PGN - ENTIDAD SIN ANIMO DE LUCRO - Autonomía e independencia

Dependencia : Procuraduría Primera Delegada Vigilancia Administrativa Radicación : 013-73730-02

Disciplinado : Miguel Raad Hernández, Luis Daniel Vargas Sánchez y otros Cargo y entidad : Gobernador de Bolívar Quejoso : Oficio Fecha queja : Febrero 13 de 2002

Fecha hechos : Diciembre 29 de 2000

Asunto : Irregularidades en la expedición de las Resoluciones 2649 de diciembre 29 de 2000 y 703 de abril 16 de 2001

Bogotá DC, septiembre 22 de 2003 El Despacho, de conformidad con las facultades del artículo 25 numeral 1 literal c) del Decreto 262/00 y el inciso tercero del artículo 19 de la Resolución 017 de marzo 4/00 de la PGN, procede a evaluar la indagación preliminar contenida en el expediente 013-73730-01. CONSIDERACIONES Con base en la investigación disciplinaria adelantada por la Procuraduría Regional de Bolívar en contra de funcionarios de la Oficina Jurídica de la Gobernación de Bolívar (Expediente 75-2139-02), el mismo Despacho mediante auto de 13 de febrero de 2002 dispuso expedir copias para adelantar por separado indagación preliminar frente a los Gobernadores del Departamento, MIGUEL ENRIQUE RAAD HERNÁNDEZ y LUIS DANIEL VARGAS SÁNCHEZ el primero quien lo desempeñó durante el período de 1998-2000 y el segundo que viene desde 2001-2003 (Expediente 75-2177-02).

La Procuraduría Regional de Bolívar cita como hechos investigables la indebida expedición de las Resoluciones 356 de marzo 29 de 2002, 2649 de diciembre 29 de 2000 y 703 de abril 16 de 2001, por las cuales se resolvieron situaciones administrativas relacionadas con la personería jurídica del “Centro Colombo Americano de Cartagena” que dos grupos de ciudadanos de manera independiente disputan mejor derecho en la integración de las directivas de la asociación. Así mismo, después de tramitar el expediente 075-2139-01 en investigación disciplinaria contra funcionarios de la Oficina Jurídica de la Gobernación y encontrándose en la etapa probatoria del Auto de Descargos, procedió por auto de 20 de junio de 2002 (fl. 438 exp. 75-2139), a acumular la actuación al expediente 075-2177-02 que por separado instruía en indagación preliminar contra los citados Gobernadores y por consiguiente a remitirlos a esta Delegada mediante oficio del 21 de junio de 2002 (fl.166). En tales circunstancias la Oficina de Registro de Averiguaciones Disciplinarias de la Procuraduría General de la Nación le asignó el número 013-73730-02 (fl. 176), que para reparto entre los servidores adscritos a esta Delegada se entregó el 2 de agosto de 2002, ad portas de vencerse el término de la indagación preliminar de que habla el artículo 150 de la Ley 734 de 2002. Al evaluar la indagación preliminar, se avizora inconsistencias procesales que deben ser resueltas de plano, primero porque el mandamiento de acumulación se hizo a

pesar de la pérdida de competencia ante la separación previa que hizo la Regional para procesar disciplinariamente a funcionarios de diferente categoría, y segundo, porque acumular la investigación con auto de cargos a una indagación se convierte en un exabrupto jurídico; razones para determinar la ineficacia del acto disciplinario PJNC Exp. 013-73730-02 que los acumuló y por consiguiente la devolución del expediente 075-2139 a la competente para que prosiga con la investigación. A raíz de la investigación disciplinaria adelantada dentro del expediente 073-2139 contra los funcionarios de la Oficina Jurídica del Departamento de Bolívar, la señora Procuradora Regional, de oficio dispuso el mismo día de la formulación de cargos, separar las diligencias, para que por separado se iniciara indagación preliminar respecto de la conducta que presuntamente comprometía a los Gobernadores por sus actuaciones en calidad de tales. Posteriormente, sin mediar razón jurídica y sin autorización legal, reagrupa por acumulación los dos expedientes por auto del 20 de junio y simultáneamente los envía a esta Delegada. Si bien es cierto el artículo 151 de la Ley 734 de 2002 contempla la posibilidad de unificar indagaciones preliminares para proseguir los disciplinarios bajo una misma cuerda después de haber roto la unidad procesal; también lo es, que solo opera cuando los procesos se encuentran dentro de esa misma etapa y no en circunstancias del sub-lite en donde la separación se realizó en la investigación contra los servidores del orden departamental de competencia exclusiva de la Procuraduría Regional para dar paso a la indagación preliminar contra los funcionarios del resorte de las Delegadas y que quedó rezagada por encontrarse el

primero con auto de cargos. En tales condiciones se procederá a revocar la acumulación de diligenciamiento del expediente 075-2139-01 y en consecuencia se remitirá a la Procuraduría Regional de Bolívar para que ejerza lo de su competencia. De otra parte y con relación a la expedición de las Resoluciones 356 de marzo 29 de 2002, 2649 de diciembre 29 de 2000 y 703 de abril 16 de 2001 acusadas de irregulares, esta Delegada comienza por diagnosticar la situación real del conflicto. El Centro Colombo Americano con sede en la ciudad de Cartagena y presidido entonces por RAMIRO LEMEITRE, nació a la vida jurídica a través de la Resolución 037 de 19 de enero de 1961 de la Gobernación de Bolívar que le reconoció personería jurídica (fls. 21 y 22). El 19 de diciembre de 1985, la Asamblea General del Centro Colombo Americano de Cartagena, delegó en la Junta Directiva el estudio de la reforma de estatutos y aprobación de la misma y por consiguiente la protocolización ante la Gobernación de Bolívar (fls. 14 a 16), en cuyo cumplimiento se aprobaron los nuevos estatutos que prescindiendo de la Asamblea General de Socios se reconoció como órgano máximo de administración a la Junta Directiva (fls. 110 a 113); decisión que consta en acta de 25 de febrero de 1986, en donde participaron como directivos AMAURY

ROMÁN (presidente), GUILLERMO SANCLEMENTE, GERMÁN TATIS, LUIS

SIERRA, VÍCTOR MAINERO, MANUEL DOMINGO ROJAS, RAMIRO LEMAITRE, MARIO RAMOS y JAIME GIL (fls. 17 a 20).

La reforma de estatutos en los términos indicados fueron aprobados por la Gobernación de Bolívar mediante Resolución 3455 de 30 de octubre de 1991 a petición de GERMÁN TATIS que en calidad de Director General del Centro Colombo Americano así lo solicitó por escrito de 27 de agosto de 1991 (fl. 13). Con ocasión de la acción de tutela presentada ante el Consejo Superior de la Judicatura por GERMÁN TATIS del Valle, la Gobernación de Bolívar, entidad competente para ejercer inspección, control y vigilancia sobre las asociaciones sin ánimo de lucro, dispuso por Resolución 2649 de 29 de diciembre de 2000 (fls. 33 a 35), revisar administrativamente las actuaciones del Centro Colombo Americano de

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Exp. 013-73730-02 Cartagena y en consecuencia la requirió para que modificara los estatutos, conforme a la legislación vigente. Entre las consideraciones que tuvo la Gobernación para ordenar la modificación de estatutos, cuenta la competencia y jurisdicción en ejercicio del control de tutela, tanto como de la improcedencia para revocar la Resolución 3455 de 1991 que protocolizó la reforma estatutaria de 1986 por haber creado derechos particulares y concretos. La decisión contenida en la Resolución 2649 fue confirmada por el nuevo Gobernador LUIS DANIEL VARGAS SÁNCHEZ mediante Resolución 703 de 16 de abril de 2001 (fls. 36 a 41), al resolver el recurso de reposición que interpuso

Belisario Romero Arenas en condición de apoderado del centro de educación no formal. Al analizar los actos administrativos en referencia y el recurso impetrado por el apoderado del Colombo Americano, la Delegada observa que la controversia central del asunto se desprende de intereses encontrados entre dos vertientes de ciudadanos que alegan mejores derechos en la administración y dirección de la asociación y que para lograr sus objetivos han agotado las acciones jurídicas que subjetivamente consideran válidas en la solución del conflicto de poder que se creó a partir de la reforma de estatutos autorizada por la Asamblea General que paradójicamente sirvió para su eliminación, al quedar reconocida únicamente la Junta Directiva como máximo órgano de dirección a propósito de la Resolución 3455 de 1991 expedida por la Gobernación de Bolívar. GERMÁN TATIS, gestor del proceso de protocolización de los citados estatutos que le quitó facultades a la Asamblea General y quien solicitó la aprobación de la reforma el 26 de agosto de 1991 (fl. 13), pasados ocho años y después de haber sido retirado de la asociación en el mes de febrero de 2000 (fl. 27), acudió simultáneamente ante los estrados judiciales en acción de tutela y ante la Gobernación para que en ejercicio de la potestad de inspección y vigilancia revocara la Resolución 3455 de 1991, dejara sin efectos la modificación estatutaria, argumentando que en su estudio no se surtieron los trámites preestablecidos, esto es los dos debates de la Asamblea que en su momento requerían.

La controversia que se suscita recobra importancia a propósito de los certificados expedidos por la Oficina Jurídica de la Gobernación de Bolívar el 20 y 24 de septiembre de 1999 y de 9 de febrero de 2000 (fls. 26 a 35 del anexo) y la inscripción de AMAURY ROMÁN ROMÁN, AUGUSTO COVO TORRES, VÍCTOR MEINERO SOLANO, MARIO RAMOS, JORGE PAYAREZ BOSSA, MANUEL DOMINGO ROJAS y LUIS SIERRA, como dignatarios de la Junta Directiva del “Centro Cultural Colombo Americano” reconocida por la Resolución 356 de 29 de marzo de 2000 de la Gobernación de Bolívar, que excluyó de directivo a GERMÁN TÁTIS del Valle (fls. 37 y 38 del anexo). Ordenada la modificación de los estatutos, GERMÁN TATIS, CARLOS GARZÓN y ERNESTO ANGULO RAMONOVICH, sin reconocimiento legal, el 31 de mayo de 2001 procedieron a constituirse en asamblea extraordinaria de socios del Centro Colombo Americano y solicitaron su aprobación ante la Gobernación de Bolívar (fls. 59 a 66 del anexo), que se abstuvo de inscribirlos y por el contrario devolvió la documentación presentada el 19 de junio de 2001, por carecer como se dijo de las calidades de asociados legítimamente reconocidos (fls. 105 y 106 del anexo), decisión que se tomó en consideración a la oposición que hiciera el representante legal AMAURY ROMÁN ROMÁN a través del oficio del 13 de junio de 2001 (fl. 67 del

anexo).

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Exp. 013-73730-02 Por su parte, la Junta Directiva presidida por AMAURY ROMÁN ROMÁN e integrada además por VITTORIO MANEIRO, AUGUSTO COVO TORRES, MARIO RAMOS VÉLEZ, JORGE PAYARES, MIGUEL DOMINGO ROJAS y LUIS SIERRA , elegida el 29 de enero de 2001, obtiene reconocimiento por Resolución 2037 de 15 de agosto de 2001 (fls. 81 y 82), que posteriormente reformó los estatutos que discutieron y aprobaron el 4 y 16 de octubre de 2001 (fls. 111 a 127 del anexo), dando así cabal cumplimiento a la pluricitada Resolución 2649/00. Para el caso de examen, es relevante lo que dijo la Honorable Corte Constitucional en sentencia T-413/02 de mayo 27 de 2002 con ponencia del doctor RODRIGO ESCOBAR GIL, que revisó y revocó los fallos de tutela de la sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar y la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior, que les negó las pretensiones de la acción impetrada por el Centro Colombo Americano a través de NÉSTOR IVÁN J. OSUNA PATIÑO el 13 de junio de 1991. En dicho fallo al revocar lo resuelto por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura que negó la Tutela solicitada por el Centro Colombo Americano y por el contrario, concedió la protección a los derechos del

debido proceso y a la libertad de asociación del accionante, como medida transitoria para evitar eventuales perjuicios irremediables. Además ordenó al Gobernador del Departamento de Bolívar que evitara por acción o por omisión, inmiscuirse en la organización, la administración o la dirección del Colombo Americano; dejó sin efectos cualquier modificación de la organización o la estructura del Centro que se haya producido en desarrollo de las Resoluciones 2649/00 y 703/01, excepcionado las reformas que en caso de producirse, hubieran sido internamente ratificadas por los órganos competentes conforme a los estatutos aprobados por la Resolución 3455 de 1991; y, limitar el alcance de las Resoluciones 2649/00 y 703/01 solo para que el Colombo Americano de Cartagena acomode los estatutos a una de las formas previstas en las normas que regulan el servicio de educación prestado por entidades privadas sin ánimo de lucro (fls. 439 a 460 del exp. 075-2139). Dentro de las consideraciones que precedieron al fallo y advertida la ambigüedad sobre la naturaleza jurídica del Colombo Americano de Cartagena que no definió en sus estatutos, si se trataba de fundación o, asociación o, corporación, y que solo se limita a contemplar que se trata de una institución civil sin ánimo de lucro; planteó interrogantes respecto de la verdadera posición de la Gobernación a ordenar el ajuste estatutario en términos de legalidad. Señala que la reforma estatutaria adoptada por quien tenía las facultades para hacerlo y que aprobó la Gobernación a través de la Resolución 3455/91, esta

Entidad, no ponía ni puede, so pretexto de ejercer la inspección y vigilancia, privarle sus efectos y que por ser entidad privada con régimen propio, solo la Junta Directiva sería la indicada para adelantar la reforma estatutaria requerida por la Gobernación, lo que implicaría un ajuste adecuado al régimen de asociación o de fundación, en todo caso con absoluta autonomía, sin que la Gobernación intervenga imperativamente en la escogencia el modelo organizacional, ni determinar la estructura interna que deba acogerse para el desarrollo social. Que por no estar definida la naturaleza del Colombo Americano (Fundación o Asociación), esta organización atendiendo lo ordenado por la Gobernación, podría ajustar sus estatutos bien a las formas de fundación, ora de asociación, en el supuesto de resultar exigible acomodarse a las previsiones del Decreto 0525 de 1990. Sobre los alcances de las Resoluciones 2649/00 y 703/01, afirma que de acuerdo con las consideraciones de las mismas, la intervención de la Gobernación no se

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Exp. 013-73730-02 limita a solicitar un ajuste a los estatutos de la entidad para acomodarlos a la ley, sino que pretende resolver la situación de quienes tuvieron la calidad de asociados que de hecho la perdieron por efectos de la reforma de 1986, implica pretender dejar sin efectos la Resolución 3455/91 que la aprobó. Considera que la controversia que surge con relación a los derechos de quienes tuvieron en el pasado la calidad de socios del Colombo Americano y ahora pretenden que la misma ha sido desconocida de manera arbitraria, escapa a al

ámbito de las competencias de la Gobernación y por consiguiente la pretensión de imponer su voluntad en ese campo es un acto arbitrario, violatorio al derecho fundamental del debido proceso y el derecho de asociación. Reafirma que la pretensión de la Gobernación a través de las citadas resoluciones, implica no solo solicitar los ajustes estatutarios necesario para adecuar el régimen de la entidad a las previsiones legales sobre la materia, sino una clara intervención en el ámbito de la autonomía privada para exigir la adopción de una determinada forma de organización, sin tener en cuenta la mutación jurídica que devino con la aprobación estatutaria en 1991, y la solución de un conflicto entre particulares a favor de uno de los extremos, en materia para la cual carece de competencia. Finalmente concede el amparo solicitado aduciendo ser mecanismo transitorio mientras la jurisdicción contenciosa administrativa decida el acto demandado. De lo visto, la Delegada concluye que no existe mérito para proseguir con las diligencias disciplinarias y por lo tanto procederá a archivar el expediente de conformidad con lo prescrito en el artículo 73 de la Ley 734 de 2002, teniendo en cuenta principalmente que la intervención de la Gobernación si bien es cierto dispuso ajustar los estatutos, no violó el derecho de autonomía de los asociados y por consiguiente el debido proceso como lo percibe desde su óptica la Honorable Corte Constitucional. Por el contrario, lo que pretendió la administración departamental con la Resolución 2649/00 y 703/01 fue justamente, que los propios ciudadanos que se consideraban interesados en pertenecer al Colombo Americano

direccionaran por su propia cuenta la naturaleza jurídica de la organización. No puede perderse de vista, que el principal protagonista en este asunto que se torna controvertible no solo en el ámbito judicial sino disciplinario, lo es el señor GERMÁN TATIS DEL VALLE, persona que después de desconocer los derechos de los asociados excluidos con la reforma estatutaria que registró para su aprobación el 27 de agosto de 1991, alega al cabo del tiempo con ocasión de la desvinculación que de él hicieron sus compañeros de Junta Directiva, violación al debido proceso y al derecho de asociación que en su contra promovió la Gobernación de Bolívar con la expedición de las Resoluciones 2649/00 y 703/01. Se advierte igualmente que las decisiones objeto de cuestionamiento fueron el resultado de las solicitudes elevadas por el mencionado TATIS DEL VALLE que llevaron a la Gobernación a resolverlos en cumplimiento del artículo 23 de la Constitución Política sobre un tema de difícil resolución por lo controvertible y complejo. También se observa que no hubo trasgresión que implique violación al debido proceso y al derecho de asociación, cuando de manera normal y reconociéndose la personería jurídica en los términos de la Resolución 3455 de 1991, registró la Gobernación a través de la Resolución 2037 de 15 de agosto de 2001 a la nueva Junta Directiva que se eligió el 29 de enero de 2001, presidida por AMAURY ROMÁN ROMÁN y que no integró A GERMÁN TATIS.

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Como lo señala la Corte Constitucional en el fallo de Tutela mencionado, se trata de un asunto que solo puede resolver la jurisdicción contenciosa administrativa dentro del proceso de nulidad que supuestamente se adelanta en esos estrados, decisión que no solamente dará la razón sobre la verdadera intervención que tuvo o puede tener la Gobernación como ente de control superior en materia de organizaciones sin ánimo de lucro similares o iguales al Centro Colombo Americano de Cartagena. Así las cosas se procederán como se dijo a precluir el diligenciamiento, primero por considerar que el hecho realizado no constituye conducta irregular que comprometa a los Gobernadores de Bolívar que participaron en la expedición de las resoluciones pluricitadas y en los demás actos relacionados con el cumplimiento de las mismas. Para que una conducta sea sancionable a la luz del derecho disciplinario es necesario que el hecho se encuentre descrito como típico y antijurídico y que su comisión se haya realizado en circunstancias de culpabilidad, pero como en el caso sub lite no se dan los presupuestos de unos y otros elementos, es la razón para que se proceda a la terminación del proceso en indagación preliminar. De otra parte, la Delegada teniendo en cuenta el escrito presentado por la apoderada del Gobernador LUIS DANIEL VARGAS SÁNCHEZ, que data de 1 de septiembre de 2003 (fls. 216 a 221), precisa respecto de los términos perentorios de que habla la Ley 734 de 2002 para adelantar las indagaciones preliminares, que la supuesta caducidad o prescripción disciplinaria es improcedente y que si bien es

cierto al vencerse la etapa instructiva en indagación preliminar, no significa que impida proseguirse con el investigativo disciplinario en cualquier momento siempre que se realice dentro del tiempo (5 años) que tiene el Estado para cuestionar a los servidores públicos o a los particulares con funciones públicas transitorias. Que no se hubiera tomado decisión alguna no significa que se haya omitido lo dispuesto en la ley disciplinaria o que se deba a factores caprichosos o injustificados de servidor alguno cuando existe de por medio un alto volumen de diligenciamientos en trámite. El artículo 150 de la Ley 734 contempla un plazo de seis (6) meses para adelantar la indagación, al cabo del cual de acuerdo con los elementos de juicio, se procederá a realizar la evaluación que conduzca a la terminación del procedimiento o por el contrario a la apertura de la correspondiente investigación disciplinaria. Indica lo anterior, que el operador jurídico excepcionalmente, vencido el término señalado, no podrá practicar mas pruebas y por consiguiente con las existentes procederá de conformidad, sin que en ningún momento se constituya en violación al debido proceso cuando existan justificables circunstancias que impidan un pronunciamiento inmediato. Con relación a los hechos que motivaron la indagación preliminar de manera precedente se han evaluado las conductas presuntamente cometidas por los señores MIGUEL ENRIQUE RAAD HERNÁNDEZ y LUIS DANIEL VARGAS SÁNCHEZ, en calidades de Gobernadores de Bolívar para los períodos 1998-2000 y 2001-2003 respectivamente. En mérito de lo expuesto, EL PROCURADOR DELEGADO PRIMERO PARA LA VIGILANCIA ADMINISTRATIVA, en uso de las facultades constitucionales y legales,

RESUELVE PRIMERO: Revocar la acumulación procesal ordenada mediante auto de 20 de junio de 2002 por la Procuraduría Regional de Bolívar y en consecuencia desglosar el expediente acumulado 075-2139-01, para su remisión por competencia al Despacho

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Exp. 013-73730-02 de la Regional de Bolívar de manera que prosiga con la actuación, de conformidad con lo expresado en la parte considerativa anterior.

SEGUNDO: Decretar la terminación del procedimiento de las diligencias adelantadas en indagación preliminar por la Procuraduría Regional de Bolívar, contra los doctores MIGUEL ENRIQUE RAAD HERNÁNDEZ, con Cédula de ciudadanía 9’075.842 y LUIS DANIEL VARGAS SÁNCHEZ, identificado con la cédula de ciudadanía 73’075.927, en calidad de Gobernadores de Bolívar para el período constitucional y legal de 1998-2000 y 2001-2003 respectivamente y en consecuencia archivar el expediente 13-73730, de conformidad con la parte motiva que antecede.

TERCERO: Comunicar la decisión al Señor GERMÁN TATIS DEL VALLE, para que de conformidad con los artículos 90, 100, 109 y 115 de la ley 734 ejerza el derecho de apelante.

CUARTO: Notificar la decisión a los implicados.

QUINTO: Hacer los reportes y dejar las constancias de rigor.

COMUNÍQUESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

CÉSAR AUGUSTO AMAYA MEDINA

Procurador Delegado Primero Vigilancia Administrativa CAAM/ pjnc Exp: 013-73730 janeth

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