PGN - ESTABILIDAD LABORAL - Eliminación de algunos medios para realizar una actividad econ

Bogotá, D.C., enero 29 de 2003 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 98 de la Ley 769 de 2002, “por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones”.

Actor: WILSON LEAL ECHEVERRY

Magistrado Sustanciador: Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA

Expediente No. D-4331 Concepto No. 3133 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2 y 278, numeral 5 de la Ley Fundamental, procedo a rendir concepto en relación con la demanda instaurada ante esa Corporación por el ciudadano WILSON LEAL ECHEVERRY quien en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6º y 242, numeral 1º, de la Constitución Política, ha solicitado a la Corte que declare la inconstitucionalidad del artículo 98 de la Ley 769 de 2002, según el cual “En un término de un (1) año, contado a partir de la iniciación de la vigencia de la presente ley, se prohíbe el tránsito urbano en los municipios de Categoría Especial y en los municipios de primera categoría del país, de vehículos de tracción animal. A partir de esa fecha las autoridades de tránsito procederán a retirar los vehículos de tracción animal.- Parágrafo 1º. Quedan exceptuados de la anterior medida los vehículos de tracción animal utilizados para fines turísticos, de acuerdo a las normas que expedirá al respecto el Ministerio de Transporte.- Parágrafo 2º. Las alcaldías

municipales y distritales en asocio con el SENA tendrán que promover actividades alternativas y sustitutivas para los conductores de los vehículos de tracción animal”.

1. Planteamientos de la demanda En concepto del demandante la norma acusada vulnera los artículos 13, 24, 25, 26, 53, 58 y 365 de la Carta Política, por cuanto restringe el derecho al 2 libre desarrollo de la personalidad, a la libertad de locomoción, el derecho al trabajo, a la libertad de elegir y ejercer profesión y oficio, vulnera los derechos adquiridos y vulnera el principio de la confianza legítima, al prohibir la circulación de los vehículos de tracción animal en los municipios de categoría especial y primera, pues con ello, desconoce la situación económica, las libertades y derechos fundamentales de quienes conducen estos vehículos, en el ejercicio de una actividad lícita.

2. Problema jurídico Corresponde al Ministerio Público determinar si resulta violatorio de los derechos a la igualdad, al trabajo, a la libertad de locomoción, a la libertad de escoger profesión y oficio y a la observancia de los derechos adquiridos y la legítima confianza de los ciudadanos en las autoridades, el prohibir la circulación de vehículos de tracción animal en los municipios de categoría especial y de primera.

Al respecto, el Procurador General de la Nación habrá de conceptuar lo siguiente:

3. No se observa vulneración por parte de la norma acusada a los derechos al derecho al libre desarrollo de la personalidad, a la libertad de locomoción y a la libertad de escoger profesión u oficio

3.1. En concepto de este Despacho, la norma acusada no vulnera el derecho al libre desarrollo de la personalidad, por cuanto el Estado, con el fin de proteger el interés general, puede regular todas aquellas materias que estén perturbando el buen desarrollo de actividades vitales para la población como lo es, en este caso, el tránsito vehicular en los municipios de categoría especial o primera, en los cuales, la circulación de los vehículos de tracción animal genera obstrucciones en su flujo, lo que incide en el desenvolvimiento adecuado de la movilidad en la ciudad. 3.2. El derecho consagrado en el artículo 16 superior, hace referencia a la libertad que tienen los individuos de poder disponer de su vida y orientarla 3 de la manera y hacia los fines que determine como deseables para su existencia. Este derecho tiene por tanto un ámbito íntimamente ligado a la libre disposición del cuerpo, del tiempo, de las actividades a desarrollar, de sus opciones sexuales, religiosas, en fin, con el respeto a los diferentes proyectos de vida y a la autodeterminación de los individuos para realizarlos. Esta concepción del derecho al libre desarrollo de la personalidad, se deriva del principio fundante de la ética kantiana, que señala que el hombre es un fin en sí mismo y no puede ser utilizado como un medio para satisfacer los intereses de otros, sino que él y sólo él, puede determinar el curso de su vida, lo que justifica la limitación de las autoridades y de los particulares con relación a la injerencia en la autonomía individual, lo que hace a las personas responsables de sus actos. No puede desbordarse el ámbito de este derecho invocándolo ante cualquier limitación de las decisiones personales, porque de lo contrario, podría servir

de fundamento de oposición a cualquier norma que de una u otra manera limite el libre albedrío de las personas. Es decir, que debe recurrirse a él únicamente cuando la limitación afecte directamente aspectos de la orientación de la existencia de un ser humano de conformidad con su cosmovisión y cuando no exista norma especial de protección de otros derechos, también relacionados con la autonomía personal. 3.3. El derecho al libre desarrollo de la personalidad no se vulnera por la regulación de las actividades de interés general, pues de lo contrario, ni el legislador ni la administración podrían regular temas relacionados con el desarrollo urbanístico como el tránsito, los horarios para determinadas actividades, el uso del suelo y de las vías, las ventas ambulantes y estacionarias, el espacio público, el medio ambiente, las medidas de seguridad, etc., si se asumiera que, la manera o los medios de hacer las cosas constituyen una opción inalienable del ser humano. Las limitaciones al libre desarrollo de la personalidad sólo se justifican en la protección de otros derechos constitucionales y deben demostrar su 4 razonabilidad y proporcionalidad con relación a la limitación a la autonomía, sin que en ningún caso puedan anular la dignidad inherente al ser humano. Por esta razón, la referencia al orden jurídico que trae el artículo16 de la Carta, no puede entenderse en forma genérica como legitimación de cualquier limitación a través de normas jurídicas sino que siempre deberá ponderarse, atendiendo al carácter fundamental de este derecho. 3.4. En razón de lo expuesto, en el presente caso no se entrará a ponderar los derechos que busca proteger la norma acusada, por cuanto no se advierte

en su contenido normativo, una vulneración al derecho al libre desarrollo de la personalidad. 3.5. Tampoco considera el Ministerio Público que se vulnere el derecho a escoger profesión u oficio, a quienes conducen vehículos de tracción animal, por cuanto el tipo de medio que se utilice para realizar un trabajo no necesariamente constituye en sí mismo una profesión u oficio. Estos vehículos son un medio para la realización de trabajos tales como acarreos o reciclaje, pero en sí mismo no son un oficio, por cuanto puede ser realizado por otros medios, posiblemente más idóneos dentro de la lógica de funcionamiento de la ciudad. La libertad e igualdad en la escogencia de profesión u oficio se limita por parte del Estado al prohibir el ejercicio de una determinada profesión, o limitar de manera irrazonable las opciones, exigir títulos de idoneidad, al establecer formas de vigilancia, tarjetas profesionales, etc., y no por restringir uno de los posibles medios de transporte, teniendo en cuenta que la actividad puede desarrollarse con otros medios. 3.6. Tampoco considera el Ministerio Público de recibo interpretar la norma como una vulneración del derecho a la estabilidad en el empleo por parte del Estado, por cuanto el artículo 53 consagra como principios mínimos, las condiciones que deben observar las relaciones laborales, por lo tanto, la estabilidad hace referencia a la limitación de los patronos, sean ellos particulares o el Estado, para prescindir del trabajador o cambiar sus condiciones laborales y no a una limitante que impone el Estado, a efectos de regular aspectos que tocan con el interés público. 5 En este caso, no estamos analizando relaciones laborales sino la eliminación

de una actividad, que si bien tiene repercusiones relativas al derecho al trabajo que se analizarán más adelante, éstas no implican que el Estado no pueda modificar o prohibir cualquier actividad, alegando que esta atentando contra el derecho a la estabilidad laboral. Por estas razones, se desestima por parte del Ministerio Público la acusación relacionada con la violación de los artículos 16, 26 y 53 de la Carta. 3.7. De la misma manera, no se vulnera el derecho a la libertad de locomoción, por cuanto no se está prohibiendo a los ciudadanos movilizarse, sino que se está restringiendo la circulación de un determinado tipo de vehículo en algunos municipios, lo cual no vulnera el derecho a la libre locomoción, igual ocurre cuando se restringe la circulación de cierta clase de vehículos, como es el caso de los vehículos pesados en algunas vías o en ciertos horarios o de determinado número de placas en los horarios señalados por la administración, pues todo ello busca proteger el interés general y mejorar el tráfico. A lo que se restringe la movilidad en estos casos es a los vehículos y no a las personas, por tanto, no se vulnera con ello un derecho fundamental.

4. Los cargos relacionados con el desconocimiento del derecho al trabajo, los derechos adquiridos y la confianza legítima de los ciudadanos en las autoridades 4.1. Con relación a estos cargos, el Ministerio Público considera que es necesario revisar de manera integral el artículo y sus parágrafos, para analizar si la previsión del legislador es suficiente para garantizar los derechos de los ciudadanos propietarios de vehículos de tracción animal y demás personas que derivan su sustento de la explotación de estos

vehículos. El Estado tiene la obligación de asegurar un orden político, económico y social justo, por ello, cuando regula cualquier materia debe proteger los 6 derechos de los ciudadanos, pues si bien en caso de conflicto el interés particular debe ceder ante el interés general, esta prevalencia no implica el sacrificio de unos ciudadanos a favor de otros sino que debe garantizarse la mínima afectación posible de los derechos subjetivos o tomar las medidas necesarias para resarcirlos. Con relación al trabajo, debe recordarse que la Constitución, además de consagrarlo como principio o elemento fundante del Estado colombiano (artículo 1º), le otorgó especial protección como derecho (artículos 25 y 53). Esta protección del derecho al trabajo, vincula al Estado, el cual no puede ser el primero en afectar tal derecho sino que, si en una determinada circunstancia una política pública genera perjuicios a los trabajadores, es el Estado quien debe tomar las medidas necesarias para garantizar su efectiva protección, en concordancia con las previsiones constitucionales. En el presente caso, el Ministerio Público considera que el legislador tiene la potestad para reorganizar el orden público en sus diferentes manifestaciones de tranquilidad, salubridad y seguridad, relacionados con el funcionamiento del tránsito en las ciudades de mayor densidad de población y de mayor transito vehicular. Es decir, no encuentra reparo alguno a la prohibición consagrada por la norma, la cual por demás se encuentra conveniente no sólo para el tráfico vehicular sino también en otros aspectos como la protección a los animales. Sin embargo, encuentra que no se tuvo el suficiente cuidado para proteger los derechos de los ciudadanos que derivan su sustento de estos vehículos, personas que en general pertenecen a los

sectores más desprotegidos de la sociedad. 4.2. En cuanto a los derechos adquiridos, debe precisarse que los ciudadanos propietarios de estos vehículos, los adquirieron atendiendo a las exigencias y condiciones del ordenamiento jurídico y, por tanto, en principio tienen derecho al uso y goce de sus bienes. Para que el Estado pueda afectar el derecho a la propiedad, requiere, de una parte, una justificación suficiente y de otra, tomar las medidas que minimicen los perjuicios patrimoniales de 7 los ciudadanos, especialmente cuando el bien afectado constituye, en la mayoría de los casos, el único capital de las familias que de ellos derivan su sustento y su situación económica se vería directa y gravemente afectada por la previsión legal, si ella no contempla mecanismos efectivos que garanticen alternativas de sustitución, los cuales deben implementarse antes de que empiece a regir la prohibición. Si bien, de conformidad con el artículo 58 de la Carta, la propiedad legítimamente constituida y los demás derechos adquiridos de acuerdo a las leyes debe ser garantizados por el Estado y en principio no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores, a menos que se requiera para proteger el interés social, como ocurre en el presente caso, en el cual, los ciudadanos deben ceder ante el interés general y buscar alternativas para desarrollar su actividad económica. Pero esta búsqueda debe estar facilitada por el Estado, en todos sus aspectos, tanto en la venta de estos vehículos, como en el trabajo con la población afectada para encontrar medios sustitutivos de transporte o actividades laborales alternativas, obligación que se hace aún más obvia ante cánones constitucionales como el del artículo 13 superior, que obliga al Estado a promover las condiciones de igualdad real y

efectiva y de adoptar medidas en favor de los grupos discriminados o marginados, teniendo en cuenta, entre otros aspectos, su condición económica y social y del artículo 60 que ordena al Estado promover el acceso a la propiedad, que en el caso de las cooperativas de recicladores, por ejemplo, puede constituirse en protección a la propiedad solidaria, la cual goza igualmente de especial atención como lo ordena el artículo 58 constitucional. Si bien la medida que se acusa beneficia al conglomerado, se observa que estamos frente a un daño especial, sufrido por los propietarios de los vehículos de tracción animal, que no tienen ninguna obligación jurídica de soportar el daño, en cuanto su propiedad fue adquirida dentro del marco jurídico. El ordenamiento urbano que se busca, genera cargas desiguales a unos sujetos, puesto que mientras el conglomerado y en especial los 8 propietarios y usuarios de vehículos automotores se benefician, un grupo de ciudadanos de escasos recursos, se ven despojados del derecho al uso y goce de sus vehículos especiales, los de tracción animal. Si bien, a juicio del Despacho, la medida adoptada en la norma acusada resulta proporcional, adecuada y necesaria para la satisfacción del interés general, si advierte que en ella no se prevé compensación alguna para los afectados, a excepción de lo señalado en el parágrafo segundo del artículo demandado, que expone al Estado a futuras indemnizaciones por desconocer los daños antijurídicos ocasionados por una medida que rompe el equilibrio de las cargas publicas, en tanto que los ciudadanos afectados quedan privados del ejercicio de una actividad económica lícita, que por disposición

del legislador, en adelante sólo se permitirá para efecto de servicios turísticos. De otra parte, debe recordarse que la jurisprudencia constitucional ha llegado aun a reconocer el carácter fundamental de la propiedad cuando ésta se encuentre vinculada de tal manera al mantenimiento de unas condiciones materiales de existencia, que su desconocimiento afecta el derecho a la igualdad y a llevar una vida digna (sentencia T-506 de 1992), situación que puede presentarse en algunos de los ciudadanos y de las familias propietarios de los vehículos que quedaron prohibidos por la norma acusada. 4.3. En cuanto al desconocimiento del principio de la confianza legítima, debe aclararse que las licencias de circulación otorgadas a estos vehículos no constituyen una obligación para el Estado en el sentido de renovarlas indefinidamente, por cuanto precisamente su carácter periódico implica la necesidad de las autoridades de evaluar las condiciones evolutivas del tránsito y las necesidades de la ciudad, tampoco el pago de los impuestos correspondientes generan obligaciones futuras para el Estado. Sin embargo, debe evaluarse si el legislador tomó las previsiones necesarias para observar este principio, como lo serían, por ejemplo, el prohibir el 9 otorgamiento de nuevas licencias para vehículos de tracción animal y el prever el tiempo y los mecanismos necesarios para que quienes ya tienen tal licencia puedan modificar su actividad, de tal manera que el cambio de legislación no resulte intempestivo para los ciudadanos y les permita adecuar sus decisiones y circunstancias a las nuevas condiciones jurídicas. Por las anteriores razones, este Despacho considera que si bien debe

desestimarse la pretensión del demandante en el sentido de que el Estado no puede prohibir la circulación de los vehículos de tracción animal, sí le asiste razón en la falta de protección a los derechos de los ciudadanos afectados, ya que la previsión del parágrafo segundo del artículo 98 resulta insuficiente para proteger los derechos constitucionales al trabajo, a la propiedad y a la confianza legítima en las autoridades, la cual se limita a deferir a las alcaldías municipales y distritales en asocio con el SENA, la promoción de actividades alternativas y sustitutivas para los conductores de esta clase de vehículos.

5. Conclusión En mérito de lo expuesto, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo 98 de la Ley 769 de 2002, bajo la condición de que el Estado establezca mecanismos efectivos para garantizar a los ciudadanos que venían ejerciendo esta actividad lícita, como elemento esencial para garantizar su sustento, programas alternativos que les permitan cambiar de actividad o poder realizar su trabajo con otros recursos equivalentes, teniendo en cuenta que se trata en general de poblaciones de escasos recursos, que merecen especial protección del Estado.

Señores Magistrados,

EDGARDO JOSÉ MAYA VIILLAZÓN

Procurador General de la Nación 10 AAJJ/G.Robles/ncdem