PGN - ENTIDADES TERRITORIALES - Acuerdos de reestructuración

Bogotá, D.C., enero 22 de 2001 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 14

(parcial) y 79 (parcial) de la Ley 550 de 1999, "Por la cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas de esta ley".

Actor: LUIS GUILLERMO CORREA GALLO

Magistrado Sustanciador: Dr. ÁLVARO TAFÚR GÁLVIS

Expediente D-3272 Concepto No. 2414 De conformidad con lo establecido en los artículos 242-2 y 278-5 de la Carta, desarrollados por el Decreto 2067 de 1991, procedo a rendir concepto en el asunto de la referencia.

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40-6 y 242-1 de la Constitución Política, el ciudadano LUIS GUILLERMO CORREA GALLO ha solicitado a la Corte que declare la inconstitucionalidad de los artículos 14

(parcial) y 79 (parcial) de la Ley 550 de 1999.

II. NORMAS ACUSADAS A continuación se transcribe el texto de las normas demandadas, subrayando la parte acusada.

LEY 550 DE 1999 "Por la cual se establece un régimen que promueva y facilite

la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas de esta ley". (...) CAPITULO II Negociación de los acuerdos de reestructuración "Artículo 14.- Efectos de la iniciación de la negociación. A partir de la fecha de la negociación y hasta que hayan transcurrido los cuatro meses previstos en el artículo 27 de esta ley, no podrá iniciarse ningún proceso de ejecución contra el empresario y se suspenderán los que se encuentren en curso, quedando legalmente facultados el promotor y el empresario para alegar individualmente o conjuntamente la nulidad del proceso o pedir su suspensión al juez competente, para lo cual bastará que aporten copia del certificado de la Cámara de Comercio en el que conste la inscripción del aviso. En los anteriores términos se adiciona el artículo 170 del Código de Procedimiento Civil; y el juez que fuere informado por el demandado de la iniciación de la negociación y actúe en contravención a lo dispuesto en el presente inciso, incurrirá en causal de mala conducta. "Durante la negociación del acuerdo se suspende el término de la prescripción y no opera la caducidad de las acciones respecto de los créditos contra el empresario. " Parágrafo Primero . Dentro de los diez días siguientes a la iniciación de la negociación, el acreedor del empresario que sea beneficiario de fiducias mercantiles en garantía o de cualquier clase de garantía real constituida por terceros, o que cuente con

un codeudor, fiador, avalista, asegurador, emisor de carta de crédito y en general con cualquier clase de garante del empresario, deberá informar por escrito al promotor si opta solamente por hacer efectiva su garantía o si no prescinde de tener del empresario el pago de la obligación caucionada. Si el acreedor guarda silencio o manifiesta que no prescinde de hacer valer su crédito contra el empresario, se estará a lo previsto en el inciso primero del presente artículo, los créditos objeto de los procesos suspendidos quedarán sujetos a lo que se decida en el acuerdo, y en el caso de iniciarse proceso en su contra, los terceros garantes y los titulares de los bienes gravados podrán interponer la excepción previa correspondiente. "Cualquier acreedor o el propio empresario podrán informar en cualquier tiempo al promotor de la existencia de las garantías a que se refiere el presente inciso. "Cuando un mismo acreedor opte por hacer efectivas sus garantías de terceros y alguna o algunas obligaciones del empresario estén garantizadas por terceros y otra u otras no, el acreedor podrá hacer efectiva la garantía sin perjuicio del cobro de las obligaciones no garantizadas frente al empresario deudor. "Parágrafo Segundo. Cuando un acreedor del empresario opte por hacer efectivas sus garantías de terceros y ejerza sus derechos de cobro frente a un codeudor solidario, fiador, avalista, o cualquier otra clase de suscriptor de un título valor en el mismo grado del empresario, si dicho garante es una persona natural, el ejercicio de los derechos del acreedor se limita en los siguientes términos: "a) Durante la negociación del acuerdo no podrá rematarse,

adjudicarse ni enajenarse a ningún título el inmueble que sea de propiedad exclusiva del garante o del cual éste sea comunero, siempre y cuando se trate del inmueble que el garante haya ocupado para su vivienda personal por no menos de dos años consecutivos e inmediatamente anteriores a la fecha de iniciación de la negociación del acuerdo; ¿ "b) Durante la negociación del acuerdo podrán practicarse medidas cautelares que recaigan sobre el inmueble, y podrán iniciarse o continuarse ejecuciones judiciales contra el garante hasta que quede en firme una de las sentencias previstas en el inciso primero del artículo 523 del Código de Procedimiento Civil; de igual forma podrá darse cumplimiento a las disposiciones contractuales que regulan la ejecución de las garantías fiduciarias hasta la etapa previa a la enajenación del inmueble a cualquier título; "c) Para que esta limitación temporal de la efectividad de los derechos del acreedor proceda, el garante deberá inscribir, a su costa, en la oficina de registro de instrumentos públicos y privados, una declaración juramentada rendida ante notario público, en la cual identifique el inmueble y afirme que se dan las circunstancias previstas en el literal a) de este parágrafo, acompañada de una copia del escrito a que se refiere el artículo 13 de esta ley y en la cual se señala su fecha de fijación. "d) La enajenación a cualquier título o la tradición de un inmueble de los previstos en este Parágrafo, y que se lleven a cabo con posterioridad a la inscripción prevista en el literal anterior, serán ineficaces de pleno derecho. Cualquier diferencia o litigio sobre

dicha ineficiencia serán de competencia de la justicia ordinaria. "e) Adjuntando constancia de la inscripción en el registro de instrumentos públicos y privados de la declaración a que se refiere el literal c) de este Parágrafo, el garante podrá pedir al juez competente que se suspenda el señalamiento de la fecha para el remate, y el juez que fuere informado por el garante de la iniciación de la negociación y actúe en contravención a lo dispuesto en este artículo, incurrirá en causal de mala conducta; igualmente, el fiduciario que no suspenda la enajenación regulada en el contrato de fiducia o encargo fiduciario respectivo, y enajene el inmueble a cualquier título después de haber sido informado de tales circunstancias por el garante, será sancionado por la Superintendencia que ejerza inspección y vigilancia sobre las sociedades, y los administradores de la fiduciaria que contravengan este artículo podrán ser removidos por dicha Superintendencia. "f) Transcurrido el plazo previsto en el artículo 27 de esta ley, sin que se celebre un acuerdo de reestructuración, el acreedor podrá hacer valer sus derechos de cobro respecto del inmueble en cuestión e, igualmente podrá adelantarse el remate judicial y dicho bien podrá ser enajenado a cualquier título en caso de no pesar sobre él alguna medida cautelar. "Artículo 79. Vigencia. (...) "El Parágrafo primero del artículo 14 de esta ley sólo se aplica a las garantías de terceros otorgadas con posterioridad a su entrada en vigencia. Las garantías preexistentes sólo podrán hacerse efectivas si transcurrido el plazo previsto en el artículo 27 del esta

ley no se celebra un acuerdo; y la iniciación y la continuación de procesos judiciales contra el garante, al igual que la ejecución de las garantías reales o fiduciarias, se sujetaran a lo dispuesto en el literal b del parágrafo segundo del artículo 14 de esta ley. El parágrafo segundo del artículo 14 de esta ley se aplica respecto de garantes personas naturales que hayan otorgado la garantía antes o después de la vigencia de esta ley".

III. NORMAS SUPERIORES VULNERADAS Y FUNDAMENTOS DE LA ACUSACIÓN En concepto del demandante las normas acusadas vulneran el preámbulo y los artículos 13, 58, 150-21, 158, 333 y 334 de la Carta Política. Lo anterior, por cuanto no hay razones que justifiquen un tratamiento desigual entre el régimen de garantías otorgadas antes y después de la vigencia de la ley demandada, para favorecer a quienes han prestado garantía en detrimento de los acreedores a cuyo favor se otorgaron; con el cambio de condiciones de las garantías otorgadas antes de la expedición de la norma, se están vulnerando los derechos adquiridos de los acreedores.

De otra parte, alega que una ley de intervención económica no puede modificar normas contenidas en códigos, siendo para ello necesaria la expedición de una ley ordinaria, por tratarse de actividades legislativas diferentes; acusa también falta de unidad de materia en las normas demandadas, al tratar temas que no corresponden al título ni a los objetivos de la ley, la cual no persigue aliviar la situación de terceros garantes sino de los empresarios en proceso de reestructuración. Por último, sostiene que las normas bajo estudio vulneran la libertad de

empresa y exceden los marcos de intervención del Estado en la economía, por cuanto no buscan proteger el interés general sino el de unas personas, en detrimento de la situación de otras, que se encuentran en igualdad de condiciones como participantes en el mercado.

IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION

1. Competencia La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 241 numeral 4o. de la Carta Política, desarrollado por el artículo 43 de la Ley 270 de 1996 y el Decreto 2067 de 1991.

Los cargos formulados por el actor pueden analizarse desde dos perspectivas: constitucionalidad de los apartes acusados en el contexto de una ley de intervención del Estado en la economía y protección de derechos adquiridos.

2. Unidad de materia y facultad de intervención económica del legislador.

En primer lugar se estudiará si el contenido de los preceptos acusados vulnera el principio de unidad de materia contenido en el artículo 158 Superior y si tales disposiciones trascienden los límites de una ley de intervención económica. En este sentido, debe recordarse que la ley 550 de 1999 es una respuesta a la crisis económica que atravesó el país en los últimos años de la década pasada, la cual afectó tanto al sector real de la economía como al sector financiero y de servicios en general, causando un considerable aumento en los índices de desempleo. Esta crisis ha generado la necesidad de replantear las disposiciones relativas a diversos sectores de la economía y en este caso, en particular, hizo necesaria la creación de mecanismos extraordinarios para atender las actuales circunstancias que hacen insuficiente el régimen

concordatario existente, el cual no ofrece alternativas para atender una crisis generalizada y reactivar el sistema económico, por cuanto fue diseñado para atender casos particulares. Contrariamente a lo planteado por el demandante, la protección del sistema económico, la reactivación de la economía, el apoyo al sector empresarial, como fuente de empleo y base de la economía, en las actuales circunstancias, afecta el interés general y, por tanto, los intereses particulares deben ceder a favor de la estabilización del sistema económico, en la medida en que sea proporcional y razonable para atender la crisis, sin que ello implique un desconocimiento arbitrario de derechos constitucionalmente reconocidos. No es la primera vez que el legislador regula procedimientos especiales para el cobro de las acreencias o para la exigibilidad de las garantías, procurando proteger los derechos de los diferentes acreedores, estableciendo un orden de los mismos, en atención a prioridades razonables económica y socialmente, o buscando estimular los mecanismos alternativos de solución de conflictos, que generen una reestructuración del pasivo de la empresa, de tal manera que permita salvar la unidad económica y finalmente, proteger los derechos de trabajadores, socios y terceros, que se verían perjudicados con la quiebra definitiva de la misma. En este caso, por tratarse de una situación generalizada, se busca proteger el sistema económico y con ello el interés general. En concepto de este Despacho se trata de una ley de intervención económica, la cual se enmarca dentro de los postulados constitucionales que el actor alega vulnerados, como son los artículos 333 y 334 de la Carta, los cuales consagran

la libertad de empresa dentro de los límites señalados por la ley y encargan al Estado la dirección general de la economía, lo cual implica que éste deberá modificar cuando lo considere necesario y en beneficio del bien común, los efectos de las libres fuerzas del mercado y atenuar el impacto económico de fenómenos externos al mismo, como es el caso de la violencia o la incidencia de factores económicos internacionales. No se percibe vicio por falta de unidad de materia por cuanto, no es difícil establecer la relación directa existente entre la insolvencia patrimonial que conlleva al incumplimiento de las obligaciones adquiridas por los empresarios, con las garantías que respaldan estas obligaciones. Es evidente que el proceso de reestructuración de las empresas y de las entidades descentralizadas requiere desestimular la ejecución de las garantías, porque si ellas están representadas en el patrimonio del mismo deudor, harán imposible su reactivación y si involucran a terceros, terminaran igualmente afectando a los deudores. Por lo anterior, se considera que el nuevo procedimiento para hacer efectivas las garantían está estrechamente relacionado con el título y los objetivos de la ley "por la cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas de esta ley". Tampoco se comparte el criterio del demandante, según el cual una ley de intervención económica no puede tratar temas contenidos en otras leyes ordinarias, como son los códigos, por cuanto, la necesidad de una regulación

especial, generalmente es ocasionada por la insuficiencia normativa existente para enfrentar una situación dada, lo cual implica adicionar o modificar la legislación vigente, siempre y cuando no se trate de leyes de jerarquía superior, como ocurre en este caso, donde se están modificando leyes ordinarias a través de una ley de igual naturaleza.

3. Los derechos adquiridos de los acreedores con relación a las garantías.

Las garantías, sean estas reales o personales, son inescindibles de la obligación a la cual respaldan; su exigibilidad está sujeta al incumplimiento del deudor de la obligación principal, son subsidiarias de aquella y no constituyen en principio la finalidad del acreedor. En consonancia con el artículo 28 de la Ley 153 de 1887: "todo derecho real adquirido bajo una ley y en conformidad con ella, subsiste bajo el imperio de otra; pero en cuanto a su ejercicio y cargas, y en lo tocante a su extinción, prevalecerán las disposiciones de la nueva ley". En efecto, no puede afirmarse que el acreedor tenga derecho adquirido frente al bien o patrimonio que le sirve de garantía real o personal, por cuanto esta no ha entrado en su patrimonio, pero, es evidente que sí afecta el patrimonio del acreedor la pérdida o disminución de las garantías que respaldan sus acreencias. Es decir, que en efecto una nueva ley no puede despojar al acreedor de su derecho a exigir el cumplimiento de una obligación o en su defecto a exigir la garantía correspondiente, pero si bien los contratos se rigen por las normas vigentes al momento de su celebración, no obstante, la nueva ley puede

modificar la forma y oportunidad de hacer efectiva esa garantía. Así, en el presente caso, la Ley 550 de 1999, no niega el derecho a exigir las garantías ante el incumplimiento del deudor, sino que crea las condiciones para darle la oportunidad de reactivar su empresa y cumplir con sus compromisos, para lo cual desestimula la efectividad de las garantías por un período con el fin de propiciar la negociación entre deudores y acreedores y asegurar las condiciones para que las empresas no se descapitalicen al tener que entregar el patrimonio que han dado en garantía y puedan recuperarse. No considera este despacho que se establezcan tratamientos discriminatorios; por el contrario, la distinción que hace la ley dentro de los objetivos que persigue, resulta razonable: - Crea un régimen especial para las garantías otorgadas a los acreedores de empresas en proceso de reestructuración; en los demás casos no se aplican estas normas, de tal manera que las situaciones se regirán por el régimen común. - Consagra un tratamiento diferente para las garantías otorgadas con anterioridad a la ley, precisamente para proteger los derechos de los acreedores, afectando en la menor medida posible el proceso para hacer efectivas sus garantías, por ello, los acreedores que se encuentren en esta situación pueden elegir entre exigir sus garantías o continuar pretendiendo del deudor el cumplimiento de la obligación. En el primer caso, pueden solicitar la práctica de medidas cautelares e iniciar o continuar los respectivos procesos judiciales; así mismo, pueden exigir el cumplimiento de las disposiciones contractuales, limitando los derechos del acreedor en cuanto a que el proceso sólo puede avanzar hasta obtener la

sentencia en firme o hasta la etapa previa a la enajenación del inmueble a cualquier título, cuando se trate de inmueble, de persona natural, en las circunstancias establecidas en el artículo 14. Si pasan cuatro meses sin que se celebre un acuerdo de reestructuración, podrán continuar con el remate. En el segundo caso, es decir, si pretenden el cumplimiento de la obligación por parte del deudor, quedarán sujetos al mismo régimen previsto para las garantías otorgadas con posterioridad a la expedición de la ley 550 de 1999, entrando a participar en el acuerdo de reestructuración. Si el mismo acreedor tiene garantías de terceros y otras obligaciones sin garantía, podrá adelantar el proceso para exigir las garantías de terceros sin perjuicio del cobro de las obligaciones no garantizadas frente al empresario deudor. En cuanto a las garantías otorgadas con posterioridad a la expedición de la ley 550 de 1999, prohíbe la iniciación de cualquier proceso de ejecución o su continuación, a partir de la iniciación de la negociación y hasta que se hayan cumplido los cuatro meses previstos en la ley sin que se haya realizado el acuerdo. En compensación, se suspenden los términos de prescripción y caducidad de las acciones respecto de los créditos contra el empresario. En ambos casos concede una protección especial al inmueble dado en garantía cuando este es ocupado por el garante, persona natural, como lugar de vivienda por no menos de dos años, con lo que pretende proteger el derecho constitucional que toda persona tiene a la vivienda, sin desconocer los derechos del acreedor, sino únicamente otorgándole una protección temporal, que tiene por objeto dar tiempo al deudor principal para cumplir con la

obligación. Para gozar de esta protección, el garante interesado deberá comprobar que se encuentra en la situación prevista en la ley e inscribir en la Oficina de Instrumentos Públicos una declaración juramentada y la copia del acta de iniciación de la negociación. Los créditos de los acreedores que intervengan en la negociación, se atenderán de conformidad con lo establecido en el acuerdo. Queda claro entonces, que el régimen especial que consagra la ley no desconoce derechos adquiridos de los acreedores, sino que simplemente, consultando el interés general y la situación particular de la parte débil, en este caso el empresario deudor, crea una alternativa diferente que le permite salvar la empresa y al mismo tiempo, cumplir con sus obligaciones.

V. CONCLUSIÓN En mérito de lo expuesto, el Procurador General de la Nación solicita a la Honorable Corte declarar la CONSTITUCIONALIDAD de los apartes demandados de los artículos 14 y 79 de la Ley 550 de 1999.

De los Honorables Magistrados,

EDGARDO MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación DBM/GRC/ncdem.