PGN - ENTIDADES TERRITORIALES - Deben constituir fondos de gestión del riesgo de desastres

ACCION POPULAR-Realización de obras de emergencia para control de desbordamiento de ríos en la vereda La Holanda (Tame-Arauca) SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA-Responsabilidad de las demandadas por la vulneración y amenaza del derecho a un ambiente sano y la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente/SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIAAdelantamiento de trabajos de mitigación de eficacia limitada/SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA-Omisión grave de deberes funcionales para afrontar que se sigan presentando o se limiten los hechos que causan las afectaciones y amenazas a derechos colectivos APELACION FALLO DE PRIMERA INSTANCIA-Responsabilidad legal y reglamentaria en cabeza de autoridades en materia de prevención del riesgo de desastres GESTION DEL RIESGO DE DESASTRES-Funciones y responsabilidades SISTEMA NACIONAL DE GESTION DEL RIESGO DE DESASTRES-Regulación UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTION DEL RIESGO DE DESASTRES-Instancia de orientación y coordinación AUTORIDADES DEPARTAMENTALES Y MUNICIPALES-Deben formular plan de gestión del riesgo de desastres y estrategia de respuesta a emergencias FONDO NACIONAL DE GESTION DEL RIESGO DE DESASTRES-Objetivos MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO-Garantiza recursos en todo momento al Fondo Nacional de Gestión del Riesgo y Desastres ENTIDADES TERRITORIALES-Deben constituir fondos de gestión del riesgo de desastres CALAMIDAD PUBLICA-Criterios establecidos en la ley para su declaración/CALAMIDAD PUBLICA-Da lugar a que gobernadores o alcaldes

elaboren planes de acción para rehabilitación y reconstrucción de zonas afectadas/CALAMIDAD PUBLICA-Activa régimen de excepción en materia de contratación y empréstitos Procuraduría Sexta Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 15-80 Piso 19 Tel.:5 87 87 50 ext. 11931 www.procuraduria.gov.co 2 GESTION DEL RIESGO DE DESASTRES-Basada en los principios de concurrencia y subsidiariedad SISTEMA NACIONAL DE GESTION DEL RIESGO DE DESASTRES-Ubica las funciones de gestión en el nivel territorial de las alcaldías, distritos y gobernaciones/ SISTEMA NACIONAL DE GESTION DEL RIESGO DE DESASTRES-Ubica las funciones de planeación de manera transversal en los tres niveles SISTEMA NACIONAL DE GESTION DEL RIESGO DE DESASTRES-Funciones de orientación y coordinación inician a nivel territorial y prevalecen en el nivel nacional/SISTEMA NACIONAL DE GESTION DEL RIESGO DE DESASTRESComporta recursos y facultad especiales para enfrentar una calamidad en todos los niveles

PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD ENTRE LOS ENTES TERRITORIALES Y LA

NACION-Alcance GESTION DEL RIESGO DE DESASTRES-Incumplimiento de responsabilidades y deberes en el sub lite/PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD POSITIVA-No se evidenció la incapacidad para enfrentar el riesgo/PRINCIPIO DE CONCURRENCIA-Aplica con respeto de las atribuciones propias de las autoridades involucradas Para el Ministerio Público no hay duda de que la administración municipal no cumplió con

sus responsabilidades para con los residentes de la vereda La Holanda. No cumplió con sus deberes como autoridad de planeación en materia de gestión del riesgo en el nivel municipal, puesto que no identificó las medidas necesarias para resolver o atenuar los desbordamientos del río Cravo, ni tampoco con sus deberes como suprema autoridad municipal, puesto que no ejecutó medida alguna que fuera eficiente y efectiva, con el personal y recursos de que disponía, para solventarla. El discutir en varias ocasiones el problema en la administración municipal y con la departamental es un punto de partida pero no es en sí mismo una gestión suficiente para la efectividad de los derechos de los actores. Si bien el principio de subsidiariedad positiva manda que los niveles más altos del Sistema de Gestión del Riesgo de Desastres apoyen a los niveles más bajos, para que se active esta subsidiariedad es necesario que se haya evidenciado la incapacidad, por falta de medios suficientes, y no por inacción, para enfrentar el riesgo, lo cual, hasta donde aparece, no ocurrió. Simplemente el municipio pretendió trasladar este problema al nivel departamental, pero no hizo nada, o casi nada, de lo que a su alcance estaba para resolverlo El departamento de Arauca no incumplió con sus propias obligaciones, pues se trataba de un asunto municipal, más precisamente de una vereda del municipio, por lo que no se comprometía responsabilidad departamental, la cual sólo se activaría en virtud del principio de subsidiariedad positiva, lo cual como se dijo, no se dio Esto resulta aún más claro respecto de la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres que, como se vio, es una instancia de orientación y coordinación, no de ejecución

de obras o proyectos tendientes a mitigar una situación de desastre. Si bien por el principio de concurrencia la Unidad puede cooperar con instancias territoriales para enfrentar situaciones que afectan a los residentes de éstas y que exceden la capacidad de ellas para enfrentarlas, esto debe hacerse con respeto de las atribuciones propias de las autoridades 3 involucradas, el acuerdo expreso sobre las metas comunes y sobre los procesos y procedimientos para alcanzarlas. No hay evidencia en el expediente de que la Unidad haya incurrido en alguna omisión en las materias de su competencia. Menos aún se ve posible responsabilizar a la Unidad en términos presupuestales, para que asuma costos de obras y actividades que están enteramente por fuera de sus objetivos y funciones, pues, como quedó dicho, en el expediente no se probó que se dieran las condiciones para activar el principio de subsidiariedad positiva pues no se supo qué es lo que debía hacerse, ni cuánto costaría, ni si el municipio o el departamento tenían todo o parte de los recursos para ello SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA-Lo decidido desconoció la naturaleza y objetivos de las responsabilidades asignadas a cada una de las entidades involucradas Esta agencia del Ministerio Público encuentra que la decisión de instancia no respetó las responsabilidades que la Constitución y la ley le asignan a cada una de estas entidades. En particular, no tuvo en cuenta el rol central del alcalde y la administración municipal de Tame, ni censuró particularmente la omisión de éstos, la cual está probada, y más bien diluyó la responsabilidad al atribuírsela a quienes no habían incurrido en ella, como la gobernación de Arauca y la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. El principio de

subsidiariedad positiva no es automático ni tampoco aislado. Sólo se activa cuando se demuestra que la entidad de rango menor (el municipio) no contó con los medios adecuados y suficientes para enfrentar el riesgo de que se trate. Además no genera una especie de solidaridad pasiva, en que todos los niveles del Sistema (municipal-distrital, departamental, nacional) respondan indistintamente por las omisiones de otros. No. La norma (artículo 3 de la Ley 1523 de 2012) requiere que esté en riesgo un valor, un interés o un bien jurídico protegido relevante para la autoridad superior que acude en ayuda de la entidad afectada (numeral 14). Esto, leído junto con el numeral 13, referente al principio de concurrencia, indica que nunca el nivel superior asume las funciones o responsabilidades del inferior, sino que lo apoya en ejercicio de las suyas propias. Como la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres no tiene funciones ejecutivas, no le corresponde ejecutar obras o proyectos relacionados con los riesgos que administra, sino que es una instancia de orientación o coordinación. Pero la decisión recurrida desconoció la naturaleza, objetivo y funciones de esta Unidad Nacional y le atribuyó una responsabilidad ejecutiva que no le corresponde y que no puede desempeñar sin desnaturalizarse. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA-Debe revocar parcialmente el fallo apelado/SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA-El municipio debe crear el fondo de gestión del riesgo, adoptar plan de gestión del riesgo de desastres e incluirlos en el plan municipal de desarrollo/SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA-Municipio

debe adelantar estudios para identificar población en riesgo/SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA-Estudios para las obras que pueden adelantarse para mitigar o controlar riesgos/UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTION DEL RIESGO DE DESASTRES-Debe orientar y apoyar las entidades en su fortalecimiento institucional 4 Concepto 298-2019-590770 Bogotá D.C., 3 de octubre de 2019 Señores

MAGISTRADOS DEL CONSEJO DE ESTADO

Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera

E. S. D.

Consejero Ponente: Doctora NUBIA MARGOTH PEÑA PINZÓN Referencia: 81001-23-39-000-2018-00043-01

Asunto: Acción Popular –Realización de obras para precaver daño a la comunidad de la vereda La Holandamunicipio de Tame (Arauca) Actor: ARBEY SANDOVAL LUCUMÍ, presidente de la Junta de Acción Comunal de la vereda La Holanda y otros

Demandados: MUNICIPIO DE TAME, GOBERNACIÓN DE ARAUCA,

UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO

DE DESASTRES, CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LA ORINOQUIA De conformidad con lo dispuesto en los artículos 277, numerales 1, 3 y 7 de la Constitución Política; 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; 30, 37 y 44 del Decreto 262 del 2000; Decreto 1408 de 2019 y las Resoluciones 425 y 460 de 2019, expedidos por el Procurador General de

la Nación, esta agencia del Ministerio Público procede a emitir concepto dentro del trámite de la segunda instancia en el asunto de la referencia.

ANTECEDENTES

1. Previos al proceso. Los residentes de la vereda La Holanda del municipio de Tame, vecina a la orilla del río Cravo, han sufrido varias inundaciones provocadas por el desbordamiento del río, con daño en sus bienes y haciendas. Algunos tuvieron que desplazarse a nuevas ubicaciones. Las inundaciones se deben en parte al mal estado de un muro de contención o dique que bordea el río y que igualmente protege o sostiene un carreteable de acceso desde la cabecera municipal, así como a la erosión provocada por la tala de los árboles vecinos al río. La mayoría de los inmuebles de la vereda están cercanos a la ribera del río.

Estas inundaciones fueron especialmente graves en los años 2011 y 2017 y de ellas tenían conocimiento tanto la alcaldía de Tame como la gobernación de Arauca (la cual construyó el muro de contención aunque no le dio mantenimiento. Obran en el expediente las siguientes pruebas documentales relevantes: (a) comunicación remitida a la alcaldía de Tame por el presidente de la Junta de Acción Comunal de la vereda, de fecha 17 de marzo de 2017; (b) acta 08 del 26 de marzo de 2017 el Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastresse habían detectado otros puntos críticos en las riberas del río Cravo; (c) comunicación del 23 de octubre de 2017 en el que el presidente de la Junta de Acción Comunal informa al alcalde de Tame de las inundaciones debidas a que

5 parte del dique se lo llevó la creciente; (d) oficio de respuesta de la alcaldía de Tame del 24 de noviembre de 2017, en la que menciona limitaciones presupuestales pero promete adelantar gestiones para resolver el problema; (e) comunicación del 7 de marzo de 2018 de la Junta de Acción Comunal de La Holanda dirigida a la Oficina de Gestión de Riesgos y Desastres de Tame, en la que pidió gestionar el préstamo de una retroexcavadora para la canalización del río Cravo, el cual se encentra cimentado; (f) oficio del 2 de abril de 2018 de la secretaria de Gobierno y Convivencia Ciudadana/ secretaria del Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres de Tame al gobernador de Arauca en el que informa de emergencias y afectaciones presentadas en su territorio y la situación crítica de los ríos Cravo y Culebrero; (g) acta 04 del 11 de abril de 2018 del Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres, retoma detalles de los puntos críticos; (h) Decreto 021 del 11 de abril de 2018 por el cual se declaró la calamidad pública; (h) oficio del 19 de abril de 2018 de la secretaria de Gobierno de Tame al gobernador solicitando apoyo, pues la situación desborda la capacidad del municipio; (i) el 8 de mayo de 2018 el Consejo Departamental de Gestión del Riesgo de Desastres emitió el Informe Técnico de las obras de emergencia para control de inundaciones de los ríos Cravo y Culebrero, el cual menciona cinco

puntos críticos, uno de los cuales es la vereda La Holanda. Hubo además múltiples comunicaciones en 201y 2018 del coadyuvante Sabino Gómez Saavedra al municipio de Tame y al departamento de Arauca.

2. La acción popular. Los actores demandaron a las autoridades territoriales y nacionales para que se ordene que realicen las obras que se requieren en la ribera del río Cravo, con el fin de prevenir el riesgo en el que se encuentran las viviendas de la vereda de La Holanda, por posibles inundaciones causadas por el desbordamiento del río. Afirmaron que la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgos y Desastres realizó dos censos de afectados por el desbordamiento del río Cravo, en 2014 y 2017, pero no los socializó entre la comunidad ni ejecutó obras de mitigación. Afirmaron que se violó el derecho a gozar de un ambiente sano (art. 79 C.P.) y el derecho a gozar de una vivienda digna (art. 41 C.P.); y que se violaron el artículo 4 de la Ley 472 de 1998, el artículo 2 de la Carta, el artículo 1, num. 9 de la Ley 99 de 1993, entre otras normas internas e instrumentos supranacionales. Citaron igualmente los deberes de los alcaldes respecto de los asentamientos que presenten altos riesgos (art. 56, Ley 9 de 1989; inciso primero modificado por el art. 5 de la Ley 2 de 1991). Citaron el deber social del Estado y de la sociedad frente a las víctimas de los desastres naturales (art 76, Ley 715 de 2001), así como abundante jurisprudencia. La petición concreta fue que se

ordenara a los accionados para que, en ejercicio de sus funciones realizaran los estudios y ejecutaran las obras necesarias para que no se siguiera produciendo la erosión de las orillas del río Cravo y se consiguiera la canalización, muro de contención y posteriormente la reforestación de la ribera del río y las demás acciones que se requirieran para mitigar los riesgos de inundación y desborde del río a los que se veía amenazada la comunidad de la vereda La Holanda y las veredas contiguas.

2. Las contestaciones de la demanda.

a. Municipio de Tame. Se opuso a las pretensiones de la demanda sólo en cuanto le atribuyen responsabilidades que no puede asumir, en especial en lo 6 tocante a su categorización y a las responsabilidades del departamento, la Nación y los propios habitantes de la región. Propuso las excepciones de inexistencia de la amenaza o vulneración por parte del municipio, la de inexistencia de responsabilidad objetiva del municipio y el hecho de la naturaleza. b. Departamento de Arauca. No se evidenciaron los presuntos daños causados, ni la vulneración de los derechos invocados frente al departamento. Propuso las excepciones de improcedencia de la acción popular frente al departamento, la falta de legitimación en la causa por activa y la inexistencia de la obligación. c. Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. La entidad no ha sido partícipe de los hechos que han dado lugar a la instauración de la demanda. d. Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia-CORPORINOQUIA. Arguyó la excepción de no de cumplimiento de los presupuestos para la procedencia

de la acción en contra de la entidad.

3. Los alegatos de conclusión.

a. Municipio de Tame. Es un municipio de sexta categoría, sin recursos para ejecutar obras que mitiguen o eviten la fuerza de la naturaleza. b. Departamento de Arauca. No es causante de los hechos ni tiene obligaciones específicas para ellos. c. Unidad Nacional para la Prevención del Riesgo de Desastres. Es el municipio quien, con su Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres, debe determinar e implementar las medidas y adelantar las obras para mitigar los riesgos de desbordamiento del río. d. Corporinoquia. No alegó de conclusión.

4. La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo de Arauca, en sentencia del 2 de abril de 2019 (M.P. Luis Norberto Cermeño) profirió la sentencia de primera instancia. En ésta, fijó el problema jurídico así: ¿Las entidades demandadaso una o varias de ellasson responsables por la vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos que les imputa la parte demandante? La respuesta fue afirmativa. El Tribunal se refirió primero a los derechos invocados: vivienda digna, igualdad, debido proceso, trabajo, mínimo vital, alimentación, ambiente sano, seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente (aunque algunos de estos eran derechos colectivos, mientras que otros eran derechos fundamentales). Tras revisar los antecedentes del desbordamiento del río Cravo en la vereda La Holanda, dijo que la situación era conocida por Tame y por Arauca, quienes adelantaron trabajos de mitigación

de eficacia limitada. Así resumió los elementos para determinar la responsabilidad, retomándolos de una sentencia del Consejo de Estado: 7 a. Un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos. Concluyó que había certeza de la ocurrencia e un proceso de erosión en la rivera del Cravo, particularmente en la zona de la vereda de La Holanda. Se probó la vulneración y también la amenaza que permanece sobre el derecho colectivo a la seguridad y la prevención de desastres previsibles técnicamente. Se probaron varios factores que deterioraron el ambiente: contaminación de las aguas, del suelo y otros recursos renovables; degradación, erosión y revenimiento de los suelos y tierras; las alteraciones nocivas de la topografía, del flujo natural y el lecho de las aguas; la sedimentación en los cursos y depósitos de agua; y la alteración perjudicial o antiestética de paisajes naturales (art. 8, Decreto 2811 de 1974). b. De la conducta de las demandadas y sus deberes jurídicos. La responsabilidad de las demandadas no resulta de acciones de su parte que generaran la situación irregular: [a]quí se cuestiona a las demandadas la omisión de sus funcionarios para impedir que se sigan presentando los hechos que causan las afectaciones en los predios de la vereda La Holanda y otras aledañas al río Cravo. Está probado que las entidades conocían la situación ya ocurrida y lo que se podía presentar. Y ha habido grave omisión para afrontarlas. Respecto de las demandadas cita la siguiente normatividad:

(i) Municipio de Tame: Art. 311 C.P.; art. 10-3 de la ley 136 de 1993; arts. 12, 14, 19, 37 y 39 de la Ley 1523 de 2012. (ii) Departamento de Arauca: Arts. 288, 289 y 356 C.P.; arts. 7-d y 7-e del Decreto 1222 de 1986; arts. 2, 3, 12 y 13 de la Ley 1523 de 2012; arts. 23 y 31 de la Ley 99 de 1993. (iii) Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres: Art. 1, Dec. 4147 de 2011; arts. 4, 11, 15, 17, 18, 19, 32, 33, 47 y 48 de la Ley 1523 de 2012. No se refirió a la normatividad aplicable a CORPORINOQUIA, aunque posteriormente la incluyó como condenada en la parte resolutiva. c. La relación de causalidad. La falta de acción, de ejecución, de las obras, de coordinación y planeación por parte de las demandadas, omisiones en sus deberes funcionales tienen incidencia directa, íntima e inmediata de causaefecto para que se produzcan en algunas ocasiones y otras no se impidan o desaparezcan o se limiten al máximo los daños y las amenazas de nuevas afectaciones de los derechos colectivos que son objeto de pedido de protección en este proceso. No se probó la existencia de una causa extraña como quiebre de causalidad. Carecer de recursos presupuestales no es excusa para no proteger los derechos colectivos (sentencia del 22 de enero de

2015, Consejo de Estado, Sección Primera, M.P. Guillermo Vargas Ayala, Rad. 18001-23-31-000-00256-01). Por darse los tres factores, el Tribunal concluyó que todas las demandadas eran responsables por la vulneración y amenaza de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y el de la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, de la comunidad de La Holanda y de las veredas circunvecinas al río Cravo y al caño Guata. Habida cuenta de que la apelación versa sobre la parte resolutiva de la sentencia de instancia, se transcribirá en su integridad lo pertinente. El Tribunal resolvió: 2.1 El Municipio de Tame, el Departamento de Arauca y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres en una primera etapa, de manera coordinada 8 ejecutará la construcción real, cierta e idónea de las obras, elementos y servicios necesarios que permitan afrontar, mitigar, corregir, superar y prevenir el impacto de los fenómenos erosivos, los desbordamientos y la inestabilidad del río Cravo y su brazo caño Guata. Para todo ello tendrán seis meses a partir de la ejecutoria de la presente sentencia, sin perjuicio de iniciar trabajar desde la fecha de notificación en primera instancia. En una segunda etapa, adoptarán y ordenarán planes a mediano y largo plazo y construirán y ejecutarán las obras y programas definitivos que contengan la erosión, impidan los desbordamientos e inundaciones, consoliden la reforestación, recuperación, protección y restauración de las riberas del Río Cravo y del caño

Guata, la adecuación y estabilización de su cauce, y la conservación de la fauna y flora silvestre a su alrededor. Se conceden los cuatro años siguientes al vencimiento del anterior lapso, para culminarlas. Los aportes que se requieran se harán en un 20% por el Municipio de Tame, el 40% por el Departamento de Arauca y el 40% por la Nación a través de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, inversiones a su cargo que podrán sustituir con la obtención de recursos de otras fuentes públicas o privadas y de cofinanciación. La responsabilidad de dirigir la coordinación de actividades se radica en el Alcalde de Tame. El cumplimiento de las órdenes que se imparten se asigna en cabeza de sus respectivos representantes legales, esto es, el Alcalde de Tame, el Gobernador de Arauca y el Director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. 2.2. La Corporación Autónoma Regional de la OrinoquiaCorporinoquiacuya responsabilidad de cumplir se radica en cabeza de su representante legal, el Director General, adelantará y ejecutará en el término máximo de seis meses a partir de la ejecutoria de esta sentencia, sin perjuicio de iniciar trabajos desde la fecha de notificación en primera instancia, (i) Una efectiva e idónea campaña de educación ambiental y (ii) Un programa de reforestación en el sector de La Holanda y veredas aledañas al río Cravo y caño Guata. También deberá participar durante el tiempo que se requiera, en la elaboración e implementación de los estudios, planes y programas que deban adelantar y ejecutar el Municipio de Tame, el

Departamento de Arauca y la Unidad, y tramitará con prelación y prioridad las licencias y autorizaciones exigidas.

TERCERO: EXHORTAR a toda la comunidad ribereña, en especial a las Juntas de Acción Comunal demandantes y coadyuvantes, a evitar la intervención invasiva sobre la ribera del río Cravo y el año Guata, en cumplimiento y bajo su deber que también les corresponde en la precaución, solidaridad y autoprotección ante el riesgo y la violación de los derechos objeto del proceso, con pleno compromiso para su solución y su participación es indispensable para la prevención de desastres y del deterioro ecológico del sector.

4. Los recursos de apelación.

a. Municipio de Tame. Citó el auto del 2 de agosto de 2017 de la Sección Primera del Consejo de Estado (M.P. Elizabeth García González, Rad. No. AP13001-23-33-000-2015-00052-01) para argüir que la responsabilidad primaria en estas materias es del alcalde municipal. Las funciones encomendadas a cada uno de los integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo están regidas por los principios de coordinación, 9 concurrencia y subsidiariedad positiva definidos en la Ley 1523 de 2012. El recurso se sustentó en que la sentencia apelada no señaló de manera clara, precisa y concreta las obligaciones que, en eventos como estos, corresponden a la comunidad del sector. Se hizo caso omiso de malas prácticas agrícolas, ganaderas, pecuarias, que afectaron el medio ambiente. Citó un estudio de CORPORINOQUIA referente a la ordenación y reglamentación del recurso

hídrico de la cuenca del río Tame, localizado en los municipios de Tame y Puerto Rondón el departamento de Arauca: En la época invernal se presentan graves problemas de inundaciones debido a que las franjas de los ríos y los caños han sido taladas indiscriminadamente, con fines comerciales y por causa de los procesos de potrerización y ampliación de la frontera agropecuaria. Al igual que la tala y quema de bosques de galería con fines agrícolas, son causa del deterioro del suelo, generando erosión en las riberas de algunos ríos” (fl. 585). El departamento de Arauca, y por tanto el municipio de Tame, es inundable en el 85% de su superficie: consentir con los términos del fallo y en cuanto a las obras ordenadas y que beneficiarían solo a la comunidad de la VEREDA LA HOLANDA, será tanto como pensar tal solución para todo el municipio con unos costos que, presupuestalmente, no se podrían asumir. Así, todas las comunidades ribereñas acudirían a la acción popular para que se ordene a las autoridades la construcción de obras sin que exista capacidad presupuestal para ello. b. Departamento de Arauca. Dijo el apoderado: Del acervo probatorio allegado se evidencia un conflicto entre una comunidad que realizó un asentamiento ilegal en una zona de protección hídrica de la ribera del Río Cravo del sector de la Vereda de la Comunidad La Holanda en la jurisdicción del municipio de Tame con gran incidencia en la consecuencia de la problemática presentada pues al realizar dicho asentamiento ilegal deforestaron la zona, realizando actividades que solo provocaron y socavaron los terrenos ribereños produciendo erosión a su alrededor, pues acabaron

con la capa vegetal, la tala de árboles a su alrededor, lo que provocó el daño ambiental que causó el deterioro sistemático de la ribera del río. Fl. 593. La responsabilidad primaria en esta materia está en cabeza del alcalde. La función del gobernador es complementaria. Hay igualmente responsabilidades de la corporación autónoma regional. La UNGRD y el IDEAM tienen identificado el departamento de Arauca como referente de inundación. c. Unidad Nacional para la Gestión de Riesgos de Desastres. Considera que la responsabilidad por las actuaciones pendientes era del departamento y del municipio, pero no de la Unidad Nacional. Pretender trasladar la responsabilidad que por ley corresponde a las autoridades locales a la UNGRD, es desconocer el ordenamiento jurídico, el principio de descentralización y la autonomía que la Constitución y la ley les han otorgado a los entes territoriales para atender sus asuntos propios; colapsaría cualquier entidad que asuma las competencias de todos los municipios del país, en este caso la UNGRD, en tanto que, se pretende con el fallo judicial objeto de apelación, que esta Entidad Pública, que no posee funciones o competencia en la elaboración y financiación de obras, suministrar el 40% de los recursos que se deben invertir para mitigar el riesgo a orillas del río Cravo. 10 El Tribunal le creyó al municipio cuando dijo que no tenía presupuesto para implementar los planes de gestión de riesgo, a pesar de que no dio ninguna prueba de ello. No se probó que Tame hubiera constituido los fondos territoriales como lo requiere el artículo 54 de la Ley 1523 de 2012. Le

trasladaron a la UNGRD las responsabilidades del municipio y el departamento, a pesar de que la Unidad no tiene funciones operativas sino de coordinación y de formulación de la política pública de gestión del riesgo. Las razones fácticas y jurídicas del recurso de apelación fueron las siguientes:

1. Indebida valoración de las normas que definen las competencias de los entes territoriales dentro el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y de la Unidad para la Gestión del Riesgo de Desastres. El artículo 14 de la Ley 1523 de 2012 dispone que los alcaldes son los responsables directos de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. Revisa en detalle las funciones de la UNGRD, establecidas en el artículo 4 del Decreto 4147 de 2011, y concluye que a esta entidad no le corresponde ejecutar obras civiles, programas para contener la erosión o los desbordamientos de los ríos, ni tampoco reforestar o proteger ríos como el Cravo, sino que estas son funciones propias de los entes territoriales. Citó el mismo auto del Consejo de Estado del 2 de agosto de 2017 citada por la alcaldía en su apelación, conforme a la cual en materia de gestión del riesgo a quien le corresponde implementar, ejecutar, desarrollar, etc., las políticas, actividades y gestiones tendientes a dicho fin es, principalmente, al municipio en cabeza de su alcalde. ii. Desconocimiento de las normas que asignan las competencias de las entidades públicas en relación con el derecho colectivo a la prevención

de desastres previsibles técnicamente. Desconocimiento de los principios de descentralización administrativa, territorial y autonomía de los entes territoriales. iii. (iii) Inexistencia de vulneración del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles por parte de la UNGRD. El Tribunal Administrativo de Arauca, no especificó cuál fue esa responsabilidad constitucional y legal desconocida por la Unidad Nacional, no indicó cuál fue la función de las otorgadas por el Decreto 4147 de 2011 y ley 1523 de 2012, que la Unidad no cumplió a cabalidad, pese a que a esta Entidad Pública jamás le fue solicitado por el ente territorial la asesoría técnica necesaria para la implementación de