PGN - ENTIDADES TERRITORIALES - Sistema de nomenclatura y clasificación para los agentes d

Bogotá, D. C., 10 de marzo de 2006 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 19, 20 y 21 del Decreto Ley 785 de 2005 “Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación y de funciones y requisitos generales de los empleos de las entidades territoriales que se regulan por las disposiciones de la Ley 909 de 2004”.

Actores: Leonardo Reyes Contreras y Gerardo Joya Díaz

Magistrado Sustanciador: Dr.HUMBERTO ANTONIO SIERRA

PORTO Expediente D-6105 Concepto No. 4053 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2, y 278, numeral 5, de la Carta Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda instaurada ante esa Corporación por los ciudadanos Leonardo Reyes Contreras y Gerardo Joya Díaz, quienes en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6, y 242, numeral 1, de la Constitución Política, han solicitado a la Corte que declare la inconstitucionalidad de los artículos 19, 20 y 21 del Decreto Ley 785 de 2005 “Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación y de funciones y requisitos generales de los empleos de las entidades territoriales que se regulan por las disposiciones de la Ley 909 de 2004 ”.

1. Planteamientos de la demanda Para los ciudadanos Leonardo Reyes Contreras y Gerardo Joya Díaz, los artículos 19, 20 y 21 del Decreto Ley 785 de 2005 vulneran los artículos 1, 150-10

y 189-10 de la Constitución Política, por las siguientes razones: 1.1 El ejecutivo desbordó las facultades extraordinarias concedidas por el artículo 53 -numerales 2 y 3de la Ley 909 de 2004, al no incluir el cargo de agente de tránsito en el nivel técnico sino en el nivel asistencial, desconociendo Procurador General Concepto No. 4053 las funciones asignadas a dicho cargo, en el Código Nacional de Tránsito Terrestre, así como en la Ley 906 de 2004 (Código de Procedimiento Penal) que les otorga facultades permanentes como policía judicial en materia de tránsito y en el artículo 8º de la Ley 105 de 1993, que les asigna amplias funciones en materia de control de tránsito. 2.2 En cuanto al parágrafo 1o. del artículo 21, los demandantes afirman que el Presidente se atribuyó una competencia que ni la Ley ni la Constitución le habían otorgado, al equiparar el cargo de agente de tránsito (Código 505) del anterior régimen con el de agente de tránsito (Código 403) del nuevo nivel asistencial, desconociendo el Código Nacional de Tránsito Terrestre, que les exige como requisito en la actualidad tener formación técnica o tecnológica. Incluir dicho empleo en el nivel asistencial constituyó para los accionantes una reforma al Código Nacional de Tránsito Terrestre, con lo cual se abrogó el Presidente de la República una competencia reservada del legislador.

2. Problema jurídico Al Ministerio Público corresponde determinar si el Presidente de la República excedió el límite fijado por la disposición habilitante, esto es los numerales 2 y 31,

del artículo 53, de la Ley 909 de 2004 “Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones: (i) al incluir en el nivel asistencial el cargo de agente de tránsito y (ii) al fijar la equivalencia del empleo de agente de tránsito que estaba contemplado en el nivel administrativo en el Decreto 1569 de 1998 (con la nomenclatura 505) con el nivel asistencial Decreto 785 de 2005 (con la nomenclatura 403), y si esto llegó a constituir una vulneración de la reserva legal para la expedición de códigos. 1 “2. El sistema general de nomenclatura y clasificación de empleos aplicable a las entidades del orden territorial que deban regirse por la presente ley.

3. El sistema de funciones y requisitos aplicable a los organismos y entidades de los órdenes nacional y territorial que deban regirse por la presente ley, con excepción del Congreso de la República”.

2 Procurador General Concepto No. 4053

3. El establecimiento y la definición de niveles jerárquicos como asuntos directamente relacionados con el sistema de nomenclatura, clasificación, funciones y requisitos generales de los empleos territoriales. 3.1 El Congreso de la República puede revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje (C.P., art. 150-10).

Al respecto, se ha señalado que son dos los aspectos que deben tenerse en cuenta como límites al ejercicio de las referidas facultades extraordinarias: uno

temporal y otro material. Frente al primero, el límite temporal especifica el término otorgado al Presidente de la República dentro del cual podrá ejercitar las facultades extraordinarias (seis meses máximo), el cual debe ser establecido legalmente y en forma expresa; el segundo, esto es el límite material, el cual condiciona a una determinación clara, específica y concreta la materia sobre la cual versa el ejercicio de esas facultades (Sentencia C-452 de 2002). Es importante señalar para el presente caso en estudio que la precisión material hace alusión no al grado de amplitud de la ley de facultades, sino al nivel de claridad en la delimitación de la materia a la que se refiere. (Sentencia C-074 de 1993); de manera que, no se configura exceso o extralimitación en el ejercicio de las mismas cuando se puede establecer una relación temática y teleológica entre los temas señalados por el legislador ordinario y las disposiciones que adopte el Jefe del Ejecutivo en desarrollo de la excepcional habilitación legislativa (Sentencia C-306 de 2004, ambas citadas en la Sentencia C-1174 de 2005, sobre la cual se hará referencia más adelante). 3.2 El aspecto temporal de las facultades otorgadas por la Ley 909 de 2004 ( art.53 numeral 2 y 3) Ya la Corte Constitucional, mediante la sentencia C-1174 de 2005, definió la constitucionalidad del ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas al ejecutivo en los numerales 2 y 3 del artículo 53 de la Ley 909 de 2004, mediante la 3 Procurador General Concepto No. 4053 expedición del Decreto Ley 785 de 2005, actualmente acusado, desde su

perspectiva temporal. La Corte dijo:

3. El contenido de las facultades otorgadas por los numerales 2 y 3 del artículo 53 de la Ley 909 de 2004

El Congreso de la República, a través del artículo 53 -numerales 2 y 3de la Ley 909 de 2004 “por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”, revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias, por el término de seis meses, para expedir normas con fuerza de ley que contengan: “2. El sistema general de nomenclatura y clasificación de empleos aplicable a las entidades del orden territorial que deban regirse por la presente ley.

3. El sistema de funciones y requisitos aplicable a los organismos y entidades de los órdenes nacional y territorial que deban regirse por la presente ley, con excepción del Congreso de la República”.

En ejercicio de dichas facultades el Presidente de la República expidió el Decreto 785 de 2005 “por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación y de funciones y requisitos generales de los empleos de las entidades territoriales que se regulan por las disposiciones de la Ley 909 de 2004”, del cual hacen parte las disposiciones normativas acusadas. 3.1. El aspecto temporal La Corte considera que no existe inconstitucionalidad alguna en lo relacionado con el lapso para el ejercicio de las facultades extraordinarias por parte del Presidente de la República, puesto que tal como consta en el Diario Oficial n.° 45.855 del 19 de marzo de 2005 el Decreto Ley 785 de 2005 fue expedido el 17 de marzo del mismo año,

esto es, dentro del término máximo conferido por la ley habilitante2. (Se resalta lo pertinente) 3.3. El aspecto material de las facultades otorgadas por la Ley 909 de 2004 En cuanto a un eventual exceso en el ejercicio material de las facultades extraordinarias ejecutada por el Presidente de la República, al expedir el Decreto Ley 785 de 2005, los demandantes centran su ataque en el hecho de que el 2 La Ley 909 de 2004 es del 23 de septiembre de 2004 y fue publicada en el Diario Oficial n.° 45.680 de la misma fecha. 4 Procurador General Concepto No. 4053 legislador no habilitó a dicho mandatario para incluir el cargo de agente de tránsito en el nivel asistencial, como tampoco para señalarle funciones generales y requisitos relacionados con su desempeño, lo que a su juicio derivó en una reforma al Código Nacional de Tránsito Terrestre, que efectivamente le reconoce al mismo cargo un nivel y unas funciones de orden técnico. 3.3.1. Sujeción de los artículos 19, 20 y 21 del Decreto Ley 785 de 2005 al ámbito material de la Ley Habilitante Con ocasión de la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 22 y 33 “transitorio” del Decreto Ley 785 de 2005, este Despacho, mediante el Concepto No. 3870 de 2005, tuvo oportunidad de pronunciarse en relación con el ámbito material regulado por la Ley 909 de 2004 o ley habilitante. Las consideraciones señaladas en ese momento son plenamente aplicables al presente caso, de manera que se traen a colación para su reiteración:

“La Ley 909 de 2004 contiene las normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa y la gerencia pública. El empleo público cubre a quienes prestan servicios personales remunerados, con vinculación legal y reglamentaria, en los organismos y entidades de la administración pública. Hacen parte de éstos los de carrera, de libre nombramiento y remoción, de período fijo y los temporales. El concepto de empleo público contemplado en esta ley se concibe vinculado dinámicamente con el de función pública, en cuanto debe responder de manera flexible a la organización y gestión de ésta para adecuarse a las necesidades cambiantes de la sociedad porque en el desarrollo de sus actividades y en el cumplimiento de sus diversos cometidos, debe asegurar la atención y satisfacción de los intereses generales de la comunidad. La función pública se desarrolla teniendo en cuenta los principios de igualdad, mérito, moralidad, eficacia, economía, imparcialidad, transparencia, celeridad y publicidad. La Ley 909 se orienta al logro de la satisfacción de los intereses generales y de la efectiva prestación del servicio, para lo cual se aplica el criterio básico de la flexibilidad en la organización y gestión de la administración de personal para adecuarse a las necesidades cambiantes de la sociedad. El campo de aplicación de la Ley 909 de 2004 también cobija al personal de los entes territoriales en el sector central y descentralizado por servicios (artículos 1, 2, 3, 5, Ley 909 de 2004). 5 Procurador General Concepto No. 4053 Lo anterior permite establecer que la Ley 909 de 2004 incluye dentro de su ámbito de aplicación a los entes territoriales, y regula genéricamente el

empleo desde la concepción de la función pública y sus principios, encaminada ésta a asegurar la atención y satisfacción de los intereses generales de la comunidad y la efectiva prestación del servicio, para lo cual se aplica el criterio de flexibilidad en la organización y gestión de la administración de personal para adecuarse a las necesidades cambiantes de la sociedad”. La Ley 909 de 2004 en los numerales 2 y 3, del artículo 53, revistió de facultades extraordinarias al Presidente de la República para que expidiera normas con fuerza de ley que contuvieran el sistema general de nomenclatura y clasificación de empleos aplicable a las entidades del orden territorial regidos por dicha ley, así como el sistema de funciones y requisitos aplicable a los organismos y entidades de los órdenes nacional y territorial también regidos por la misma ley, con excepción del Congreso de la República. A través del Decreto Ley 785 de 2005, el Primer Mandatario del Ejecutivo fijó el sistema de nomenclatura y clasificación y funciones así como requisitos generales de los empleos de las entidades territoriales regulados por la Ley 909 de 2004. Efectivamente, sus regulaciones han hecho mención de los niveles jerárquicos de los empleos de las entidades territoriales -directivo, asesor, profesional, técnico y asistencial-, de las funciones generales correspondientes a cada nivel, los factores y estudios que se tendrán en cuenta para la determinación de los requisitos de cada empleo, así como la nomenclatura y clasificación de los empleos. Recordemos que es la misma Carta Política de 1991 la que determina la existencia de esos elementos esenciales para los empleos públicos3 y es el legislador el que desarrolla sus contenidos (C.P., arts. 122, 123, 125 y 150-23). Al

respecto, los niveles jerárquicos, se refieren a la determinación de los empleos según la naturaleza de las funciones asignadas, los requisitos exigidos para el empleo y el grado de responsabilidad; la nomenclatura trata de la denominación (vocablo y/o dígitos) que se le señala a un empleo para su identificación y; por 3 “(i) la clasificación y la nomenclatura, (ii) las funciones asignadas; (iii) los requisitos exigidos para desempeñarlo; (iv) la autoridad con que se inviste al titular del mismo para cumplir las funciones del cargo; (v) la remuneración correspondiente, y (vi) su incorporación en una planta de personal” (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-793 del 24 de septiembre de 2002, citada en la Sentencia C-1174 de 2005). 6 Procurador General Concepto No. 4053 clasificación, se comprende la manera de organizar los empleos en grupos (Sentencia C-1174 de 2005) Entonces, el desarrollo de las facultades extraordinarias conferidas mediante la Ley 909 de 2004 mediante la expedición del Decreto Ley 785 de 20052, no resulta ajeno a la materia de dicha ley habilitante y, precisamente, en este sentido se pronunció la Corte Constitucional, con ocasión al examen efectuado a dicho decreto mediante la Sentencia C-1174 de 2005: “La Ley 909 de 2004 le dio facultades al Presidente de la República para determinar el sistema general de nomenclatura y clasificación de los empleos de las entidades del orden territorial y para establecer el sistema de funciones y requisitos aplicable a los organismos y entidades de los órdenes nacional y territorial que deban regirse por esa ley (…).

Tales facultades, cumplen con el requisito de precisión en cuanto fueron claras, ciertas y perfectamente determinables. Además, las materias para las cuales fue habilitado el Gobierno no son de aquellas respecto de las cuales está prohibido conceder facultades extraordinarias4. El Presidente quedó, entonces, habilitado para regular elementos propios del empleo público. Atendiendo tal previsión el Presidente, a través del Decreto 785 de 2005, señaló los niveles jerárquicos de los empleos de las entidades territoriales -directivo, asesor, profesional, técnico y asistencial-, las funciones generales correspondientes a cada nivel; los factores y estudios que se tendrán en cuenta para la determinación de los requisitos de cada empleo, así como la nomenclatura y clasificación de los empleos”. En efecto, el artículo 19 del decreto acusado, establece los empleos que conforman el nivel técnico, su nomenclatura y clasificación; el artículo 20, ibidem, señala la nomenclatura y clasificación de los empleos del nivel asistencial, estableciéndose el de agente de tránsito con el código 403; el artículo 21, ibidem, 4 Artículo 150 -numeral 10C.P. 7 Procurador General Concepto No. 4053 fija las equivalencias de los empleos de que trata el Decreto 1569 de 1998 y dentro de ellas se incluye la del agente de tránsito que se encontraba en el nivel administrativo con el código 505, a la del nivel asistencial con el código 403. De manera que, al comparar los contenidos normativos de los artículos acusados del Decreto Ley 785 de 2005, con la finalidad de la Ley 909 de 2004, se puede

observar que existe una correspondencia temática absoluta que hace improcedente el cargo de inconstitucionalidad por un eventual exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias allí conferidas al Presidente de la República, desde el punto de vista del límite material de dichas facultades. 3.3.3. Con la expedición del parágrafo 1° del artículo 21 del Decreto Ley 785 de 2005 el Presidente de la República no reguló una materia del resorte exclusivo del legislador Ahora bien, en relación con el contenido del parágrafo 1o. del artículo 21 del Decreto Ley 785 de 2005, el cual precisa que los empleos pertenecientes a los niveles Administrativo, Auxiliar y Operativo quedan en adelante agrupados en el nivel Asistencial y tendrán las funciones generales a que se refiere el artículo 4o. y los requisitos para su desempeño los señalados en el artículo 13 del mismo Decreto, este Despacho considera que los accionantes tienen una apreciación errada del alcance del contenido normativo allí establecido, la que analizada dentro del conjunto normativo en que se encuentra, conduce a una conclusión diferente al señalamiento que ellos profieren acerca de un desconocimiento de lo preceptuado en los numerales 2 y 10 del artículo 150 y 189-10 de la Constitución Política. El argumento central de los demandantes es que el legislador extraordinario al señalarle las funciones generales de que trata el artículo 13, a los empleos que quedaron agrupados en el nivel asistencial, dentro de los que se encuentra el cargo de agente de tránsito, reformó el Código Nacional de Tránsito Terrestre (Ley 769 de 2002, artículo 4, parágrafo 2o.), que les reconoce a estos empleados un

ejercicio de funciones del nivel técnico, no obstante tratarse de una materia que 8 Procurador General Concepto No. 4053 está reservada al legislador ordinario y no puede ser delegada al ejecutivo (C.P., art. 150-21 y 10, inciso tercero). Si se examina el alcance de la materia dominante del Código Nacional de Tránsito Terrestre, se tiene que éste se refiere, en términos generales, a la regulación de la circulación de personas, vehículos, autoridades de tránsito por las vías públicas o privadas abiertas al público y al señalamiento de las reglas que rigen la actuación y los procedimientos a aplicar por las autoridades de tránsito (art. 1. Ambito de aplicación y principios). En dicho Código, ciertamente, se señala que los cuerpos especializados de agentes de policía de tránsito dependientes de los organismos de tránsito departamental, metropolitano, distrital y municipal “deberán acreditar formación técnica o tecnológica en la materia” (art. 4, parágrafo 2o.). Sinembargo, el objetivo de dicho cuerpo normativo no era el de señalar los elementos propios de los empleos desde la concepción de la función pública y sus principios, con el fin de asegurar la atención y satisfacción de los intereses generales de la comunidad y la efectiva prestación del servicio, a diferencia del Decreto Ley 785 de 2005, acusado, con el cual, como ya se ha dicho, sí se pretendió alcanzar ese resultado en el nivel territorial, pues se reitera, con dicho decreto se buscó fijar los niveles jerárquicos de los empleos de las entidades

territoriales, las funciones generales correspondientes a cada nivel, los factores y estudios que se tendrán en cuenta para la determinación de los requisitos de cada empleo, así como la nomenclatura y clasificación de los empleos, temas estos claramente del resorte del legislador ordinario y atribuible a través de facultades extraordinarias al Presidente de la República (C.P., arts. 122, 123, 125 y 150-23). Así las cosas, puede afirmarse a manera de conclusión, que la regulación extraordinaria, acusada, está en consonancia con la ley habilitante porque entiende que el empleo de agente de tránsito se debe desempeñar de acuerdo con la función pública encaminada a satisfacer el interés general de las comunidades territoriales mediante la efectiva prestación del servicio sin que por 9 Procurador General Concepto No. 4053 ello pueda decirse que se trate de una materia propia de ese tipo de normatividad, de regulación reservada exclusiva y constitucionalmente al Congreso de la República, ya que el hecho de que las normas acusadas tengan relación normativa con materias reguladas en el Código Nacional de Tránsito Terrestre, no significa que pierdan su rango legal ordinario y se sujeten a restricciones constitucionales como la del artículo 150-10, inciso tercero. Por último, no resulta viable aceptar una presunta violación constitucional a partir de la comparación de dos preceptos legales independientes, como sería el conflicto presentado por los actores entre el Decreto Ley 785 de 2005 y el Código Nacional de Tránsito Terrestre, pues como lo ha señalado la Corte Constitucional “mal podría realizarse un análisis de constitucionalidad cuando la demanda versa

sobre la supuesta desigualdad existente entre dos normas legales; es decir, entre disposiciones de igual categoría y fuerza jurídica y no en el confrontación entre la ley denunciada y el texto de la Carta Política” (Sentencia C-329 de 1995). En consecuencia, el Presidente de la República -como legislador extraordinarioal fijar en el Decreto Ley 785 de 2005 los niveles jerárquicos de los empleos de las entidades territoriales, las funciones generales correspondientes a cada nivel, los factores y estudios que se tendrán en cuenta para la determinación de los requisitos de cada empleo, así como la nomenclatura y clasificación de los empleos, incluyendo en esa regulación al agente de tránsito, no se extralimitó en el ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas por la Ley 909 de 2004, ni desde la perspectiva temporal ni desde la material, según los cargos formulados en la demanda; por lo tanto, el Despacho solicitará se declare su conformidad con el orden constitucional vigente, por los aspectos aquí analizados.

4. Conclusión En mérito de lo expuesto, el Procurador General de la Nación solicita a la Honorable Corte Constitucional declarar la EXEQUIBILIDAD de los artículos 19, 20, 21 del Decreto Ley 785 de 2005, por los aspectos aquí analizados.

10 Procurador General Concepto No. 4053 Señores Magistrados,

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación MCZR/S. Romero. 11