PGN - ENTIDADES TERRITORIALES - Principio de autonomía en materia de regulación del tránsi

Bogota D.C., 5 de julio de 2006 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 18

(parcial) de la Ley 1005 de 2006 "por la cual se adiciona y modifica el Código Nacional de Tránsito Terrestre, Ley 769 de 2002”

Actor: ORLANDO POSADA RUIZ

Magistrado Ponente: Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL

Expediente No. D-6265 Concepto No. 4128 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2o. y 278, numeral 5o. de la Constitución, procedo a rendir concepto en relación con la demanda instaurada ante esa Corporación por el ciudadano ORLANDO POSADA RUIZ, quien en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6o. y 242, numeral 1o. de la Constitución Política, ha solicitado a la Corte que declare la inconstitucionalidad del Articulo 18 (parcial) de la Ley 1005 de 2006 “Por la cual se adiciona y modifica el Código Nacional de Tránsito Terrestre, Ley 769 de 2002” publicada en el diario oficial No 46.157 de 20 de enero de 2006: ARTÍCULO 18. ORGANISMOS DE TRÁNSITO. El Ministerio de Transporte, fijará las pautas a las cuales se deben sujetar los organismos de tránsito, para su creación, funcionamiento y cancelación.

1. Planteamientos de la demanda El ciudadano POSADA RUIZ considera que la expresión acusada, vulnera los

artículos 1, 287, 362, numeral 7o. y 313, numeral 6o. de la Constitución, por las siguientes razones: 1.1. El contenido normativo del artículo 18 de la Ley 1005 de 2006 le confiere facultades a una entidad del orden nacional para la creación, funcionamiento y Procurador General Concepto No. 4128 cancelación de los organismos de tránsito territoriales, violando principios plasmados en la Carta Política, al centralizar funciones que son propias de los departamentos y municipios. 1.2. Constituye una invasión del Legislador en la órbita de competencia de las entidades territoriales, respecto de la determinación de la estructura de las administraciones locales y de sus dependencias, funciones asignadas constitucionalmente a dichas entidades, mediante los artículos 300 y 313.

2. Problema jurídico El Ministerio Público debe analizar si la atribución conferida al Ministerio de Transporte para que fije las pautas a las que deben sujetarse los organismos de tránsito locales en cuanto a su creación, funcionamiento y cancelación, vulnera la autonomía concedida por la Constitución a las entidades territoriales.

Para resolver el problema jurídico planteado es preciso realizar algunas consideraciones acerca de la competencia normativa en materia de regulación de tránsito, el alcance del principio de autonomía de las entidades territoriales, así como de la aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. Al respecto, el Procurador General de la Nación considera lo siguiente:

3. Principio de autonomía de las entidades territoriales 3.1. Según la interpretación del actor, la disposición en estudio genera una confrontación de dos principios de rango constitucional: la autonomía de las

entidades territoriales y la unidad nacional. Y es precisamente del carácter unitario de 2 Procurador General Concepto No. 4128 la República colombiana que surge la necesidad de armonizar estos dos principios, con el fin de garantizar que el manejo por parte de los municipios, distritos y departamentos de los intereses locales pueda darse sin desconocer la supremacía del ordenamiento nacional. En ese orden, el principio de autonomía que ampara a las entidades territoriales debe entenderse dentro de los límites de la Constitución y la ley1, lo que a su vez implica que dicha autonomía tenga un carácter relativo2. 3.2. En este sentido, es necesario diferenciar dos funciones que no pueden ser asimiladas. Por una parte, la del Congreso de la República, al que le compete expedir códigos y, en el caso puntual, el Código que regula el tránsito, normativa ésta que deberá ser observada por todas las entidades estatales, ya que su finalidad es fijar las reglas y principios que encauzan y orientan el tránsito en todos los niveles. Y, por otra parte, la función de desarrollar la competencia territorial, situación que difiere de la primera y que según el orden territorial de que se trate, está asignada al órgano de elección popular, como una forma de participación en el manejo de las decisiones y asuntos que afectan los intereses de cada ente, utilizando la ley como un marco de referencia en el cual ha de desarrollarse la autonomía. De acuerdo con esta delimitación de funciones, parece que el demandante confunde la función constitucional del Congreso de la República de hacer las leyes con la autonomía de las entidades territoriales.

4. De los principios de subsidiariedad, concurrencia y coordinación

4.1. La relación entre los principios de unidad nacional y de autonomía territorial genera fricciones, en las que, en un caso concreto y a simple vista, no resultaría fácil determinar cual habría de prevalecer. Sin embargo, todo mandato constitucional exige una interpretación sistemática y a pesar de que la autonomía territorial ostenta rango constitucional, este principio no es absoluto y debe armonizarse con otras 1 Corte Constitucional, Sentencia C-366 de 2000. 2 Corte Constitucional, Sentencia C-1258 de 2001. 3 Procurador General Concepto No. 4128 normas de igual jerarquía, como sucede con el principio unitario del Estado colombiano. En este sentido debe entenderse que el sistema de tránsito es de carácter nacional y su dirección esta radicada en cabeza del Ministerio de Transporte, de tal forma que las entidades locales dentro de la autonomía que les asigna la Carta Política y la distribución de competencias que hace la ley, deben ejecutar las políticas que fije la Nación, para lograr la armonización de los intereses nacionales, regionales y locales mediante acciones que estén orientadas por los principios de subsidiariedad, concurrencia y coordinación. 4.1.1. La noción de subsidiariedad comporta un criterio objetivo de atribución de funciones y de competencias para todos los niveles del poder público. Supone, en primer término, reconocimiento de la autonomía de cada colectivo de la estructura para establecer sus objetivos y, en segundo término, establece la regla según la cual, una estructura social de orden superior no debe interferir en la vida interna de un grupo social de orden inferior, privándole de su autonomía y, en consecuencia, del

pleno ejercicio de sus competencias, sino que, por el contrario, su función, en tanto que estructura de orden superior, debe consistir en sostenerle, ayudarle a conseguir sus objetivos y coordinar su acción con la de los demás componentes del cuerpo social, a fin de alcanzar más fácilmente los objetivos comunes a todos. De esta manera, la lógica de la subsidiariedad dicta la razón de la disposición legal en estudio, fijando pautas para que el ente menor ejerza su competencia. 4 Procurador General Concepto No. 4128 4.1.2. Por su parte, el principio de concurrencia, sugiere que asignada una función a un ente territorial, no puede otro ejercerla, pero puede coexistir la mecánica de la acción conjunta. Pues, pude ocurrir que el interés de que se trate, sea tanto nacional como local, es decir que las competencias sean concurrentes, en cuyo caso el principio de unidad nacional se garantiza reconociendo al Congreso de la República la potestad para dictar las normas y principios generales, sentar directrices y orientaciones de forzoso acogimiento, a través de las leyes, mientras que el principio autonómico queda garantizado por la posibilidad de expedir desarrollos, facultad reconocida a los entes territoriales, que respetando los principios y directrices de la Nación podrán modular las pautas generales adecuándolas a las necesidades e intereses locales. Corte constitucional, Sentencias C-1187 de 2000, C-1258 de 2001. 4.1.3. De acuerdo con el principio de coordinación, el derecho a la autonomía de las entidades territoriales no debe entenderse aisladamente, sino que debe armonizarse

con los demás mandatos superiores. De esta manera el artículo 288 constitucional libera de tensión la relación entre la unidad y la autonomía constitucional al señalar que: corresponde a la ley establecer los términos en los que, de acuerdo a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, los distintos niveles territoriales ejercerán las competencias que les son atribuidas por la Constitución. Precisamente en el caso objeto de estudio, en materia de tránsito es la Ley 1005 de 2006, la que da origen a que se delimiten las competencias. De esta manera el tránsito, su organización y regulación constituye un asunto que compete a la Nación para que en coordinación con las entidades territoriales pueda ejecutar lo atinente a dicha materia de manera eficaz. Al respecto la jurisprudencia constitucional ha señalado: “Está definido que el legislador puede adoptar medidas conducentes a armonizar el principio de la unidad económica con el de la autonomía de los entes territoriales, facultad que se justifica para articular los niveles nacional y territorial, con el fin de evitar una situación de anarquía institucional. El Estado es uno solo, sin separación tajante ni independencia entre sus niveles nacional y territorial. Precisamente es el principio de coordinación el que 5 Procurador General Concepto No. 4128 permite al legislador armonizar las facultades de las autoridades nacionales con las de las territoriales”3 4.2. Así pues, nada se opone a que la ley atribuya a la Nación la función de fijar unas directrices a las que deben ceñirse las autoridades territoriales para que dentro de su autonomía más cercana a las necesidades locales ejecuten actividades de interés del

Estado. De ahí que la Ley 769 de 2002, en su capítulo I de definiciones, se ocupara de delimitar expresamente la función de organizar y dirigir lo relacionado con el tránsito en la respectiva jurisdicción: “ARTÍCULO 2o. DEFINICIONES. Para la aplicación e interpretación de este código, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones: Organismos de tránsito: Son unidades administrativas municipales distritales o departamentales que tienen por reglamento la función de organizar y dirigir lo relacionado con el tránsito y transporte en su respectiva jurisdicción.” 4.3. El actor con motivo de una interpretación aislada y aplicando algunos principios en términos absolutos, priva de todo contenido el alcance de la expresión “fijar unas Pautas,” la cual establece una orientación desde el ente nacional hacia los entes subnacionales, de forma que la particular regulación de lo específico de cada localidad, debe ceñirse siempre a los parámetros de un orden unificado por voluntad general bajo la forma de la ley, ya que por principio general, la parte se ordena al todo y no ocurre como lo anuncia el actor, una usurpación de funciones.

5. La disposición acusada no vulnera el principio de autonomía territorial 5.1. El legislador, en materia de tránsito dispuso la fijación de pautas para la creación, funcionamiento y cancelación de los organismos de tránsito locales, ejerciendo su potestad de unidad política y definiendo a través del Código un esquema nacional para dicha materia. 3 Corte Constitucional, Sentencia C-540 de 2001.

6 Procurador General Concepto No. 4128 5.2. Los asuntos relativos al tránsito, no son esencialmente, de naturaleza local, por

cuanto existen intereses nacionales que justifican el establecimiento de regulaciones que pueden restringir la autonomía territorial para alcanzar una finalidad constitucionalmente legítima, como es la existencia de un sistema nacional de tránsito. De modo que no se vulneró la competencia constitucional asignada a los concejos municipales y distritales así como de las asambleas departamentales para determinar directamente la estructura de los organismos de tránsito, sino que en ejercicio del principio de coordinación se limitó dicha competencia a la observancia de unos lineamientos básicos para su creación, funcionamiento y cancelación. En efecto, por medio del precepto acusado, no se está impidiendo que los concejos o las asambleas determinen la estructura de la administración departamental o municipal, las funciones de sus dependencias o las escalas de remuneración, entre otros aspectos, pues la materia a la que se refiere la disposición acusada en nada toca la estructura de la administración departamental, distrital o municipal. Lo anterior, porque el servicio público de tránsito es un asunto que no corresponde exclusivamente a las entidades territoriales y se inscribe dentro de una competencia nacional, por lo cual en ese nivel se establecen las políticas generales encaminadas a su mejor organización, escenario que rebasa el entorno local o territorial. Nótese que la disposición en tela de juicio fue expedida en consonancia con lo preceptuado en el inciso 3 del artículo 1o. de la Ley 769 de 2002, el cual confiere al Ministerio de Tránsito la calidad de suprema autoridad en esta materia y le asigna las funciones de definir, orientar, vigilar e inspeccionar la ejecución de la política nacional en materia de tránsito.

5.6. Así pues, si se acepta que el transporte es un servicio público del orden nacional, el precepto demandado debe interpretarse de conformidad con los artículos 300 y 313 de la Carta, que faculta a las Asambleas Departamentales y a los Concejos 7 Procurador General Concepto No. 4128 distritales y municipales para regular lo atinente a esta materia, y en aplicación del principio de coordinación, atender las pautas generales que sobre la creación, funcionamiento y cancelación de las oficinas de transporte, dicte el Ministerio del ramo. Por tanto, no se vulneran las disposiciones que atribuyen a las entidades territoriales la función de crear, de dirigir el funcionamiento o de cancelar los organismos de tránsito en su respectiva jurisdicción, sólo que dada la naturaleza del servicio y del interés nacional que reviste, dichas funciones deben ser coordinadas por los diferentes niveles de autoridades. Como ya se señaló y se reitera, en materia de tránsito, aun cuando tenga carácter administrativo, no presenta una naturaleza exclusivamente local, por cuanto los intereses regionales y nacionales que conlleva, dan lugar a regulaciones que puedan restringir la autonomía territorial en aras de cumplir con un propósito legítimo, como es la existencia de un sistema nacional de tránsito y transporte. Bajo estas circunstancias, la norma en cuestión tiene justificación, en la medida que busca que la entidad territorial cumpla con una serie de directrices en relación con los organismos de tránsito, con el fin único de verificar su viabilidad y organización en dichos entes territoriales. Desde la perspectiva anotada, siendo el sistema de tránsito de carácter nacional, no

resulta extraño a su configuración que el precepto acusado exprese que para la creación, funcionamiento y cancelación de los organismos de tránsito, se requiera la observancia de pautas generales que para el efecto fije la suprema autoridad en la materia.

6. Conclusión En mérito de lo expuesto, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional declarar EXEQUIBLE la expresión “creación, funcionamiento y cancelación” contenida en el articulo 18 de la Ley 1005 de 2006 "Por la cual se

8 Procurador General Concepto No. 4128 adiciona y modifica el Código Nacional de Tránsito Terrestre, Ley 769 de 2002", pero únicamente por el cargo formulado en la demanda. Señores Magistrados,

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación MCZR/MRuiz/JBarreroB 9