PGN - ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD EN LIQUIDACION - Régimen Legal que regula a Cajanal

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ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-ESE

Hospital Universitario Hernando Moncaleano Perdomo de Neiva (Huila) ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD EN LIQUIDACIÓN-Régimen Legal que regula a Cajanal ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD-Objeto social de Cajanal Conforme lo estableció el parágrafo del artículo 1° del Decreto Ley 254 de 2000 (Modificado por el artículo 1º de la Ley 1105 del 13 de Diciembre de 2006), y teniendo en cuenta que el objeto social de Cajanal S.A. EPS Hoy en Liquidación era la de promover, organizar, garantizar y prestar, directa o indirectamente, los servicios de salud a sus afiliados y usuarios, para lo cual podría promover la afiliación y registro de los afiliados y el recaudo de sus cotizaciones y desarrollar las funciones consagradas en el artículo 178 de la Ley 100 y demás normas que la reglamenten, modifiquen o adicionen; son aplicables las normas que regulan la liquidación de entidades promotoras de salud (EPS). ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD EN LIQUIDACIÓN-Superintendencia Nacional de Salud ejerce su intervención/ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD EN LIQUIDACIÓN-Aplicación normativa En lo que se refiere a la liquidación de entidades promotoras de salud, el artículo 68 de la Ley 715 de 2001, establece que la Superintendencia Nacional de Salud ejercerá la intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar las entidades vigiladas que cumplan funciones de explotación y operación de monopolios rentísticos, cedidos

al sector salud, Empresas Promotoras de Salud e Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza, y el artículo 1° del Decreto 1015 de 2002, por el cual se reglamentó parcialmente el artículo 68 de la Ley 715 de 2001, estableció que de conformidad con la citada disposición, la Superintendencia Nacional de Salud aplicará en los procesos de intervención administrativa, para administrar o para liquidar las entidades vigiladas que cumplan funciones de Empresas Promotoras de Salud de cualquier naturaleza, las normas de procedimiento previstas en el artículo 116 del Decreto 663 de 1993, la Ley 510 de 1999, el Decreto 2211 de 2004 y demás disposiciones que lo modifican y desarrollan. ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD EN LIQUIDACIÓN-Régimen que cubre a Cajanal Lo anterior entonces nos indica que el régimen de liquidación de Cajanal S.A. EPS En liquidación, es el establecido en el Decreto 4409 de 2004 y el Decreto Ley 254 de 2000 (Modificado por la Ley 1105 de 2006), y en lo no previsto, por las normas Expediente No 25002324000 2007 00211 01 2 aplicables a la liquidación forzosa administrativa de entidades financieras, entre las que se encuentran el Decreto Ley 663 de 1993, la Ley 510 de 1999 y el Decreto 2211 de 2004, así como el Código de Comercio en lo que sea compatible, de acuerdo a la naturaleza de sociedad; sin perjuicio de la aplicación del artículo 68 de la Ley 715 de 2001, el Decreto 1015 de 2002 y el Decreto 736 de 2005, normas especiales aplicables

por la naturaleza de EPS que ostentaba Cajanal S.A. EPS En Liquidación. ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD EN LIQUIDACIÓN-Naturaleza y objeto del proceso de liquidación forzosa administrativa de entidades del sector financiero Para complementar la visión expuesta, es válido acudir a la definición que sobre la naturaleza y objeto del proceso de liquidación forzosa administrativa de entidades del sector financiero, prevista en el artículo 293 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, al ser norma que llena los vacíos que se presentan en el Decreto Ley 254 de 2000 y la Ley 1105 de 2006. ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD EN LIQUIDACIÓN-El acreedor debe presentarle al liquidador prueba de las obligaciones que pretende le sean reconocidas y pagadas Es al acreedor, en este caso, la ESE Hospital Universitario Hernando Moncaleano Perdomo de Neiva, a quien le corresponde presentarle al Liquidador la prueba de las obligaciones que pretende le sean reconocidas y pagadas por parte de Cajanal S.A. EPS En Liquidación, no siendo aplicable la normatividad anunciada por el demandante en su recursos de apelación, esto es, el Decreto 723 de 1997, que regula, entre otros aspectos, las relaciones entre las Entidades Promotoras de Salud y los prestadores de servicios de salud. ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD EN LIQUIDACIÓN-Desconocimiento de la carga de la prueba de obligaciones La ESE Hospital Universitario Hernando Moncaleano Perdomo de Neiva, pretende con la inaplicación de la normatividad especial del proceso de liquidación, desconocer la carga de la prueba de sus obligaciones, que como se indicó le corresponde legalmente

a ella, para aplicar un régimen propio de las Empresas Promotoras de Salud que desarrollan su objeto social, el cual por mandato legal esta restringido para dicha EPS En liquidación, a la realización de los “ actos, operaciones y contratos necesarios en orden a efectuar su pronta liquidación ” (Artículo 3° Decreto 4409 de 2004) y que no sustenta los actos administrativos demandados. Expediente No 25002324000 2007 00211 01 3 VIOLACIÓN AL DERECHO DE DEFENSA-Indebida notificación del acto por el cual se fijó fecha para la diligencia de inspección ocular solicitada por el demandante Considera esta Agencia del Ministerio Público que la censura va más allá de la forma en que se le comunicó la decisión de practicar una inspección a los archivos de Cajanal S.A. EPS En Liquidación y se ubica en la situación de no haberse practicado una prueba que el demandante consideró necesaria para la resolución del recurso de reposición presentado en contra de la Resolución No 846 del 30 de noviembre de 2006. VIOLACIÓN DEL DEBIDO PROCESO-No haberse decretado ni practicado las pruebas solicitadas por el actor Al respecto consideramos aplicable la reiterada jurisprudencia de la Sección, según la cual la prosperidad del cargo violación del debido proceso por no haberse decretado ni practicado las pruebas solicitadas por el actor depende de que en la instancia jurisdiccional, en la que obviamente se tiene la oportunidad para ello, se pidan y practiquen esas mismas pruebas, u otras pertinentes, a objeto de que en el proceso respectivo quede evidenciado que la importancia o trascendencia del supuesto fáctico

que se echa de menos era tal que resultaba imprescindible considerarlo para efectos de inclinar, en uno u otro sentido, la decisión administrativa controvertida.

PROCURADURIA PRIMERA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Bogotá D.C., 15 de Octubre de 2010 Alegato No. 112 / 10

HONORABLES CONSEJEROS DE ESTADO

Sección Primera Sala de lo Contencioso Administrativo Consejera Ponente (E): Dra. María Claudia Rojas Lasso Ref.: Expediente No 25002324000 2007 00211 01

Actor: ESE Hospital Universitario Hernando Moncaleano

Perdomo de Neiva

Demandado: Cajanal S.A. EPS En Liquidación Acción: Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No 25002324000 2007 00211 01

4 Procede esta Procuraduría Delegada a emitir alegato de conclusión en el asunto de la referencia, de conformidad con las facultades constitucionales y legales.

1. LA SENTENCIA APELADA Mediante decisión del veinticuatro (24) de septiembre de dos mil nueve (2009), el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con ponencia del Magistrado Luís Manuel Lasso Lozano, resolvió negar la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda propuesta por el señor Agente del Ministerio Público e igualmente negar las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento presentada por

la ESE Hospital Universitario Hernando Moncaleano Perdomo de Neiva (Huila), de acuerdo con las siguientes consideraciones: 1.1. La Corporación de primera instancia identificó el problema jurídico del

presente asunto, el cual consiste en determinar si los actos administrativos por los cuales el Liquidador de Cajanal S.A. EPS En Liquidación rechazó la reclamación presentada por la ESE Hospital Universitario Hernando Moncaleano Perdomo de Neiva (Huila), se ajustaron o no a la legalidad. 1.2. Posteriormente y del estudio integral de la demanda, identificó tres cargos en contra de los actos administrativos enjuiciados, a saber: 1.2.1. “[…] Violación de las normas en que deberían fundarse los actos demandados porque los mismos desconocieron la Ley 715 de 2001 y el Decreto 723 de 1997, que fijan los procedimientos para la liquidación, y, en su lugar, aplicaron una normatividad diferente. También porque la entidad en liquidación dejó vencer los términos para efectuar las glosas correspondientes; […]” Expediente No 25002324000 2007 00211 01 5 1.2.2. “[…] Violación de las normas en que deberían fundarse los actos demandados pues no se aplicó el artículo 2536 del Código Civil, lo que acarreó que sin fundamento legal alguno la liquidación negara el pago de unas facturas por caducidad y/o prescripción de las mismas; […] 1.2.3. “[…] Violación al derecho de defensa porque no se notificó en legal forma el acto por el cual se fijó la fecha para la diligencia de inspección ocular pedida en el recurso de reposición contra la resolución 846 de 2006; y no se fijó una nueva fecha de inspección ocular luego de que la misma no se pudo realizar. […]”

1.3. El primer cargo fue desestimado por el Tribunal toda vez que: “[…] De las normas anteriores se concluye que el proceso liquidatorio es un proceso especial en el cual el liquidador debe determinar si paga o no las acreencias presentadas a la entidad en el proceso de liquidación, lo cual supone que si se reconoce un crédito es porque junto con la reclamación se allegaron todos los documentos y los soportes que dan cuenta de la existencia de la obligación. […] En el asunto analizado, la circunstancia de que no se hayan objetado las facturas en el tiempo previsto en el decreto 723 de 1997 no era óbice para que el liquidador no pudiera revisar si los documentos allegados cumplían con los requisitos para que procediera al reconocimiento y pago de las obligaciones, pues según se colige de la Resolución 00846 de 15 de noviembre de 2006, de la auditoría integral realizada a la totalidad de los soportes incluidos en la reclamación y de los que reposan en los archivos de Cajanal en liquidación, se pudo establecer que el acreedor no allegó la totalidad de los soportes para determinar de las obligaciones. […] Así mismo, las normas del decreto aludido eran aplicables en el cargo del desarrollo de las relaciones ordinarias de las entidades promotoras de salud y de las instituciones prestadoras de salud, empero no en el proceso liquidatorio donde debe verificarse, de acuerdo con los documentos aportados por el interesado, y por razón de la existencia de normativa especial, la existencia de la obligación y si había o no lugar a su pago, procedimiento al cual deben someterse todos los acreedores en igualdad de

condiciones. […]” Expediente No 25002324000 2007 00211 01 6 1.4. El segundo cargo también fue desestimado considerando: “[…] Las resoluciones 846 de 15 de noviembre de 2006 y 1034 de 29 de diciembre de 2006, en sus considerandos, no hacen mención alguna a que las facturas de cobro hayan sido rechazadas por caducidad o prescripción. […] Como corolario de lo anterior esa misma resolución fue clara en señalar, en su artículo vigésimo quinto: “Que las glosas que no fueron levantadas y que se encuentran detalladas en el anexo 12, se debe a que el acreedor no allegó la totalidad de los soportes base para levantar las glosas establecidas en el anexo 8 de las Resoluciones 291 del 8 de noviembre de 2005 y 300 del 15 de noviembre de 2005 y que no permiten establecer con claridad y certeza la existencia de obligación alguna a cargo de CAJANAL S.A. EPS EN LIQUIDACIÓN (…).”, de donde se infiere que no fue la caducidad y/o la prescripción el motivo por el cual se negó el reconocimiento y pago de las facturas de que se trata (Destacado por la Sala) (FL. 96, cuaderno anexo). […] De otra parte, la Resolución 1034 de 2006, en sus considerandos, al valorar el motivo del rechazo de las facturas incluidas contras las cuales aún procedía el recurso de reposición por no haber sido objeto del mismo en un primer momento, manifestó que los motivos de rechazo frente a los distintos grupos de facturas tenían

origen en la circunstancia de que la autorización se emitió firmada por funcionario no autorizado, se trató de servicios no autorizados y no contratados, estaba incompleta o faltaban folios, no había lugar al cobro porque faltaba el cumplimiento de unos procedimientos, no había copia de los resultados de los diagnósticos, se advirtió la existencia de exámenes radiológicos sin lectura del radiólogo y no hubo soporte en los casos de medicamentos. […]”. 1.5. Finalmente el tercer cargo fue igualmente despachado en forma desfavorable para el demandante, señalando el Tribunal: “[…] La Sala considera que los actos acusados no vulneran el artículo 44 del Código Contencioso Administrativo puesto que, en primer lugar, dicha norma establecer la forma de notificación personal para las decisiones que pongan Expediente No 25002324000 2007 00211 01 7 término a la actuación administrativa y, en el presente caso, el auto de pruebas no es un acto definitivo sino de simple trámite por lo que no requiere de notificación personal pero sí debe ser comunicado para que el interesado se entere de la decisión que en él se adopta, cosa que se hizo en el presente caso. […] Ahora bien, la actora cuestiona la forma en que la liquidadora comunicó la decisión que decretó la inspección ocular y fijó fecha y hora para practicar dicha diligencia, con motivo del recursos de reposición interpuesto contra la resolución 000846 de 2006, expedida por la liquidadora de Cajanal. […] De acuerdo con las normas transcritas, no se podrá negar eficacia, validez o fuerza obligatoria y probatoria a todo tipo de información en forma

de mensaje de datos, por esa sola circunstancia, lo cual dependerá en buena parte de la valoración que realice el juez de los elementos de prueba allegados al proceso, que son los que pasará a evaluar la Sala. […] Según el escrito de reclamación de 21 de febrero de 2005, presentado por el apoderado de la actora a la liquidadora de Cajanal S.A. E.P.S., las notificaciones de dicha actuación administrativa debían realizarse a cualquiera de los sitios indicados en el membrete: […] Revisado el membrete respectivo la Sala encuentra que, además, de una dirección (Calle 9ª No. 4 – 19 Of. 602) y dos teléfonos (098-871421 y 098 – 871430) en la ciudad de Neiva el apoderado de la actora señaló el email arrigui@multiphone,net.co. […] De las pruebas obrantes en el proceso se evidencia que el día 26 de diciembre de 2006 Cajanal en Liquidación, por medio de su correo electrónico (atencionacreedores@cajanalliquidación.gov.co), dio respuesta al apoderado del Hospital Hernando Moncaleano (arrigui@multiphone.net.co) informándole sobre la fecha para la realización de la diligencia de inspección ocular solicitada (Fl. 50, cuaderno 2): […] De lo anterior se deriva que, por un parte, el apoderado efectivamente conoció la fecha en la cual estaba programada la diligencia de inspección ocular y, por la otra, que esa dirección de correo electrónico fue la que él mismo suministró a la entidad accionada al momento de iniciar la actuación administrativa. […] Dicho de otras palabras, la posición asumida por el

Hospital Hernando Moncaleano Perdomo, sobre este tópico, viola el llamado principio del “Estoppel” según el cual cuando una parte se ha visto favorecida o beneficiada al adoptar una determinada posición no puede venir a alegar, Expediente No 25002324000 2007 00211 01 8 posteriormente, que la misma resulta contraria a sus intereses, porque ello viola la regla general de que las partes deben ajustar su comportamiento al principio de buena fe. […] Esto fue lo que ocurrió en el presente caso porque pese a que el correo electrónico fue aceptado por el Hospital Hernando Moncaleano Perdomo como medio para el desarrollo de su reclamación en el marco del proceso liquidatorio decidió desconocerlo al momento en el que se adoptó por dicho medio, por parte de Cajanal, una decisión, a saber, la fijación de una fecha para la práctica de la prueba pedida por el Hospital. […] Finalmente, en cuanto hace al argumento de que la liquidadora no decretó nueva fecha para la realización de la diligencia de inspección ocular, debe señalarse que dentro del acervo probatorio que obra en el expediente no existe prueba alguna que permita determinar que hubo una solicitud en tal sentido por parte del Hospital, circunstancia por la cual mal podría alegarse por el actor que la accionada no cumplió con una petición que no se hizo. […]”

2. EL RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión de primera instancia, el demandante presentó recurso de apelación, esgrimiendo los siguientes argumentos: 2.1. “[…] La entidad que represento en su calidad de E.S.E., tiene como función básica la prestación de servicios de salud a los afiliados a las

E.P.S., A.R.S., o vinculados que los soliciten, así como la atención de urgencias de acuerdo a las definiciones de que trata el artículo 168 de la Ley 100 de 1993, que disponen que para esta clase de servicios no se requiere de contrato ni orden previa. […] De conformidad con lo establecido en el artículo 168 ibídem y 67 de la Ley 715 de 2001, para la prestación de servicios de salud, que revistan la calidad de urgencias, no se requiere contrato ni orden previa, y su costo deberá ser asumido por la entidad promotora de salud (E.P.S.) responsable del usuario, que en este caso era CAJANAL E.P.S. S.A., quien tenia que haber cancelado el importe de la atención a más tardar dentro de los tres (3) meses siguientes, a la radicación de la cuenta de cobro o factura. […] Las facturas de venta allegadas, cumplían, con la totalidad de los requisitos exigidos por el estatuto tributario, fueron Expediente No 25002324000 2007 00211 01 9 radicadas en la E.P.S., que no las objetó en los términos señalados en el artículo 3° del Decreto 723 de 1.997, veinte (20) días después de su radicación, razón esta por la que debió proceder a su pago dentro de los diez (10) días siguientes. […] El Decreto 723 de 1997, en parágrafo del artículo 4, establece, que en ningún caso podrá pretenderse que el no cumplimiento de los plazos estipulados en el citado Decreto, exonera a la entidad promotora de salud a cancelar los servicios efectivamente prestados. […] En el caso la liquidadora de CAJANAL E.P.S. S.A. EN LIQUIDACIÓN, violó las normas en que

debieron fundarse los actos administrativos, no dio aplicación a ninguna de las normas antes citadas, que fijaban los procedimientos para le pago de la prestación de servicios de salud que revestían la calidad de urgencias y en las cuales no se requería la existencia de un contrato, ni de orden previa, por el contario dieron aplicación a una normatividad diferente con el fin de justificar el vencimiento de los términos establecidos en la ley para efectuar las glosas correspondientes a las facturas objeto de cobro. […] La liquidadora no dio aplicación a estas normas puesto que decidió, formular nuevamente glosas médicas en bloque, sobre cuentas radicadas hacia más de dos (2) años, con el agravante que el término para resolverlas se reducía de veinte (20) días hábiles a cinco (5) días dentro del cual se debía interponer el recursos de reposición, con los soportes respectivos, so pena de perder el valor de los servicios prestados, en contravía de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 4 del Decreto 723 de 1997. […] El procedimiento utilizado por la agente liquidadora para formular glosas no fue el idóneo, puesto que se tomo cerca de dos años para revisar las facturas reclamadas, y elaborar las objeciones, y concedió a las I.P.S., un término de cinco días para resolver el sinnúmero de objeciones formuladas, en abierta contradicción del procedimiento señalado por el decreto 723 de 1.997 y el decreto 050 de 2000. Hecho que constituyó una violación material del derecho de defensa, pues coloco en estado de incapacidad e

indefensión a las personas que intervinieron en el proceso, que por más esfuerzo que realizaron no pudieron dar respuesta a las glosas en el término estipulado. […]” 2.2. “[…] En su análisis la sala, niega la prosperidad del cargo argumentando que los actos acusados no vulneran el artículo 44 del C.C.A., por cuanto dicha norma establece la forma de notificación personal para las decisiones que pongan término a la actuación administrativa, y en el caso, el auto de pruebas no era un acto definitivo, sino de simple trámite, por lo que no requería notificación personal. […] Ahora bien, aceptando la teoría esbozada por la liquidadora de que el correo electrónico era un medio de notificación, Expediente No 25002324000 2007 00211 01 10 a pesar de no estar contemplado como tal en el C.C.A., en aplicación a lo dispuesto en el artículo 10 Parágrafo de la Ley 527 de 1.999, que le da fuerza probatoria a esta clase de datos, es del caso aplicar en su integridad la mencionada norma a efectos de analizar si era dable derivar de ellos la fuerza probatoria pretendida, y para ello basta con traer a colación lo expuesto por la Honorable Corte Constitucional en sentencia de constitucionalidad de la Ley en comento C-662 de 2000, y adicional porque habiéndole manifestado el correo electrónico especial para notificación, simplemente tomo del membrete uno de estos correos y decidió notificar electrónicamente la citación de la diligencia de inspección ocular, sin que mediase auto alguno, y mucho menos comunicación escrita, luego la violación al debido

proceso y derecho de defensa para poder debatir las pruebas en inspección ocular es clara. […]”

3. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO Esta Agencia del Ministerio Público abordará el análisis del presente proceso, considerando los problemas jurídicos identificados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y a los cuales se contrae el recurso de apelación presentado por el demandante. 3.1. La violación de las normas que han debido fundar los actos administrativos demandados.

Para efectos de estudiar el cargo formulado, menester será determinar cuál es el régimen legal que regula el proceso de liquidación de Cajanal S.A. EPS En Liquidación, posteriormente, desarrollaremos la naturaleza del proceso de liquidación de esta entidad, para finalmente desatar el cargo formulado por el actor. 3.1.1. Régimen Legal que regula el proceso de liquidación de Cajanal S.A. EPS En Liquidación Expediente No 25002324000 2007 00211 01 11 Mediante el Decreto 4409 del 30 de Diciembre de 2004, se dispuso “[…] la disolución y liquidación de la Sociedad CAJANAL S.A. EPS, sociedad por acciones del orden nacional, vinculada al Ministerio de Protección Social, sometida al régimen de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado […]”. Los Decretos 4673 de 2006 y 4184 de 2007 prorrogaron dicho proceso de disolución y liquidación, el cual, finalmente, culminó con la suscripción del acta final del proceso de liquidación identificada con el número 002069 del 28 de marzo de 2008 (Ver Diario Oficial No 46.976 del 30 de abril de 2008) suscrita

por el Ministro de la Protección Social y el Agente Especial Liquidador. Ahora bien, el artículo 2° del Decreto 4409 del 30 de Diciembre de 2004, estableció que por tratarse de una sociedad pública por acciones, del orden nacional, sometida al régimen de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, su liquidación se sometería a las disposiciones del Decreto-Ley 254 de 2000 y a las especiales del Decreto 4409. En lo no previsto en dichas disposiciones se aplicarán, en lo pertinente, los preceptos del Código de Comercio sobre liquidación, en cuanto fueren compatibles con la naturaleza de la entidad. El mencionado Decreto-Ley 254 de febrero 21 de 2000, por el cual se expidió el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional, en su artículo 1° (Modificado por el artículo 1º de la Ley 1105 del 13 de Diciembre de 2006)1, estableció que sus disposiciones se aplicarían a las entidades públicas de la Rama Ejecutiva del orden nacional, respecto de las cuales se 1 El Decreto Ley 254 de 2000, fue modificado por la Ley 1106 del 13 de diciembre de 2006, publicada en el Diario Oficial No 46.481, del 13 diciembre de 2006, página 26, esto es, cuando ya se habían desarrollado muchas de las etapas del proceso liquidatorio de esta entidad la entidad, por lo que debe tenerse en cuenta el artículo 22 de dicha normatividad que al tenor señala que “Las actuaciones iniciadas con base en las normas que por esta ley se modifican; se concluirán con arreglo a las disposiciones vigentes al momento de su

iniciación; las demás, se someterán a lo que establece esta ley.” Expediente No 25002324000 2007 00211 01 12 haya ordenado su supresión o disolución. Los vacíos del Decreto Ley 254 de 2000, deberán llenarse con el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y normas que lo desarrollan. El inciso 3º del citado artículo 1°, agregó que aquellas entidades del Estado que por su naturaleza tengan un régimen propio de liquidación, contenido en normas especiales, una vez decretada su supresión o disolución, realizarán su liquidación con sujeción a dichas normas2. Conforme lo estableció el parágrafo del artículo 1° del Decreto Ley 254 de 2000 (Modificado por el artículo 1º de la Ley 1105 del 13 de Diciembre de 2006), y teniendo en cuenta que el objeto social de Cajanal S.A. EPS Hoy en Liquidación era la de promover, organizar, garantizar y prestar, directa o indirectamente, los servicios de salud a sus afiliados y usuarios, para lo cual podría promover la afiliación y registro de los afiliados y el recaudo de sus cotizaciones y desarrollar las funciones consagradas en el artículo 178 de la Ley 100 y demás normas que la reglamenten, modifiquen o adicionen; son aplicables las normas que regulan la liquidación de entidades promotoras de salud (EPS). En lo que se refiere a la liquidación de entidades promotoras de salud, el artículo 68 de la Ley 715 de 2001, establece que la Superintendencia Nacional de Salud ejercerá la intervención forzosa administrativa para administrar o

2 El texto del artículo 1º del Decreto Ley 254 de 2000, con anterioridad a la modificación es el siguiente: “Artículo 1°. Ámbito de aplicación. El presente decreto se aplica a las entidades públicas del orden nacional, respecto de las cuales se haya ordenado su supresión o disolución. (…) En lo no previsto en el presente decreto deberán aplicarse, en lo pertinente, las disposiciones del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y del Código de Comercio sobre liquidación, en cuanto sean compatibles con la naturaleza de la entidad. (…) Parágrafo. Aquellas entidades del Estado que por su naturaleza tengan un régimen propio de liquidación, contenido en normas especiales, incluyendo las sociedades, continuarán rigiéndose por ellas.” Expediente No 25002324000 2007 00211 01 13 liquidar las entidades vigiladas que cumplan funciones de explotación y operación de monopolios rentísticos, cedidos al sector salud, Empresas Promotoras de Salud e Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza, y el artículo 1° del Decreto 1015 de 2002, por el cual se reglamentó parcialmente el artículo 68 de la Ley 715 de 2001, estableció que de conformidad con la citada disposición, la Superintendencia Nacional de Salud aplicará en los procesos de intervención administrativa, para administrar o para liquidar las entidades vigiladas que cumplan funciones de Empresas Promotoras de Salud de cualquier naturaleza, las normas de procedimiento previstas en el artículo 116 del Decreto 663 de 1993, la Ley 510 de 1999, el Decreto 2211 de 2004 y demás disposiciones que lo modifican y desarrollan.

Lo anterior entonces nos indica que el régimen de liquidación de Cajanal S.A. EPS En liquidación, es el establecido en el Decreto 4409 de 2004 y el Decreto Ley 254 de 2000 (Modificado por la Ley 1105 de 2006), y en lo no previsto, por las normas aplicables a la liquidación forzosa administrativa de entidades financieras, entre las que se encuentran el Decreto Ley 663 de 1993, la Ley 510 de 1999 y el Decreto 2211 de 2004, así como el Código de Comercio en lo que sea compatible, de acuerdo a la naturaleza de sociedad; sin perjuicio de la aplicación del artículo 68 de la Ley 715 de 2001, el Decreto 1015 de 2002 y el Decreto 736 de 2005, normas especiales aplicables por la naturaleza de EPS que ostentaba Cajanal S.A. EPS En Liquidación. 3.1.2. De la naturaleza del proceso de liquidación de Cajanal S.A. EPS En Liquidación. Ni el Decreto Ley 254 de 2000 ni la Ley 1105 de 2006 se ocupan de establecer la naturaleza jurídica de los procesos de liquidación de las entidades públicas Expediente No 25002324000 2007 00211 01 14 señaladas en dicha normatividad3, no obstante, al analizar la constitucionalidad de diferentes disposiciones del Decreto Ley 254 de 2000 y de la Ley 1105 de 2006, la Corte Constitucional ha resaltado que “[…] la liquidación es un proceso universal, que tiene como fundamento el principio de igualdad entre los acreedores […]”4, característica (hablando de la universalidad) que exige que

“[…] sean llamados todos los acreedores, incluso aquellos respecto de los cuales la deuda no es aun exigible, y que se conforme la masa de bienes a liquidar, activo con el cual se atenderá el pasivo patrimonial. […]”5. Resalta la jurisprudencia constitucional que el proceso liquidatorio regulado por el Decreto 254 de 2000 “[…] se reviste de las mismas características de universalidad que están presentes a la hora de la liquidación de cualquier persona jurídica, y cumple con los mismos principios que dominan los procesos concursales. Estos principios, acorde con el espíritu del constituyente, persiguen dar a todos los acreedores el mismo tratamiento, salvo las preferencias que se señalan en la ley. […]”6, e igualmente que corresponde a un procedimiento administrativo, al indicar que “[…] El proceso administrativo de liquidación contemplado en dicha normatividad tiene como presupuesto la supresión o disolución de entidades públicas y tie