PGN - ERROR JURISDICCIONAL - Definición según la jurisprudencia del consejo de estado

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA-Contra Rama Judicial por perjuicios causados por el error jurisdiccional con las sentencias de primera y segunda instancia que pusieron fin a la acción de nulidad y restablecimiento promovida por la demandante contra el Departamento de Boyacá ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA-Marco constitucional ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA-Definición legal RESPONSABILIDAD DEL ESTADO-Sistemas de imputación RESPONSABILIDAD DEL ESTADO-Elementos esenciales para su configuración DAÑO-Noción ERROR JURISDICCIONAL-Marco legal ERROR JURISDICCIONAL-Presupuestos para su configuración ERROR JURISDICCIONAL-Definición según la jurisprudencia del consejo de estado Página 1 de 27

JOCASI CONCEPTO No. 0056 / 2023

Bogotá D.C., 26 de mayo de 2023.

SEÑORES

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A

Consejera Ponente Doctora MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

E. S. D.

EXPEDIENTE: 15001-23-31-000-2011-00026-03 (69.548) ACCIÓN: Reparación Directa –Ley 1437 / 2011

ACTOR: ELSA LEONOR PARADA RAMÍREZ Y OTRO DEMANDADO: NACIÓN – RAMA JUDICIAL Sentido del Concepto: Solicitud que se REVOQUE la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda// Temas: Error judicial como elemento constitutivo de la falla en el servicio // Se configura error judicial en las sentencias del Juzgado Décimo Administrativo de Tunja

de fecha 14 de noviembre de 2007 y del Tribunal Administrativo de Boyacá de fecha 11 de diciembre de 2008 emitidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 150013133010200201860-00/01 // Se debe aplicar la garantía constitucional contenida en el artículo 53 superior que establece que en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho se debe aplicar la más favorable al trabajador. El Ministerio Público en cumplimiento de la función de intervención, actúa ante esta instancia dentro del medio de control de la referencia, teniendo en cuenta que la función de la Procuraduría General de la Nación se centra en la vigilancia del cumplimiento de la Constitución Política y la Ley, además de la protección de los Derechos Humanos y del patrimonio público. Para lo cual, se presente el siguiente concepto:

1. ANTECEDENTES

1.1. La Demanda – Pretensiones. La señora ELSA LEONOR PARADA RAMÍREZ a través de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa en contra de la NACIÓN – RAMA JUDICIAL, con el objetivo que se declare extracontractual y patrimonialmente responsable de los perjuicios causados por el error jurisdiccional en que se incurrió con las sentencias de primera y segunda instancia que pusieron fin a la acción de nulidad y restablecimiento identificada con NUR 150013133010200201860-00/01, promovida por la demandante, contra el Departamento de Boyacá; en cuyo propósito reclaman el pago de perjuicios materiales y morales causados como consecuencia del error jurisdiccional y falla en el servicio de administración de justicia.

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Procuraduría 4 Delegada ante el Consejo de Estado, Carrera 5 No. 15 – 80 PISO 19 Bogotá, Línea gratuita para todo el país: 01 8000 940 808 (571) 5878750 Exts. : 11961, Email: notidel4cedo@procuraduria.gov.co, www.procuraduria.gov.co, NIT. 899999119-7 1.2. Hechos: ELSA LEONOR PARADA RAMÍREZ laboró al servicio del Departamento de Boyacá entre el 11 de agosto de 1992 y el 31 de diciembre de 2001, inscrita en carrera administrativa en el cargo de Auxiliar Administrativo Código 550 Grado 24; el Departamento de Boyacá, en el año 2001, llevó a cabo proceso de reestructuración administrativa con ocasión del cual se desvinculó a la actora. La señora ELSA LEONOR PARADA RAMÍREZ, inició acción de nulidad y restablecimiento del derecho para enjuiciar la legalidad del Decreto 1844 de 21 de diciembre “Por medio del cual se establece la Planta de Personal de la Administración Central del Departamento de Boyacá y se dictan otras disposiciones” y del Oficio de 27 de diciembre de 2001; mediante el primer acto se estableció una nueva planta de personal para el ente departamental y tácitamente se suprimió el cargo de la actora y mediante el oficio referido el Director de Talento Humano del ente territorial eligió a la demandante para ser desvinculada del cargo con ocasión de la citada reestructuración. La acción de nulidad y restablecimiento del derecho correspondió al Juzgado Décimo Administrativo de Tunja y se identificado con radicado No. 150013133010200201860-00/01 y

culminó en primera instancia con sentencia de fecha 14 de noviembre de 2007, en la que se negó las pretensiones al considerar que fue el Decreto 1844 de 2001 el que dispuso la desvinculación de la accionante y que el oficio demandado era un acto de comunicación no enjuiciable. Posteriormente, en sentencia de 11 de diciembre de 2008, el Tribunal Administrativo de Boyacá confirmó la anterior decisión. De las consideraciones expresadas en el Tribunal se extrae que la Corporación se declaró inhibida para conocer la legalidad del Oficio de comunicación, que constituye acto administrativo enjuiciable que ordenó la desvinculación de la demandante. 1.3. La postura de la PARTE DEMANDANTE es que el Juzgado Décimo Administrativo de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá en las decisiones proferidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho desconocieron que el Decreto 1844 de 2001 era un acto general e impersonal que no estaba dirigido a la demandante, máxime cuando mantuvo 16 cargos de igual denominación en la nueva planta, destaca que la decisión inhibitoria constituye denegación de justicia y causa de error judicial. Página 3 de 27

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efectos definitivos que representaba el Oficio de 27 de diciembre de 2001, que puso fin a la situación particular y concreta de la demandante, causándole efectos negativos. Señaló que el Tribunal erró al evitar decidir sobre su legalidad mediante decisión inhibitoria. Sustenta sus argumentos en providencias proferidas por el Consejo de Estado, en las que se refirió a la teoría del acto integrador, para sostener que la demandante estaba en imposibilidad de demandar aquellos actos de incorporación de nuevos servidores a la nueva planta de personal como lo refirieron las sentencias acusadas de error. Preciso que las autoridades judiciales desconocieron que el Oficio de 27 de diciembre de 2001 fue proferido por funcionario sin competencia y estaba incurso en falsa motivación, no argumentó las razones y fundamentos de la desvinculación y supresión del cargo de la actora, pese a que permanecían vigentes 46 o 47 idéntico; asimismo señaló que la gran cantidad de contratos de prestación de servicios demostraba que la reestructuración era innecesaria. Finalizó destacando que el Tribunal excedió al imponer a la demandante la carga de demostrar la insuficiencia de los estudios técnicos que soportaron la reforma en la planta de personal. 1.4. La RAMA JUDICIAL se opuso a las pretensiones de la demanda, y para tal efecto expuso que las decisiones acusadas se profirieron conforme a derecho y con base en las pruebas que reposaban en el plenario, entre otras, el estudio técnico de organización interna del Departamento de Boyacá, Estudio de Finanzas Públicas, Plan de desarrollo 2001-2003, Decreto 1844 de 2001 y Ordenanza 018 de 2001, que fueron valoradas conforme a criterio

jurídico amparado por el principio constitucional de autonomía judicial; añadió que no se acreditó la configuración de un daño cierto en contra de los demandantes en la medida que, dentro del proceso judicial, se respetaron todas sus garantías y derechos. 1.5. El Ministerio Público en primera instancia no efectuó ningún pronunciamiento. 1.9. Sentencia de primera instancia: Correspondió el conocimiento del asunto al Tribunal Administrativo de Boyacá, despacho que mediante sentencia de primera instancia de fecha 04 de octubre de 2022 resolvió negar las pretensiones de la demanda; lo anterior de acuerdo con las siguientes consideraciones: Sostiene el Tribunal que el criterio jurisprudencial en relación con los actos posibles de control jurisdiccional expedidos en el trámite de un proceso reestructuración de una planta Página 4 de 27

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Que la jurisprudencia del Consejo de Estado había descartado que la decisión que comunica la supresión de cargo de un empleado tuviera la connotación de acto administrativo pasible de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, pues la regla general indicaba que los oficios de comunicación de la supresión de cargos no eran demandables; empero, vía jurisprudencial se plantearon algunas excepciones en las que sé considero que sí podían ser objeto de demanda en razón a sus particularidades, a partir de allí, se generaron múltiples interpretaciones. Que no existía un criterio unificado respecto de los actos administrativos demandables en el marco de un proceso de reforma de una planta de personal de una entidad pública y tampoco en punto a la naturaleza jurídica del oficio de comunicación. Que tan es así que, en auto de 7 de febrero de 2019, la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del Rad. 68001233100020010261201 (0014-14), actor Cristian Uribe Blanco y Demandado el Departamento de Santander y otro, se avocó conocimiento a fin de proferir sentencia de unificación; al respeto destaca el Ministerio Público que revisado el SAMAI del proceso en referencia en el Índice 72 con registro de fecha 07 de diciembre de 2022 se registró en Actividad “Registro de Proyecto” y en Anotación / Detalle se consignó “Se registró proyecto de fallo”, lo que da cuenta que inclusive para la fecha del presente concepto tampoco se ha adoptado posición unificada por el Consejo de Estado. Bajo tal precisa, destaca el fallador de primera instancia que era admisible que en las decisiones judiciales cuestionadas los operadores judiciales adoptaran cualquier postura

como en efecto lo hicieron, sin que ello implicara un desconocimiento grosero o arbitrario de un precedente que no era estable ni definido. Que si bien la parte demandante no presentó alegaciones finales que analizaran el acervo probatorio por ella solicitado, estimó el Tribunal que más allá de acreditar la existencia de un error jurisdiccional, cuya carga corresponde a quien lo invoca, solo demuestra la disparidad de criterios al interior de autoridades judiciales que estudiaron la legalidad de actos administrativos que dispusieron reestructuraciones administrativas y de oficios de Página 5 de 27

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desnaturaliza la finalidad con la que fue instituida la acción de reparación directa, que no fue concebida para estudiar la legalidad de actos administrativos. En lo referente al Estudio técnico que se empleó para justificar la reestructuración administrativa de la planta de personal del Departamento de Boyacá, el Tribunal encontró que el examen efectuado por los falladores no fue desacertado, pues el análisis efectuado en las providencias cuestionadas no se alejó de la realidad ni de las consideraciones a las que arribó el Tribunal de lo Contencioso Administrativo al resolver casos que comportaban idénticos hechos al asunto de la referencia en lo concerniente con el estudio técnico, el fuero circunstancial y el programa de readaptación laboral que rodeó el proceso de reforma de la planta global del Departamento de Boyacá para el año 2001. Que el análisis normativo que abordó el Tribunal Administrativo en la sentencia que puso fin al litigio a propósito de definir la competencia del Gobernador y del Director de Talento Humano para surtir el proceso de reestructuración administrativa del nivel central es apropiado, se ajusta a la Constitución Política y a la Ley, y es concordante con el precedente del Consejo de Estado1.Para el Tribunal resultó evidente que la parte actora pretende convertir esta demanda de reparación en una tercera instancia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para continuar con el cuestionamiento de ilegalidad que le achaca al proceso de reestructuración administrativa que se llevó a cabo en el año 2001 en el Departamento de Boyacá y que culminó con la supresión del cargo de la señora PARADA RAMÍREZ, sin que realmente alegue motivos de error judicial dirigidos a atacar las

providencias reprochadas. Que de conformidad con lo anterior, el Tribunal concluyó que las providencias enjuiciadas no se apartaron de las posturas fijadas por el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo, antes, acogieron una ante la multiplicidad de posiciones que para la época se pregonaban. 1 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia de 22 de septiembre de 2005; C.P. Jesús María Lemos Bustamante; Rad. 25000-23-25-000-1999-06680-01(3062-04); Actor: Martha Yaneth Ocampo Villegas. Página 6 de 27

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Señala el apelante que ante la existencia de varias interpretaciones o criterios jurisprudenciales, todas ellas válidas pero no toda ellas justas, les corresponde a los jueces y le correspondía al Tribunal a quo dar aplicación al principio de favorabilidad laboral consagrado en el artículo 53 Superior, el cual indica que los operadores judiciales deben optar por la interpretación que otorgue mayor amparo al trabajador, en aplicación del principio de indubio pro operario, por lo cual debe prevalecer la norma más favorable al servidor que, para el caso en concreto, es la interpretación más favorable, que limita la supuesta libertad absoluta del Juez para escoger cualquiera de las interpretaciones que existan sobre un punto de derecho. Que si bien existen varias interpretaciones, no impide que el Juez incurra en error judicial como fue el criterio de la sentencia apelada; decisión que erró al considerar que ante ello el Juez está en plena libertad de escoger cualquiera de los criterios o interpretaciones existentes, lo que no es cierto, pues la Carta Política, le impone ciertos límites y, en materia laboral, uno de ello es precisamente el consagrado en el artículo 53, el principio pro operario, principio que valga reiterarlo, no le permite escoger la interpretación que a bien quiera, sino únicamente aquella que sea más favorable al trabajador, lo que aquí no hicieron los jueces de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, aspecto que dejó de lado la sentencia apelada, errando gravemente. Que como se indicó en la demanda y se tiene de las sentencias acusadas, en la acción de nulidad y restablecimiento de derecho el Juez y los Magistrados se inhibieron de fallar sobre

el oficio de fecha 27 de diciembre de 2001, suscrito por el Director de Talento Humano de la Gobernación de Boyacá, sin tener en cuenta que no es un simple acto de comunicación sino un verdadero acto administrativo al contener la voluntad de la administración que produjo el Página 7 de 27

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oficio como un acto de mera comunicación, el Tribunal materialmente se inhibió de conocer sobre su legalidad, dado que como sabemos tales actos no son posible de enjuiciamiento alguno en la jurisdicción. Que la inhibición fue producto de la apatía judicial por medio de la cual se denegó la justicia material que el caso ameritaba, desatendiéndose no solo la obligación que tenían de evitar el fallo inhibitorio sino también se esquivaron los precedentes, los principios y valores constitucionales, tal y como el de favorabilidad laboral, y los imperativos que regulan el debido proceso, lo que lleva a calificar la decisión de ser arbitrariamente contraria a derecho, lo que origina daños y responsabilidad. Que no puede haber un error judicial más perjudicial al Estado de Derecho que una ilegal e inconstitucional inhibición que implica una denegación de justicia; decisión que en el decir del apelante se adoptó bajo el errado amparo que los jueces están habilitados para escoger la interpretación que consideren cuando no hay una jurisprudencia unificada sobre un tema laboral, evento en el cual se configura el error judicial, pues lo correcto y lo Constitucional es escoger aquella que más favorezca al trabajador. 1.11. Del auto que corre traslado para alegar de conclusión : Mediante Auto de fecha 04 de mayo de 2023, el Consejo de Estado dispuso correr traslado a las partes por 10 días, para que presenten alegatos de conclusión y, vencido el anterior, al Ministerio Público; término dentro del cual las partes no presentaron escrito de alegaciones en segunda instancia

2. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO

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ante el Consejo de Estado destaca las siguientes pruebas relevantes para emitir concepto de fondo sobre el asunto: 2.2.1. Decreto 1844 de 21 de diciembre de 2001, “Por el cual se establece la Planta de Personal de la Administración Central del Departamento de Boyacá y se dictan otras disposiciones”; en éste se estableció una nueva planta de personal para el ente departamental y tácitamente se suprimió el cargo de la actora. 2.2.2. Oficio del 27 de diciembre de 2001, emitido por el Director de Talento Humano de la Gobernación de Boyacá, mediante el cual se le comunicó a la señora ELSA LEONOR PARADA RAMÍREZ sobre su desvinculación al cargo de Auxiliar Administrativo Código 550 Grado 24 que desempeñaba en la planta de personal de la Gobernación de Boyacá. 2.2.3. Sentencia de primera instancia de fecha 14 de noviembre de 2007, proferida por el Juzgado Décimo Administrativo de Tunja dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho No. 2002-01860, en el cual se negó las pretensiones de la demanda. Página 9 de 27

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Tribunal Administrativo de Boyacá, promovida con ocasión de la apelación interpuesta por la parte actora, en la cual se consideró que el oficio de comunicación no era pasible de control judicial y negó las pretensiones de la causa. 2.3. Análisis jurídico. Procede esta Delegada, a emitir concepto dentro del presente radicado, tendiente a solicitar que se REVOQUE CONFIRME la sentencia de primera instancia de fecha 04 de octubre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, dentro del presente radicado, de acuerdo con las siguientes consideraciones: Es necesario mencionar que en los asuntos de responsabilidad del Estado (contractual y extracontractual), los hechos y sus sustentos probatorios deben ser analizados conforme lo establece el Artículo 90 Superior, que es el principio general sobre el tema, y el cual establece puntualmente: " ... Art. 90. - El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas... " Advierte esta Delegada del material probatorio antes referido, que la señora ELSA LEONOR PARADA RAMÍREZ era funcionario de carrera administrativa adscrita a la planta de personal del Departamento de Boyacá en el cargo Auxiliar Administrativo Código 550 Grado 24, cargo que venía desempeñando desde el 11 de agosto de 1992. En el año 2001 el Departamento de Boyacá adelantó proceso de reestructuración administrativa, el cual se materializó a través del Decreto 1844 del 21 de diciembre de 2001 el cual estableció la nueva planta de personal para el Departamento de Boyacá; en virtud del

proceso de reestructuración a la señora ELSA LEONOR PARADA RAMÍREZ se le comunicó mediate Oficio de fecha 27 de diciembre de 2001 suscrito por el Director de Talento Humano del Departamento de Boyacá que aquélla había sido elegida para ser desvinculada de cargo de Auxiliar Administrativo Código 550 Grado 24, finalizando su vinculación el día 31 de diciembre de 2001, del oficio se colige que en aquél se le señaló que podía optar por la reincorporación o por la indemnización. Inconforme con la desvinculación de la planta de personal del Departamento de Boyacá la señora ELSA LEONOR PARADA RAMÍREZ promovió proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Decreto No. 1844 del 21 de diciembre de 2001 y el Oficio de fecha 27 Página 10 de 27

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artículo 149 del Decreto 1572 de 1998 modificado por el Decreto 2504 de 1998 que señalaba que la reforma de una planta de personal puede obedecer a necesidades del servicio o a la modernización de la administración cuando se requiera racionalizar el gasto público, premisa que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no fue desvirtuada, pues la reforma acaecida mediante el Decreto 1844 de 2001 obedeció a la necesidad de disminuir los gastos de funcionamiento teniendo en cuenta para ello los lineamientos de la Ley 617 de 2000 como quedo consignado en la motivación del estudio técnico que se realizó de manera previa al Decreto 1844 de 2001 como en la parte motiva de este último; y en cuanto al contenido del Oficio de fecha 27 de diciembre de 2001 estableció que aquel acto no es demandable pues fue el Decreto 1844 de 2001 el que suprimió su cargo no siendo necesario que la administración expida otros actos. La decisión proferida en sede de primera instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho fue apelada, siendo desatado el recurso por el Tribunal Administrativo de Boyacá mediante sentencia de fecha 11 de diciembre de 2008. Aquella sentencia destacó: “Actos demandados. La recurrente señala que el Decreto 1844 de 2001, es un acto general y abstracto, por lo que no suprimió el cargo desempeñado por la demandante, puesto que no estableció expresamente el retiro de la actora. EI Decreto 1844 de 2001 al modificar la planta de personal de la Administración Central del Departamento de Boyacá, suprimió ciento catorce cargos de Auxiliar Administrativo Código 550

Grado 24, entre otros, quedando sólo cuarenta y seis empleos de la misma denominación y grado en la nueva planta, sin quedar incorporada la actora. Acorde a lo expuesto, el acto que efectivamente suprimo el cargo de la demandante es el Decreto 1844 de 2001, en razón a que, si bien el mismo, produce efectos generales este tiene una destinación especifica que origina consecuencias de índole particular como quiera que por virtud de su expedición se produjo el retiro de la actora. Así fue señalado en la comunicación del 28 (sic) de febrero de 2002: ''Con la presente me permito informarle que mediante Decreto No.1844 del 21 de diciembre de 2001, se determinó la supresión de cargos que conformaban la antigua planta de personal y se estableció una nueva para la Gobernación de Boyacá." En esas condiciones, el cuestionamiento contra este decreto es legítimo en cuanto afectó la posición jurídica de la actora, dado que produce efectos particulares. Página 11 de 27

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que subsistieron en la nueva planta de personal, es de saberse que la entidad demandada goza de la facultad discrecional para decidir a quienes retira del servicio y a quienes conserva en la nueva planta de personal, sin embargo, esa facultad no puede ser ejercida en forma arbitraria porque debe adecuarse a los fines de las normas que la autorizan y debe ser proporcional a los hechos que le sirven de causa. Y, como el actor (sic) no demostró cuáles fueron los criterios que tuvo el nominador para retirarla del servicio, por lo tanto, la argumentación del recurrente no prosperará. Con respecto al oficio del 27 de diciembre de 2011, es de observar que este simplemente se limita, de una parte, a comunicar el acto que suprimió el cargo a la actora, esto es, el Decreto 1844 del 21 de diciembre