PGN - ENTIDADES TERRITORIALES - El legislador puede señalar requisitos para la conformació

ENTIDADES TERRITORIALES-La Ley 1625 de 2013 no desconoce el principio de descentralización y la autonomía de las entidades territoriales. ESTADO COLOMBIANO-Definición y alcances/ENTIDADES TERRITORIALESRégimen de autonomía territorial Para resolver el problema jurídico planteado anteriormente es preciso tener en cuenta que el Constituyente de 1991 definió a Colombia como un Estado Social de Derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales. Tal autonomía comprende la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley, lo cual las faculta para gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les correspondan, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y participar en las rentas nacionales (artículo 287 superior). PRINCIPIO DE AUTONOMÍA-Tiene como límite la Constitución y la ley/ENTIDADES TERRITORIALES-El legislador puede señalar requisitos para la conformación de las áreas metropolitanas La Corte Constitucional ha recalcado que el principio de autonomía debe entenderse dentro de los límites de la Constitución y la ley, reconociendo así la superioridad de las regulaciones del Estado unitario, bajo el entendido de que la normatividad nacional debe respetar el contenido esencial de la autonomía territorial. Así las cosas, el legislador, sin vaciar la competencia de las entidades territoriales, puede establecer condiciones al ejercicio de la autonomía territorial, tal como lo hizo a través de la Ley 1625 de 2013 al señalar entre los requisitos para la conformación de las áreas metropolitanas la emisión de un concepto por parte de la Comisión Especial de

Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, sobre la conveniencia, oportunidad y demás aspectos relevantes de la constitución de tales entidades administrativas (artículo 8, literal g). ENTIDADES TERRITORIALES-Funciones de la Comisión Especial de Seguimiento La Comisión Especial de Seguimiento del Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial, es una de las comisiones de vigilancia creadas por el artículo 63 de la Ley 5 de 1992, con el objeto específico de “vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales, de acuerdo con la reglamentación que al efecto expidan las respectivas Mesas Directivas de las Cámaras atendiendo a la naturaleza y finalidad de cada una de ellas, y rendirán los informes del caso y las propuestas de alternativas legislativas a las Comisiones Constitucionales Permanentes y al pleno de cada una de las Cámaras”. De lo expuesto se colige que la función de La Comisión Especial de Seguimiento del Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial en relación con las áreas metropolitanas es velar porque en la conformación de las mismas se cumpla la constitución y la ley, sobre lo cual emitirán un concepto que no tiene carácter obligatorio (artículo 8, literal g). LEY ORGÁNICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Otorga la potestad para garantizar la participación de las autoridades municipales. Concepto 5630 Por otra parte, el artículo 319 de la Carta Política atribuye a la ley de ordenamiento territorial la potestad para garantizar que en los órganos de administración de las áreas

metropolitanas “tengan adecuada participación las respectivas autoridades municipales”, lo cual quiere decir que si se garantiza la representación apropiada de las entidades territoriales, tales órganos también pueden estar compuestos por miembros de entidades sin ánimo de lucro que tienen por objeto principal la protección de bienes y derechos colectivos, como es el derecho a gozar de un ambiente sano (art. 79 C.P.) o por un representante del Gobierno Nacional, más aún si se tiene en cuenta que este último tienen potestad para hablar o manifestarse, pero no para participar en la toma de decisiones que puedan afectar directamente a las áreas metropolitanas o a los municipios que las componen. AREA METROPOLITANA-En los asuntos que no le fueron atribuidos no pueden desconocer las disposiciones de las asambleas y de las gobernaciones Frente al cargo presentado por el demandante contra el artículo 32 de la Ley 1625 de 2013, vale señalar que tal disposición se refiere a que el Área Metropolitana no se sujetará a las disposiciones de las asambleas ni de las gobernaciones de los departamentos correspondientes, pero en los asuntos atribuidos a ella por el inciso primero del artículo 319 de la Carta Política, tales como programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado de su territorio; racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de quienes la integran y, si es del caso, prestar en común algunos de ellos; y ejecutar obras de interés metropolitano. Según la misma disposición constitucional, las funciones que cumplan las áreas metropolitanas para llevar a cabo tales cometidos deben ajustarse al régimen administrativo y fiscal de carácter especial que adopte la ley de ordenamiento territorial para tales entidades administrativas.

En consecuencia, respecto de aquellos asuntos que no le fueron atribuidos por la Constitución ni por la ley orgánica de ordenamiento territorial, las áreas metropolitanas no pueden desconocer las disposiciones de las asambleas y de las gobernaciones de los departamentos a los cuales pertenecen los municipios que las integran, pero se trata de niveles de competencia concurrentes que no se interfieren, sino que se complementan y armonizan, con arreglo a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad que deben gobernar las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales, de conformidad con el artículo 288 superior. AREA METROPOLITANA-La ley 1625 de 2013 no viola el principio de reserva Respecto al tercer cargo, vale destacar que según el artículo 1 de la Ley 1625 de 2013, dicho ordenamiento “tiene por objeto dictar normas orgánicas para dotar a la Áreas Metropolitanas de un régimen político, administrativo y fiscal, que dentro de la autonomía reconocida por la Constitución Política y la ley, sirva de instrumento de gestión para cumplir con sus funciones” (negrilla y subraya fuera de texto), por lo tanto, no le asiste razón al demandante cuando afirma que la ley acusada vulnera el principio de reserva de ley orgánica respecto de las áreas metropolitanas, consagrado en artículo 319 constitucional. Por todo lo expuesto en precedencia, considera el Ministerio Público que las normas acusadas no contravienen los preceptos constitucionales invocados por el demandante, razón por la cual los cargos analizados carecen de vocación de prosperidad. 2 Concepto 5630 Bogotá, D.C., 30 agosto de 2013

Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF.: Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1625 de 2013, “Por la cual se deroga la Ley Orgánica 128 de 1994 y se expide el régimen para la áreas metropolitanas”.

Demandante: Andrés De Zubiría Samper.

Magistrado Ponente: ALBERTO ROJAS RÍOS.

Expediente D-9733.

Concepto: 5630

De conformidad con lo previsto en los artículos 242, numeral 2°, y 278, numeral 5°, de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6°, y 242, numeral 1°, de la Carta, instauró el ciudadano ANDRÉS DE ZUBIRÍA SAMPER contra la Ley 1625 de 2013.

1. Planteamiento de la demanda A criterio del actor, la Ley 1625 de 2013 vulnera los artículos 1, 4, 287, 288, 315 y 319 de la Carta Política, por las siguientes razones: 1.1. El artículo 8, literal g) ibídem desconoce la autonomía de las entidades territoriales prevista en los artículos 1 y 287 de la Carta Política, al condicionar la conformación de las áreas metropolitanas y la anexión de uno o varios municipios, a que la Comisión Especial de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del Senado de la República y de la Cámara de Representantes emitan concepto sobre la conveniencia, oportunidad y demás aspectos relevantes de dicha constitución y anexión.

3 Concepto 5630 El artículo 15 ibídem, que regula la composición de la Junta Metropolitana, vulnera también el principio de descentralización y de autonomía de las entidades territoriales al establecer que la misma estará conformada, entre otros miembros, por: “4. [U]n Delegado permanente del Gobierno Nacional con derecho a voz pero sin voto. 5. [U]n (1) representante de las entidades sin ánimo de lucro que tengan su domicilio en el área de su jurisdicción…”. 1.2. El artículo 32 de la Ley 1625 de 2013, al señalar que el Área Metropolitana, en los asuntos atribuidos a ella, no estará sujeta a las disposiciones de las asambleas ni de las gobernaciones de los departamentos correspondientes, desconoce la prevalencia de las normas expedidas por las autoridades departamentales, lo cual vulnera el principio de jerarquía normativa (art. 4 C.P.) y particularmente lo dispuesto en el artículo 315 superior, según el cual corresponde a los alcaldes municipales cumplir y hacer cumplir las ordenanzas, entre otras normas jurídicas. 1.3. La Ley 1625 de 2013 vulnera el artículo 319 constitucional, según el cual corresponde de manera exclusiva a la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial adoptar el régimen administrativo y fiscal de carácter especial para las áreas metropolitanas.

2. Problema jurídico Corresponde al Ministerio Público determinar: 2.1 Si el artículo 8, literal g) de la Ley 1625 de 2013, desconoce el principio de descentralización y la autonomía de las entidades territoriales prevista en los artículos 1 y 287 de la Carta Política, al

señalar que antes de radicar el proyecto para la conformación de las áreas metropolitanas o la anexión de uno o varios municipios, los promotores deben obtener de la Comisión Especial de Seguimiento 4 Concepto 5630 al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del Senado de la República y de la Cámara de Representantes un concepto sobre la conveniencia, oportunidad y demás aspectos relevantes de la constitución y anexión. Si el artículo 15 ibídem vulnera también el principio de descentralización y de autonomía de las entidades territoriales (arts. 1 y 287 C.P.), al establecer que la Junta Metropolitana estará conformada, entre otros miembros, por: “4. [U]n Delegado permanente del Gobierno Nacional con derecho a voz pero sin voto. 5. [U]n (1) representante de las entidades sin ánimo de lucro que tengan su domicilio en el área de su jurisdicción y cuyo objeto principal sea la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, elegidos por ellas mismas”. 2.2. Si el artículo 32 de la Ley 1625 de 2013, al señalar que el Área Metropolitana, en los asuntos atribuidos a ella, no estará sujeta a las disposiciones de las asambleas ni de las gobernaciones de los departamentos correspondientes, desconoce el artículo 315 superior, según el cual corresponde a los alcaldes municipales cumplir y hacer cumplir las ordenanzas. 2.3. Si la Ley 1625 de 2013 vulnera el principio de reserva de ley orgánica respecto de las áreas metropolitanas, consagrado en artículo 319 constitucional.

3. Análisis jurídico 3.1. El primer cuestionamiento realizado por el demandante contra la Ley

1625 de 2013 se refiere a que desconoce el principio de descentralización y la autonomía de las entidades territoriales. 5 Concepto 5630 Para resolver el problema jurídico planteado anteriormente es preciso tener en cuenta que el Constituyente de 1991 definió a Colombia como un Estado Social de Derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales. Tal autonomía comprende la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley, lo cual las faculta para gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les correspondan, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y participar en las rentas nacionales (artículo 287 superior). La Corte Constitucional ha recalcado que el principio de autonomía debe entenderse dentro de los límites de la Constitución y la ley, reconociendo así la superioridad de las regulaciones del Estado unitario, bajo el entendido de que la normatividad nacional debe respetar el contenido esencial de la autonomía territorial1. Así las cosas, el legislador, sin vaciar la competencia de las entidades territoriales, puede establecer condiciones al ejercicio de la autonomía territorial, tal como lo hizo a través de la Ley 1625 de 2013 al señalar entre los requisitos para la conformación de las áreas metropolitanas la emisión de un concepto por parte de la Comisión Especial de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, sobre la conveniencia, oportunidad y demás aspectos relevantes de la constitución de tales entidades administrativas (artículo 8, literal g).

La Comisión Especial de Seguimiento del Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial, es una de las comisiones de vigilancia creadas por el artículo 63 de la Ley 5 de 1992, con el objeto específico de “vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales, de acuerdo con la reglamentación que al efecto expidan las respectivas Mesas Directivas de 1 Sentencias C-478 de 1992, C-517 de 1992, C-004 de 1993, C-534 de 1996, C-535 de 1996, C-643 de 1999, C-366 de 2000 y C-568 de 1993. 6 Concepto 5630 las Cámaras atendiendo a la naturaleza y finalidad de cada una de ellas, y rendirán los informes del caso y las propuestas de alternativas legislativas a las Comisiones Constitucionales Permanentes y al pleno de cada una de las Cámaras”. De lo expuesto se colige que la función de La Comisión Especial de Seguimiento del Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial en relación con las áreas metropolitanas es velar porque en la conformación de las mismas se cumpla la constitución y la ley, sobre lo cual emitirán un concepto que no tiene carácter obligatorio (artículo 8, literal g). Por otra parte, el artículo 319 de la Carta Política atribuye a la ley de ordenamiento territorial la potestad para garantizar que en los órganos de administración de las áreas metropolitanas “tengan adecuada participación las respectivas autoridades municipales”, lo cual quiere decir que si se garantiza la representación apropiada de las entidades territoriales, tales órganos también pueden estar compuestos por miembros de entidades sin

ánimo de lucro que tienen por objeto principal la protección de bienes y derechos colectivos, como es el derecho a gozar de un ambiente sano (art. 79 C.P.) o por un representante del Gobierno Nacional, más aún si se tiene en cuenta que este último tienen potestad para hablar o manifestarse, pero no para participar en la toma de decisiones que puedan afectar directamente a las áreas metropolitanas o a los municipios que las componen. 3.2. Frente al cargo presentado por el demandante contra el artículo 32 de la Ley 1625 de 2013, vale señalar que tal disposición se refiere a que el Área Metropolitana no se sujetará a las disposiciones de las asambleas ni de las gobernaciones de los departamentos correspondientes, pero en los asuntos atribuidos a ella por el inciso primero del artículo 319 de la Carta Política, tales como programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado de su territorio; racionalizar la prestación de los servicios 7 Concepto 5630 públicos a cargo de quienes la integran y, si es del caso, prestar en común algunos de ellos; y ejecutar obras de interés metropolitano. Según la misma disposición constitucional, las funciones que cumplan las áreas metropolitanas para llevar a cabo tales cometidos deben ajustarse al régimen administrativo y fiscal de carácter especial que adopte la ley de ordenamiento territorial para tales entidades administrativas. En consecuencia, respecto de aquellos asuntos que no le fueron atribuidos por la Constitución ni por la ley orgánica de ordenamiento territorial, las áreas metropolitanas no pueden desconocer las disposiciones de las asambleas y de las gobernaciones de los departamentos a los cuales pertenecen los municipios que las integran, pero se trata de niveles de

competencia concurrentes que no se interfieren, sino que se complementan y armonizan, con arreglo a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad que deben gobernar las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales, de conformidad con el artículo 288 superior. 3.3. Respecto al tercer cargo, vale destacar que según el artículo 1 de la Ley 1625 de 2013, dicho ordenamiento “tiene por objeto dictar normas orgánicas para dotar a la Áreas Metropolitanas de un régimen político, administrativo y fiscal, que dentro de la autonomía reconocida por la Constitución Política y la ley, sirva de instrumento de gestión para cumplir con sus funciones” (negrilla y subraya fuera de texto), por lo tanto, no le asiste razón al demandante cuando afirma que la ley acusada vulnera el principio de reserva de ley orgánica respecto de las áreas metropolitanas, consagrado en artículo 319 constitucional. Por todo lo expuesto en precedencia, considera el Ministerio Público que las normas acusadas no contravienen los preceptos constitucionales invocados por el demandante, razón por la cual los cargos analizados carecen de vocación de prosperidad. 8 Concepto 5630

4. Conclusión En mérito de lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte Constitucional declarar EXEQUIBLE la Ley 1625 de 2013, por los aspectos aquí analizados.

Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación GMR/ /MLOvalleB. 9