriores, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural podrá asumir temporalmente la administración de las contribuciones y efectuar su recaudo por razones especiales si la entidad administradora no está en condiciones de garantizar el cumplimiento de las reglas y políticas que debe regir la ejecución de las contribuciones parafiscales. Igualmente, procede dicha asunción en caso de incumplimiento de las cláusulas del contrato especial de administración. Al precisar las razones especiales para que el Ministerio de Agricultura asuma temporalmente la administración de las contribuciones, observa el Ministerio Publico que han sido relacionadas como razones especiales, eventos que dan lugar a la terminación unilateral del contrato (art. 17 Ley 89/93), tales como la cesación de pagos, concurso de acreedores o embargos judiciales del contratista que afecten de manera grave el cumplimiento del contrato. La referida norma aclara que la iniciación del trámite concordatario no dará lugar a la declaratoria de terminación unilateral. CADUCIDAD-Definición ENTIDAD DEMANDADA-Para el caso en que los pasivos sean superiores al patrimonio - Numeral 1: “cuando en el ejercicio contable del año anterior los pasivos sean superiores al patrimonio”, sostiene la entidad demandada que esta situación afecta la liquidez y el desarrollo de nuevos programas y que los aportes parafiscales se van a destinar al pago de intereses. Considera el Ministerio Público que la mencionada situación, por sí sola no permite

determinar que el administrador no está en condiciones de garantizar el cumplimiento de las reglas y políticas que debe regir la ejecución de las contribuciones parafiscales. Se requeriría un estudio del endeudamiento, del plazo y de la forma como éste sería atendido, para determinar si la entidad administradora no está en condiciones de garantizar dicho cumplimiento. Por lo expuesto, procede la nulidad parcial del artículo 2.10.5.1 en cuanto a los numerales 1, 2, 4, 5, 6 y 7. Toda vez que las razones especiales allí definidas conllevarían a una terminación de hecho del contrato de administración especial, sin que previamente se haya realizado el procedimiento de caducidad y terminación del Expediente 22456 – 23574 2 contrato, en la medida en que el objeto de los contratos de administración lo constituyen las contribuciones parafiscales que asumiría el Ministerio de Agricultura, dejando en la imposibilidad a las entidades gremiales de administrar las referidas contribuciones. ENTIDAD DEMANDADA-Procede a la asunción temporal de la administración de las contribuciones parafiscales - En cuanto al artículo 2.10.5.2., por la razones expuestas en el numeral anterior, procede la nulidad del inciso primero que establece: “Para los efectos del presente título y en los casos en que se halle en ejecución el contrato de administración respectivo, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, mediante acto administrativo motivado, procederá a la asunción de la administración temporal de las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras. Además, tomará las determinaciones que correspondan respecto a la actividad contractual con la administradora de conformidad

con la normatividad aplicable”; por cuanto observando el debido proceso y el derecho de defensa de las entidades gremiales, primero se deberá agotar las acciones contractuales y una vez determinada la caducidad y/o terminación del contrato, allí si asumir el Ministerio la administración de las contribuciones parafiscales. ENTIDAD DEMANDADA-Ámbito de temporalidad de la asunción de administración de las contribuciones parafiscales - En cuanto al artículo 2.10.5.3. - Ámbito de temporalidad de la asunción de administración de las contribuciones parafiscales por el Ministerio, no contraría las leyes superiores, por cuanto lo establecido es un plazo máximo, no mínimo de duración de la asunción de administración de contribuciones parafiscales por parte del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, sin que se observe que la norma reglamentada haya establecido término diferente. Expediente 22456 – 23574 3 Concepto 301 2018-122905 Bogotá, D.C., 14 de agosto de 2018 Honorables

MAGISTRADOS DEL CONSEJO DE ESTADO

Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Cuarta

E. S. D.

Consejero Ponente: Doctor MILTON CHAVES GARCIA Referencia: 11001032700020160002600-1001032400020160013500

Radicado: 22456 - 23574

Asunto: Nulidad Decreto 2537 de 2015 – Ministerio de

Agricultura y Desarrollo Rural Actor: FEDEGAN y S.A.C De conformidad con lo dispuesto en los artículos 277 numerales 1, 3 y 7 de la

Constitución Política; 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; 30, 37 y 44 del Decreto 262 del 22 de febrero de 2000 y la Resolución 371 de 6 de octubre de 2005, expedida por el Procurador General de la Nación, obrando dentro de la oportunidad legal, en el proceso de la referencia, esta agencia del Ministerio Público procede a emitir su correspondiente concepto. ANTECEDENTES 1.- La Sociedad de Agricultores de Colombia S.A.C. y la Federación de Ganaderos – FEDEGAN, en ejercicio de la acción de nulidad, demandaron ante Expediente 22456 – 23574 4 el Consejo de Estado la nulidad del Decreto Reglamentario 2537 de 29 de diciembre de 2015, por el cual el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural adiciona el Título 5 a la parte 10 del Libro 2 del Decreto 1071 de 2015 (Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural), relacionado con la asunción temporal de la administración de las contribuciones parafiscales. Pretenden las demandantes que se declare nulo el referido decreto, por ser violatorio de los artículos 1°, 2°, 4°, 6°, 29, 64, 65, 83, 150 numeral 1, 2 y 12 e inciso final, 189 numeral 11, 209, 333 y 338 de la Constitución Política; 2° y 137 del CPACA, 106 de la Ley 1753 de 2015; 30 de la Ley 101 de 1993; 29 del

Estatuto Orgánico del Presupuesto; 1° y 21 de la Ley 1116 de 2006; 17 de la Ley 80 de 1993; 99 del Código de Comercio; 1503 del Código Civil; 7° de la Ley 89 de 1993; 9° de la Ley 117 de 1994; 9° de la Ley 118 de 1994; 9° de la Ley 138 de 1994; 7° de la Ley 219 de 1995; 8° de la Ley 272 de 1996; 8° de la Ley 534 de 1999; 9 de la Ley 686 de 2001; 8° de la Ley 1707 de 2014 y 8° de la Ley 67 de 1983. 2.- NORMA DEMANDADA: DECRETO 2537 DE 2015 “Artículo 1. Adicionase el Título 5 a la Parte 10 del Libro 2 del Decreto 1071 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural, así:

TITULO 5

Asunción Temporal de la Administración de las Contribuciones Parafiscales Artículo 2.10.5.1. Razones especiales para la asunción temporal de la administración de las contribuciones parafiscales por parte del Expediente 22456 – 23574 5 Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Se considerarán como razones especiales para que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural asuma temporalmente la administración de las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras, las siguientes:

1. Cuando en el ejercicio contable del año anterior los pasivos sean

superiores al patrimonio.

2. Cuando el Fondo sea o haya sido admitido en proceso de reorganización en los términos de la Ley 1116 de 2006 y normas concordantes, así como las normas que la modifiquen, deroguen o sustituyan.

3. Cuando a la terminación del plazo de ejecución del contrato de administración respectivo, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural considere necesario evaluar la situación del administrador y del sector respectivo, para garantizar el cumplimiento de las reglas y políticas que deba regir la ejecución de la contribución parafiscal correspondiente.

4. Cuando el administrador se encuentre en situación de cesación de pagos o se hayan ordenado en su contra embargos judiciales que afecten el cumplimiento del contrato de administración.

5. Cuando las directivas del administrador sean objeto de sanciones penales o administrativas por hechos relacionados con la administración del Fondo.

6. Cuando exista cartera en mora superior al 5% del recaudo, sin que se hayan iniciado los procesos ejecutivos de cobro.

7. Cuando se apliquen recursos del Fondo a actividades no previstas en los objetivos dispuestos para cada fondo en la normatividad que lo regula.

Artículo 2.10.5.2. Procedimiento aplicable para la asunción temporal de administración de las contribuciones parafiscales. Para los efectos del presente título y en los casos en que se halle en ejecución el contrato de administración respectivo, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, mediante acto administrativo motivado, procederá a la asunción de la administración temporal de las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras. Además,

tomará las determinaciones que correspondan respecto a la actividad contractual con la administradora de conformidad con la normatividad aplicable. En los contratos cuyo plazo de ejecución haya terminado, y se configure alguna de las razones especiales previstas en el artículo 2.10.5.1 del presente decreto, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural procederá directamente a la administración de los recursos. Expediente 22456 – 23574 6 En cualquiera de los eventos aquí previstos el Ministerio realizará la administración a través de un encargo fiduciario, de conformidad con lo previsto en el artículo 106 de la Ley 1753 de 2015. Parágrafo. Los gastos que demande la administración fiduciaria serán pagados con cargo a la contraprestación prevista por la administración de las cuotas en la ley respectiva. Artículo 2.10.5.3. Ámbito de temporalidad de la asunción de administración de las contribuciones parafiscales por el Ministerio. La asunción de administración de contribuciones parafiscales por parte del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por las causales establecidas en el artículo 2.10.5.1 del presente decreto, se efectuará por un plazo máximo de un (1) año, prorrogable por dicho Ministerio hasta por otro término igual, contado a partir de la terminación del contrato de administración, o a partir de la expedición del acto administrativo a que hace referencia el inciso inicial del artículo 2.10.5.2 del presente decreto, según el caso. Artículo 2.10.5.4. Entrega de la administración. Una vez el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural asuma temporalmente la administración de las contribuciones parafiscales a las que hace

referencia este título, el administrador del Fondo entregará la administración en los términos requeridos por el Ministerio y de conformidad con la normatividad aplicable. Artículo 2. Vigencia. El presente decreto rige a partir de su publicación” Afirman las demandantes que con el decreto reglamentario acusado, el Ministerio de Agricultura se extralimita en sus facultades reglamentarias, pues no está autorizado para establecer situaciones, razones o escenarios que le permitan administrar temporalmente dichos recursos y que no se relacionan con la capacidad, condición y posibilidad del administrador originario para cumplir con las reglas y políticas exigibles a su gestión. El Ministerio no desarrolló el contenido del artículo 106 de la Ley 1753 de 2015, sino que amplió y vario su contenido y alcance, pues definió “razones Expediente 22456 – 23574 7 especiales” que en nada se relacionan con la capacidad, facultad o posibilidad del Administrador para cumplir con las reglas y políticas que rigen las contribuciones parafiscales. Definió como razones especiales, asuntos relacionados con el cumplimiento del contrato especial de administración, argumento ajeno a la reglamentación conforme a los criterios orientadores dispuestos por el legislador; creo nuevas sanciones, ampliando los efectos de las sanciones penales y administrativas a otros sujetos distintos de los sancionados, procesados o investigados; creó nuevas potestades exorbitantes en materia de contratación estatal; contrarió y desconoció los principios básicos de los trámites de reorganización empresarial, violando la Ley 1116 de 2006. Artículo 2.10.5.1.

1.- Cuando en el ejercicio contable del año anterior los pasivos sean superiores al patrimonio. Este aspecto afecta exclusivamente el patrimonio del administrador, de manera alguna incide en la capacidad de éste para cumplir con las reglas y políticas que debe regir la ejecución de las contribuciones parafiscales, que se apalancan y sustentan en los recursos del correspondiente fondo, sin que sea relevante la capacidad económica del Administrador para su cumplimiento. Expediente 22456 – 23574 8 2.- Cuando el Fondo sea o haya sido admitido en proceso de reorganización en los términos de la Ley 1116 de 2006 y normas concordantes, así como las normas que la modifiquen, deroguen o sustituyan. La admisión del Fondo a un proceso de reorganización, en nada se relaciona con la situación y calidades del administrador. Sancionar esta situación con la terminación del contrato al administrador de los recursos parafiscales cuyo fondo sea admitido a dicho trámite, resulta contradictoria y nugatoria de la finalidad legal del proceso de reorganización empresarial, concebido como herramienta de recuperación, conservación y preservación de dichos recursos. Además, tal admisión no limita las operaciones del fondo sino que las protege con reglas especiales. El artículo 21 de la Ley 1116 de 2006, consagra que “por el hecho del inicio del proceso de reorganización no podrá decretarse al deudor la terminación unilateral de ningún contrato”. En similar sentido, establece el artículo 17 de la Ley 80 de 1993, respecto al principio de continuidad de los contratos, que “la iniciación de trámite concordatario no dará lugar a la declaratoria de

terminación unilateral”. 3.- Cuando a la terminación del plazo de ejecución del contrato de administración respectivo, el Ministerio considere necesario evaluar la situación del administrador y del sector respectivo, para garantizar el cumplimiento de las reglas y políticas que deba regir la ejecución de la contribución parafiscal correspondiente. Expediente 22456 – 23574 9 El artículo 106 de la Ley 1753 de 2015 establece que de manera temporal y excepcional el Ministerio efectuará la administración cuando (i) el administrador incumpla el contrato de administración o (ii) cuando el administrador no esté en condiciones de cumplir con las reglas y políticas que debe regir la ejecución de las contribuciones parafiscales. En ningún momento la norma establece que se termine el contrato de administración cuando el Ministerio “considere necesario evaluar la situación del administrado y del sector respectivo”. 4.- Cuando el administrador se encuentre en situación de cesación de pagos o se hayan ordenado en su contra embargos judiciales que afecten el cumplimiento del contrato de administración. La cesación de pagos es un presupuesto de admisibilidad del trámite de reorganización empresarial, que no implica un riesgo en el cumplimiento de sus obligaciones contractuales, ni riesgo económico general, ni inviabilidad del administrador. La Corte Constitucional, ha explicado que “las empresas que se encuentran en proceso de reorganización no ponen en peligro el interés general ni el cumplimiento de sus contratos, pues son sociedades viables económicamente, por ello el Estado le permite seguir desarrollando sus actividades económicas…”. Expediente 22456 – 23574 10 El artículo 17 de la Ley 80 de 1993, numeral 4, establece que la entidad pública

contratante, dispondrá la terminación anticipada del contrato estatal en caso de “cesación de pagos, concurso de acreedores o embargos judiciales del contratista que afecten de manera grave el cumplimiento del contrato”, que ahora se le pretender dar otro alcance como es la asunción de la administración de un fondo parafiscal.

5. Cuando las directivas del administrador sean objeto de sanciones penales o administrativas por hechos relacionados con la administración del Fondo.

Estas sanciones se sustentan en la determinación de una responsabilidad personal e individual de un sujeto, quien como investigado, tiene derecho a ejercer una defensa. No es legal crear una nueva y automática sanción de carácter institucional.

6. Cuando exista cartera en mora superior al 5% del recaudo, sin que se hayan iniciado los procesos ejecutivos de cobro.

Esta hipótesis de manera alguna se relaciona con la capacidad del administrador de cumplir con las reglas y principio que rigen a los recursos parafiscales agropecuarios.

7. Cuando se apliquen recursos del Fondo a actividades no previstas en los objetivos dispuestos para cada fondo.

Expediente 22456 – 23574 11 La indebida destinación de los recursos del fondo parafiscal conlleva efectos penales, administrativos y contractuales, contemplados en la ley. No es necesario que el ejecutivo contemple otra sanción adicional, correspondiente a la asunción por parte del Ministerio de la administración del fondo parafiscal. Artículo 2.10.5.2. Este artículo crea el procedimiento aplicable para la asunción temporal de administración de las contribuciones parafiscales, extralimitando la potestad reglamentaria y violando el principio de reserva de ley, toda vez que el

establecimiento de procedimientos administrativos que finalizan con la extinción de los derechos contractuales, legales y constitucionales del administrador por antonomasia de los recursos parafiscales, es un tema de competencia exclusiva del legislador1. Adicionalmente no se determina una actuación administrativa en donde el contratista tenga la posibilidad de ejercer una defensa. El Ministerio podrá asumir la administración de fondos parafiscales, con fundamento en causales creadas por el mismo ministerio, dejando sin efectos el objeto del contrato de administración y el derecho legal y constitucional del administrador natural del fondo. 1 Sentencia C-818 de 2005 Expediente 22456 – 23574 12 Artículo 2.10.5.3. Este artículo señala el “ámbito de temporalidad de la asunción de administración de las contribuciones parafiscales por el Ministerio” Según la ley es el ejercicio de una función transitoria y específica tendiente a lograr el retorno de la administración de los recursos a sus administradores naturales, en el menor plazo posible, no en el plazo que el Ministerio arbitrariamente decida. La tarea del ejecutivo consistía en determinar las “razones especiales” bajo las cuales se entiende que el administrador natural de los recursos parafiscales no está en condiciones de cumplir con sus obligaciones legales y contractuales, aspecto que no contempla reglamentaciones a conveniencia sobre la temporalidad de la medida. 3.- El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, se opone a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y expone: 3.1.- Exceso del ejercicio de la potestad reglamentaria. .- Cuando en el ejercicio contable del año anterior los pasivos sean superiores

al patrimonio. El administrador es quien maneja directamente los recursos del fondo (cuotas parafiscales); quien debe propender por maximizar los recursos disponibles y Expediente 22456 – 23574 13 los resultados, con el fin de acometer nuevos y más amplios programas y proyectos de beneficio general, los cuales se verían restringidos. Dada la importancia de la labor que desempeña el administrador de los recursos parafiscales, la causal tiene relación directa con el ejercicio y resultados de la administración, y en consecuencia con la exigencia para el administrador de garantizar el cumplimiento de las normas y políticas que rigen las contribuciones parafiscales; por la limitación de la liquidez que restrinja el desarrollo de nuevos proyectos, por los costos de intereses que debe soportar el activo, lo cual afecta la gestión del administrador. .- Cuando el Fondo sea o haya sido admitido en proceso de reorganización en los términos de la Ley 1116 de 2006. Las situaciones por las que se admite a un ente en proceso de reorganización constituyen dos situaciones de gran importancia y riesgo como son la cesación de pagos o la incapacidad de pago inminente. Lo que se considera en esta situación, es la gestión que ha dado lugar a que se llegue a la cesación de pagos o a la incapacidad de pago inminente La norma demandada pretende prevenir la implementación de medidas administrativas con respecto al recaudo e inversión de las cuotas parafiscales mientras se normaliza su administración. El contrato de administración se suscribe entre el Ministerio y la agremiación administradora, no con el Fondo, y es un derecho de aquélla no de éste. Expediente 22456 – 23574 14

La entrada a un proceso de reorganización empresarial, constituye gran riesgo respecto de garantizar el cumplimiento de las reglas y políticas que debe regir la ejecución de las contribuciones parafiscales de fomento, pues el incumplimiento de los proceso de restructuración son causal de liquidación. .- Cuando a la terminación del plazo de ejecución del contrato de administración respectivo, el Ministerio considere necesario evaluar la situación del administrado y del sector respectivo para garantizar el cumplimiento de las reglas y políticas que deba regir la ejecución de la contribución parafiscal correspondiente. La Corte Constitucional2 ha reconocido expresamente que la contratación no es de carácter definitivo y perpetuo y, que entre los eventos que permiten al Gobierno evaluar la escogencia del contratista “para celebrar un nuevo contrato” está cuando se venza el contrato. .- Cuando el administrador se encuentre en situación de cesación de pagos o se hayan ordenado en su contra embargos judiciales que afecten el cumplimiento del contrato de administración. Si las anteriores situaciones afectan el cumplimiento del contrato de administración, mal haría el Gobierno en quedarse inactivo o pasar esa situación por alto, cuando el objeto último del contrato es la satisfacción del interés general y la consecución de los fines estatales. 2 C-132 de 2009 Expediente 22456 – 23574 15 .- Cuando las directivas del administrador sean objeto de sanciones penales o administrativas por hechos relacionados con la administración del Fondo. La norma no se refiere a cualquier hecho sino a hechos relacionados con la administración del Fondo, que son las que comprometen la capacidad del ente administrador para garantizar el cumplimiento de las reglas y políticas que debe regir la ejecución de la contribución parafiscal.

El carácter público de los recursos parafiscales genera deberes especiales para quienes tienen a cargo su recaudo, administración e inversión, lo que incluye la exigencia de planeación y de actuar intachable. .- Cuando exista cartera en mora superior al 5% del recaudo, sin que se hayan iniciado los procesos ejecutivos de cobro. La carencia o falla en la gestión de cobro impedirá que el Fondo cuente oportunamente con los recursos y con los mayores ingresos producto de los intereses que se generen, con lo cual impide o dificulta cumplir con los objetivos propuestos y mejorar la competitividad sectorial y condiciones socioeconómicas de los productores. .- Cuando se apliquen recursos del Fondo a actividades no previstas en los objetivos dispuestos para cada fondo en la normatividad que lo regula. Expediente 22456 – 23574 16 Los recursos parafiscales tienen destinación especial y no puede ser desconocida o variada por quien ejecuta los recursos. Tal incumplimiento denota una falta de competencia para administrar adecuadamente los mencionados recursos y para garantizar las reglas y políticas del sector, lo que exige una acción inmediata a través de la asunción temporal de la administración por el Ministerio. 3.2.- En cuanto a la presunta extralimitación del ejercicio de la potestad reglamentaria por la supuesta creación de procedimientos administrativos, el artículo 106 de la Ley 1753 de 2015, para la aplicación del inciso 3 requería ejercer la facultad reglamentaria, pues la norma se remite a las razones especiales “definidas mediante reglamento”. Entonces, el decreto reglamentario es necesario para observar la finalidad de la ley y el cumplimiento de la finalidad

del legislador. El artículo 2.10.5.2 se circunscribe a considerar 2 situaciones, previsibles en la administración de los recursos parafiscales: i) si el contrato de administración está vigente al momento de adoptar la medida y ii) si el plazo de ejecución del contrato ha terminado al adoptar la medida. En el primer evento, el Ministerio expedirá un acto administrativo motivado, sin decir que no se seguirá el procedimiento general previsto para este tipo de actuaciones. En cuanto a la situación contractual, se remite a la legislación general vigente. Expediente 22456 – 23574 17 En el evento en que el plazo de ejecución ha terminado, y se configure alguna de las razones especiales, la regulación se milita a evidenciar la inexistencia de una relación contractual y el Ministerio asume la administración. Como lo sostuvo el Consejo de Estado al negar la suspensión provisional del acto que se acusa, no se advierte la creación de un procedimiento administrativo “por cuanto para la expedición del acto administrativo de que trata el evento de la asunción temporal en vigencia del contrato de administración, se aplicaría el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso administrativo”. 3.3.- Ámbito de temporalidad de la asunción de la administración de las contribuciones parafiscales por el Ministerio. El artículo 1106 de la Ley 1753 de 2015, prevé que se podrá asumir “temporalmente” la administración, sin establecer un plazo o límite ni parámetros adicionales. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO En el presente asunto corresponde estudiar la legalidad del Decreto Reglamentario 2537 de 29 de diciembre de 2915, por el cual el Ministerio de

Agricultura y Desarrollo Rural adiciona el Título 5 a la parte 10 del Libro 2 del Decreto 1071 de 2015 (Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural), relacionado con la asunción temporal de la administración de las contribuciones parafiscales. Expediente 22456 – 23574 18 Precisado lo anterior, esta agencia del Ministerio Público procede a rendir concepto en los siguientes términos: 1.- Es importante observar el contenido normativo objeto de reglamentación, para determinar si el decreto reglamentario acusado ha observado o no los parámetros legales del artículo 106 de la Ley 1753 de 2015. “ARTÍCULO 106. Administración y recaudo de las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras. La administración de todas las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras se realizará directamente por las entidades gremiales que reúnan condiciones de representatividad nacional de una actividad agropecuaria o pesquera determinada y hayan celebrado un contrato especial con el Gobierno nacional, sujeto a los términos y procedimientos de la ley que haya creado las contribuciones respectivas. Las colectividades beneficiarias de contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras también podrán administrar estos recursos a través de sociedades fiduciarias, previo contrato especial con el Gobierno nacional. Este procedimiento también se aplicará en casos de declaratoria de caducidad del respectivo contrato de administración. Si la entidad administradora no está en condiciones de garantizar el cumplimiento de las reglas y políticas que debe regir la ejecución de las contribuciones parafiscales, el Ministerio de

Agricultura y Desarrollo Rural, por razones especiales definidas mediante reglamento, podrá asumir temporalmente, a través de un encargo fiduciario, la administración de dichas contribuciones y efectuar el recaudo. La fiducia será contratada de conformidad con las normas de contratación estatal. Mientras se surte el procedimiento de contratación de la fiducia, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural podrá realizar directamente el encargo fiduciario por término no mayor a 6 meses. En todo caso los rendimientos financieros de dicho encargo fiduciario no podrán ser inferiores al promedio de mercado. Lo anterior igualmente procederá en caso de incumplimiento de las cláusulas del contrato especial de administración.”. (Negrilla fuera de texto). En los términos anteriores, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural podrá asumir temporalmente la administración de las contribuciones y efectuar su Expediente 22456 – 23574 19 recaudo por razones especiales si la entidad administradora no está en condiciones de garantizar el cumplimiento de las reglas y políticas que debe regir la ejecución de las contribuciones parafiscales. Igualmente, procede dicha asunción en caso de incumplimiento de las cláusulas del contrato especial de administración. Al precisar las razones especiales para que el Ministerio de Agricultura asuma temporalmente la administración de las contribuciones, observa el Ministerio Publico que han sido relacionadas como razones especiales, eventos que dan lugar a la terminación unilateral del contrato (art. 17 Ley 89/93), tales como la cesación de pagos, concurso de acreedores o embargos judiciales del

contratista que afecten de manera grave el cumplimiento del contrato. La referida norma aclara que la iniciación del trámite concordatario no dará lugar a la declaratoria de terminación unilateral. Así mismo el artículo 18 de la Ley 80 de 1993, establece: “La caducidad es la estipulación en virtud de la cual si se presenta alguno de los hechos constitutivos de incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista, que afecte de manera grave y directa la ejecución del contrato y evidencia que puede conducir a su paralización, la entidad por medio de acto administrativo debidamente motivado lo dará por terminado y ordenará su liqu