PGN - ESTABLECIMIENTO PUBLICO - Asunción de pasivo pensional por el estado al convertirse

Bogotá, D.C., julio 16 de 2002 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF: Objeciones Presidenciales al Proyecto de Ley No. 44/99 CAMARA y No. 235/00 SENADO, “Por la cual se dictan normas en relación con las franquicias postales; la tarifa postal reducida y se dictan otras disposiciones sobre el servicio de correo.”

Concepto No. 2930 De conformidad con lo establecido en la Constitución Política y en el artículo 32 del Decreto 2067 de 1991, rindo concepto en el asunto de la referencia.

1. Antecedentes Con oficio del 25 de junio de 2002, y recibido en la Procuraduría General de la Nación el pasado 8 de julio, el Presidente del Honorable Senado de la República remitió al Procurador General de la Nación, copia del Proyecto de Ley No. 044/99 CAMARANo. 235/00 SENADO, “Por medio de la cual se dictan normas en relación con las franquicias postales; la tarifa postal reducida y se dictan otras disposiciones sobre el servicio de correo”, cuyo texto fue objetado por el Presidente de la República, por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia, en el término estipulado en el artículo 166 constitucional (julio 30 de 2001), La copia del expediente legislativo se recibió en la Procuraduría General de la Nación, el pasado 8 de julio de 2002.

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2. Fundamento de las objeciones presidenciales El Presidente de la República objetó el proyecto de ley de la referencia por

razones de inconstitucionalidad e inconveniencia. Teniendo en cuenta que a la Corte Constitucional y, por ende, a este Despacho, sólo le compete resolver sobre las objeciones por inconstitucionalidad, el concepto del Procurador se referirá exclusivamente a ellas. 2.1. Primera objeción: el proyecto objetado vulnera el artículo 151 de la Constitución Política que sujeta la actuación legislativa a lo que disponga la ley orgánica. En el caso concreto, el proyecto de ley objetado desconoció las reglas que sobre trámite legislativo consagran los artículos 156 y 157 de la Ley 5ª de 1992 (ley ésta de carácter orgánico), dado que la ponencia para el primer debate que se surtió en la Cámara de Representantes no fue publicada en la Gaceta del Congreso, publicación que se llevó a cabo hasta el día 13 de diciembre de 1999, después de surtido el primer debate. Y si bien la Ley 5ª de 1992 autoriza como mecanismo para agilizar la actividad legislativa, la reproducción de los documentos por cualquier medio mecánico para distribuirlos entre los miembros de la Comisión, reproducción que no exonera la posterior y oportuna publicación, la que debe efectuarse en todo caso antes de la iniciación del primer debate de acuerdo con lo estipulado en el artículo 157 de la Ley 5ª de 1992, situación ésta que no aconteció con el proyecto objetado. 2.2. Segunda objeción: El proyecto de ley desconoce el artículo 160 de la Constitución Política, pues entre el primer y el segundo debate en la Cámara de Representantes no transcurrió el término mínimo de 8 días a que alude la

citada disposición constitucional. Según la jurisprudencia constitucional, los días deben ser completos y en ellos no se pueden tener en cuenta los días en que se realizaron los debates. En el caso del proyecto objetado, entre el primer debate de la Comisión Sexta y la Plenaria de la Cámara transcurrieron sólo 7 días y no los 8 días que ordena la Constitución Política. 3 2.3. Tercera objeción: El proyecto vulnera los artículos 158 y 169 de la Constitución Política, es decir, el principio de unidad de materia y la relación del título del proyecto con todo los artículos, puesto que una cosa es la reglamentación del servicio de correo, las tarifas y franquicias y otra, la relacionada con el pasivo pensional de una empresa industrial y comercial del Estado, materia ésta a la que hace relación el artículo primero transitorio del proyecto objetado. 2.4. Cuarta objeción: El artículo primero transitorio establece una autorización para realizar un aporte a una empresa industrial y comercial del Estado, con lo cual se vulnera el artículo 154 de la Constitución Política y 142 de la Ley 5 de 1992, toda vez que esta disposición ha debido ser de iniciativa del Gobierno Nacional, de conformidad con lo señalado en la disposición constitucional citada.

3. De la insistencia de las plenarias del Congreso en la constitucionalidad de las disposiciones acusadas 3.1. El Presidente de la Cámara de Representantes designó como ponente para rendir informe sobre las objeciones presidenciales, a los Representantes Armando Amaya Alvarez y Jorge H. Mantilla Serrano, quienes presentaron concepto en el que se solicita declararlas infundadas, informe éste que fue aprobado por la plenaria de esa célula legislativa en sesión plenaria del día

martes 11 de junio de 2002. 3.2. Por su parte, en el Senado de la República se designó al Senador Guillermo A. Santos Marín, quien igualmente presentó ponencia solicitando declarar infundadas las objeciones presidenciales. Esta ponencia fue aprobada por la plenaria del Senado de la República el mismo 11 de junio de 2002. Previamente al pronunciamiento sobre las objeciones, el informe presentado al Senado de la República, por el congresista Santos Marín, señala que éstas 4 fueron presentadas extemporáneamente, con el argumento que el término de seis (6) días establecido en el artículo 166 de la Constitución Política, son comunes y corrientes y no hábiles, y que por tanto el Presidente de la República presentó sus objeciones en forma extemporánea. Asunto éste que será examinado por este Despacho en su oportunidad. Las razones que se adujeron por las células legislativa para no aceptar las objeciones presidenciales se pueden resumir así: 3.3. En cuanto a la primera objeción, las Cámaras aducen que el artículo 156 de la Ley 5 de 1992 permite a manera de excepción, para agilizar la actividad legislativa, reproducir por cualquier medio mecánico el informe de ponencia con el fin de ponerlo en conocimiento de los miembros de la correspondiente comisión, sin perjuicio de la posterior publicación, como en efecto se hizo con el proyecto de ley que se objetó. En cuanto a la segunda objeción, la Cámara de Representantes manifiesta que en el supuesto de que no se hayan cumplido los términos del artículo

160 de la Constitución Política y por ser un vicio de forma subsanable, la Corte Constitucional puede devolver al Congreso de la República el proyecto con el fin de que se surta el trámite correspondiente. Por su parte, el Senado de la República se limita a señalar que los plazos o términos establecidos en la Constitución se consideran comunes, sin la condición expresa o tácita que excepcione la regla general. Sin embargo, nada se dice expresamente sobre el lapso que transcurrió para la aprobación del proyecto de ley objetado. Respecto de la tercera objeción, las Cámaras aducen que el Gobierno Nacional se equivoca en su apreciación, dado que la asunción del pasivo pensional por parte de la Nación, guarda relación con la temática general de proyecto, además que su título no se puede interpretar en el sentido estricto como lo hace el Ejecutivo, puesto que éste no puede abarcar la totalidad de los temas desarrollados en el articulado. De igual manera, el proyecto de ley no se refiere exclusivamente al correo, tarifas y franquicias como lo 5 manifiesta el Gobierno, sino que en últimas lo que se pretende con él es ayudar a ADPOSTAL a que salga de la crisis fiscal por la que atraviesa, y un mecanismo para ello es que la Nación asuma el pasivo pensional existente hasta diciembre 31 de 1993, fecha en la que ADPOSTAL pasó de ser un establecimiento público a convertirse en una empresa industrial y comercial del Estado. En lo que respecta a la cuarta objeción, el Congreso de la República manifiesta que el parágrafo transitorio es muy claro al establecer que el pasivo pensional lo debe asumir la Nación hasta el 31 de diciembre de 1993,

fecha en la que ADPOSTAL dejó de ser un establecimiento público para convertirse en una empresa industrial y comercial del Estado, por lo que no es válido afirmar que se esté autorizando al Gobierno Nacional suscribir aportes en los términos del artículo 154 de la Constitución Política, sino que se está decretando un gasto para asumir las obligaciones pensionales, hasta dicha fecha, de lo que era un establecimiento público. 3.4. Teniendo en cuenta que las Cámaras Legislativas no se allanaron a las objeciones que por inconstitucionalidad formulara el Presidente de la República en relación con el Proyecto de Ley No. 44/99 Cámara - 235/00 Senado, este Despacho procederá al estudio correspondiente y rendirá su concepto frente a los problemas jurídicos que éstas plantean.

4. Problema jurídico Corresponde al Ministerio Público determinar: 4.1. Si se desconocen los artículos 157 de la Constitución y 156 y 157 de la Ley 5ª de 1992, por haberse publicado en la Gaceta del Congreso la ponencia del proyecto de ley objetado con posterioridad a la aprobación en primer debate por parte de la Comisión Sexta de la Cámara de Representantes. 4.2. Si se desconocen los términos fijados en el artículo 160 de la Constitución Política porque entre el primer y el segundo debate surtido en la

6 Cámara de Representante no transcurrió el término mínimo de 8 días que la misma ordena. 4.3. Si el legislador vulneró la regla constitucional del artículo 158 sobre unidad de materia, por introducir en el artículo primero transitorio del proyecto objetado que el Gobierno Nacional debe asumir el pasivo pensional

de ADPOSTAL hasta el 31 de diciembre de 1993. 4.4. Si el artículo primero transitorio debió ser iniciativa del Gobierno Nacional de conformidad con el artículo 154 de la Constitución Política, en razón a la naturaleza el tema que en él se regula. Al respecto, el Procurador General de la Nación habrá de conceptuar lo siguiente.

5. Aclaración previa En el informe de insistencia preparado por el senador Santos Marín, éste manifiesta que las objeciones presentadas al proyecto de ley de la referencia por el Presidente de la República, fueron extemporáneas al no ajustarse al término señalado por el artículo 160 constitucional, dado que éste se contó en días hábiles cuando los mismos son corrientes. Este Despacho no comparte el argumento del senador Santos Marín, puesto que el cómputo del término al que alude el artículo 166 de la Carta, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, debe hacerse en días hábiles y no corrientes

(sentencias C-292 de 1996; C-380 de 1995; C-268 de 1995; C-028 de 1997 y C-324 de 1997). Por lo tanto, las objeciones presidenciales frente al proyecto de la referencia fueron presentadas dentro del término establecido en la citada disposición constitucional.

6. La publicación de la ponencia antes de los debates es un requisito de forma exigido en el trámite de las leyes. Sin embargo, esta regla admite la excepción de ser reproducido por medio mecánico para el conocimiento de los miembros de la respectiva comisión, sin perjuicio de que sea publicado con posterioridad y oportunamente

7 El artículo 156 de la Ley 5ª de 1992 o Reglamento del Congreso, dispone que la ponencia para primer debate debe ser publicada en la Gaceta del Congreso, requisito éste que debe ser cumplido antes de dicho debate. Sin embargo, con el fin de agilizar el trámite legislativo, se faculta al Presidente de la comisión respectiva para que autorice la reproducción del documento por cualquier medio mecánico para distribuirlo entre los miembros de la comisión, sin perjuicio de su posterior y oportuna reproducción en la misma gaceta. La Corte Constitucional, al estudiar el procedimiento de reproducción mecánica consagrado en el artículo 156 de la Ley 5 de 1992, consideró que el mismo se ajusta a la Constitución Política, en la medida en que la publicación de la ponencia es la mejor forma para que los miembros de la comisión se enteren del estudio preliminar efectuado por los ponentes con el fin de que éstos puedan evaluar y estudiar con suficiente anticipación el tema del proyecto, lo cual no obsta para que se enteren por un medio expedito como lo permite la citada disposición legal (sentencia C-140 de 1998). En el caso bajo examen, la objeción presidencial está encaminada a demostrar que a pesar de que existió publicación de la ponencia, ésta se efectuó cuando ya se le había dado el primer debate al proyecto y, por tanto, se incumplió con el mandato contenido en el mencionado artículo 156, además que no se cumplió el requisito de la oportunidad de la publicación, al que alude el artículo 157 de la Ley 5ª de 1992. Para este Despacho es claro que, en aplicación del artículo 156 de la Ley 5ª

de 1992, la ponencia para primer debate puede ser reproducida por cualquier medio mecánico para ser repartida a los miembros de la Comisión Constitucional respectiva antes de surtirse el debate correspondiente, sin que se requiera entonces la publicación en la Gaceta del Congreso. Cuando se de cumplimiento a la permisión de que trata el artículo 156, el trámite del proyecto de ley debe ser tenido como ajustado a la Constitución Política. 8 El argumento del Presidente de la República de que no se cumplió con el requisito de la publicación en su debida oportunidad, carece de asidero jurídico, en la medida en que, como se anotó, el objetivo de la publicación en la Gaceta es que los miembros del Congreso se enteren del contenido del proyecto y de la ponencia antes de la iniciación del debate en la respectiva comisión, publicación que puede suplirse con la reproducción mecánica de éstos y su efectivo conocimiento por los miembros de la comisión. Por otra parte, en el caso del proyecto de ley objetado, sí se le dio aplicación a lo dispuesto en el artículo 157 de la Ley 5ª de 1992 al publicarse la ponencia en la Gaceta del Congreso del 13 de diciembre de 1999, ponencia que fue aprobada el 7 de diciembre, tal como consta en el expediente legislativo. Así, si los integrantes de la Comisión Sexta conocieron la ponencia antes del debate, en aplicación del artículo 156 de la Ley 5ª de 1992, no era necesario que la publicación del mismo se hiciera antes del primer debate, bastaba con que posteriormente ésta fuera publicada, hecho que se dio 6 días después de su aprobación. En relación con este aspecto, la Corte Constitucional afirmó:

“Es claro entonces, que la publicación del informe de ponencia con posterioridad a la iniciación del debate no es en sí mismo un vicio de procedimiento capaz de generar la ineficacia de la ley, empero sí genera la inconstitucionalidad el hecho de que comience la discusión oficial sin que se hubiere repartido copia o se hubiere publicado la ponencia.” (sentencia C-1709 de 2000). En este sentido, es claro que por el sólo hecho de que no se hubiese efectuado la publicación para primer debate en la Gaceta del Congreso, ello no comporta por sí mismo un vicio en la formación del proyecto objetado, dado que el legislador contempla mecanismos subsidiarios para el efecto, los cuales la Corte Constitucional ha avalado. Sin embargo, en el caso en estudio, como no fue posible para el Ministerio Público determinar si efectivamente los miembros de la Comisión Sexta Constitucional Permanente del Congreso de la República conocieron la ponencia antes del primer debate, dado que ni en las gacetas ni en la certificación de la Cámara de Representantes consta que ésta fue distribuida con la antelación debida, es 9 necesario que ello se pruebe. Por tanto, si ante la Corte puede ser demostrado que se cumplió con tal exigencia, la objeción debe ser declarada infundada, en caso contrario, fundada.

7. El plazo establecido en el artículo 160 de la Constitución Política se debe cumplir estrictamente. Los ocho días a que alude la norma superior no se acataron en el presente evento 7.1. El artículo 160 de la Constitución Política, dispone que entre el primero y segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho (8) días,

los cuales según el alcance de la jurisprudencia de la Corte Constitucional son calendario, pues así lo establece el artículo 83 de la Ley 5ª de 1992, cuando señala que todos los días de la semana son hábiles para las reuniones de las cámaras legislativas y sus comisiones (sentencia C-607 de 1992), regla ésta que no opera para otros plazos que se señalan en la Carta, pues, en este caso, si la Constitución no distinguió, se debe entender que se aplica la regla general, según la cual para todos los efectos legales los términos en días serán hábiles (Ley 4ª de 1913). 7.2. Lo que pretendió el Constituyente al fijar el plazo señalado en el artículo 160 de la Carta, fue realzar el sentido del debate, y de un lapso de reflexión para que los miembros de las plenarias puedan meditar sobre el proyecto aprobado, y prepararse para el debate correspondiente, que implica la exposición de ideas, criterios y conceptos diversos y hasta contrarios, como la confrontación seria y respetuosa entre ellos; el examen de las distintas posibilidades y la consideración colectiva, razonada y fundada, acerca de las repercusiones que habrá de tener el proyecto a discutir (sentencia C-222 de 1997). Por tanto, los términos establecidos en la citada disposición constitucional tienen como objetivo que los miembros del Congreso de la República, previamente a la toma de decisiones sobre los proyectos puestos a su consideración, cuenten con un margen de tiempo suficiente para analizar su contenido y determinar su conveniencia, a efectos de que la decisión que se

10 adopte resulte congruente con los intereses que se representan en ese órgano legislativo y con el interés general (artículo 133 de la Constitución). 7.3. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, esos términos se deben cumplir a cabalidad, y como tal deben transcurrir íntegramente, sin restar ninguno de los días establecidos en la normativa constitucional, lo que significa que todos y cada uno de los días que lo componen deben ser completos, sin que en dicho lapso se puedan tener en cuenta las fechas en que se surtieron los debates en las comisiones o plenarias de cada Cámara (sentencias C-203 de 1995 y C-510 de 1996). 7.4. Dentro de este contexto jurisprudencial, debe examinarse el trámite dado al Proyecto de Ley 44 de la Cámara de Representantes, que en concepto del señor Presidente de la República vulneró la regla constitucional del artículo 160 de la Constitución Política, en armonía con la jurisprudencia constitucional que la ha interpretado. Veamos: El proyecto objetado surtió el primer debate en la Comisión Sexta Constitucional de la Cámara de Representantes, el 7 de diciembre de 1999, día en que no sólo fue debatido sino aprobado, y el segundo debate comenzó en la plenaria de la Cámara el 15 de diciembre del mismo año y en esa misma fecha fue aprobado. Con fundamento en esas fechas y atendiendo la directriz jurisprudencial antes reseñada, los días 7 y 15, no pueden ser tenidos en cuenta para el cómputo de los 8 días de que trata el artículo 160 de la Constitución Política, por lo que el término de reflexión, en este caso,

sólo fue de 7 días, plazo éste inferior a lo dispuesto en la citada norma constitucional. En este orden, se encuentra fundada la objeción presidencial al Proyecto de Ley 44/ 99Cámaray 235-00 Senado, por vicios de forma en su trámite. Sin embargo, por tener dicho vicio el carácter de subsanable, este Despacho le solicitará a la Corte Constitucional que, de conformidad con lo previsto en el parágrafo del artículo 241 de la Constitución Política, devuelva el proyecto 11 de ley a la Cámara de Representantes para que esa célula legislativa subsane la irregularidad presentada, conforme a los parámetros consignados en la norma superior. Debe sí este Despacho llamar la atención sobre la desidia que con relación a este particular asumió la Cámara de Representantes, que se percató de la omisión en comento, tal como se observa en el informe de insistencia, pero que se limitó a manifestar que si la Corte encontraba fundada la objeción habría que darle cumplimiento al parágrafo del artículo 241 de la Constitución Política. Situación que va en contra de la racionalización de la actividad legislativa, pues este vicio pudo corregirse en ese momento y no a la espera de una decisión de la Corte Constitucional. La actitud asumida por la Cámara de Representantes, en este caso, no sólo desconoce los principios democráticos en que se funda la existencia de un órgano de representación popular como lo es el Congreso de la República, sino que puede generar cierta responsabilidad por no atender a cabalidad los principios constitucionales y legales que demarcan el quehacer legislativo de ese

órgano.

8. El artículo 1 transitorio del proyecto de ley objetado no vulnera el principio de unidad de materia ni lo dispuesto en el artículo 154, respecto de la iniciativa gubernativa El artículo objetado dispone: “A partir de la vigencia de la presente ley, autorícese al Gobierno Nacional para que asuma el pasivo pensional de la ADMINISTRACION POSTAL NACIONAL, hasta el 31 de diciembre de 1993, el cual será atendido por CAPRECOM con recursos que previamente asignará la Nación en el presupuesto Nacional y para ello el Gobierno Nacional podrá hacer uso del veinticinco (25%) contemplado en el artículo 16 de la Ley 555 de 2000”. 8.1. Si se revisa el articulado del proyecto objetado, se puede establecer que lo que se pretende con él es fortalecer la Administración Postal Nacional ADPOSTAL, y subsanar el déficit económico por el que atraviesa, objetivo 12 éste frente al cual el legislador goza de una amplia libertad de configuración.

En este contexto, es constitucionalmente admisible y no vulnera el principio de unidad de materia que la destinación de un porcentaje de los recursos provenientes de los servicios de comunicación personal PCS, tenga como destino final el cubrir los pasivos pensionales de ADPOSTAL, pues en la medida en que se tengan más recursos de inversión, al disminuir la carga pensional, el servicio que presta dicha empresa del orden nacional, va a ser más adecuado y eficaz y, además, le permitirá a la misma cumplir con el cometido estatal de prestar dicho servicio en los lugares en donde la empresa privada no lo suministra por los altos costos que él demanda. En este sentido, se encuentra razonable el traslado de la obligación pensional

a la Nación en los términos del artículo objetado, pues como se puede observar, dicha obligación es asumida hasta el 31 de diciembre de 1993, fecha en la que la Administración Postal Nacional –ADPOSTAL-, dejó de ser un establecimiento público para convertirse en un Empresa Industrial y Comercial del Estado. Por tanto, y tomando como referente dicho límite temporal, no le asiste razón al Presidente de la República al manifestar que el artículo 1 transitorio del proyecto objetado vulnera el artículo 154 de la Constitución Política, que establece que sólo por iniciativa del Gobierno Nacional se podrán dictar leyes que autoricen aportes o suscripciones del Estado a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, pues el objeto de la norma es que la Nación asuma el pasivo pensional de lo que fue un ente descentralizado por servicios y que tenía la naturaleza de establecimiento público y, como tal, no se puede entender que la asunción de ese pasivo pensional sea un aporte o suscripción de capital por parte del Estado a lo que hoy es ADPOSTAL, Empresa Industrial y Comercial del Estado. El límite temporal señalado en la norma objetada, permite concluir que, en ese caso, la Nación en aplicación del principio de la subsidiariedad, asumió el pasivo pensional de uno de sus entes. 13 De igual forma, el traslado de la obligación se hace de manera responsable, puesto que el legislador señala de dónde se van a extraer los recursos para cubrir ese pasivo pensional, es decir, que cuando la norma dispone que podrá hacer uso del 25% a que alude el artículo 16 de la Ley 555 de 2000, es consecuente con la realidad económica de la Nación, pues es de

conocimiento público que los recursos provenientes de las licencias de los servicios de comunicación personal PCS van a ser ciertos y cuantiosos, lo que le permitirá a la Nación contar con los medios económicos para cumplir con la citada obligación.

9. Conclusión En mérito de lo expuesto, el Procurador General de la Nación, solicita a la Honorable Corte Constitucional hacer los siguientes pronunciamientos: 9.1. Declarar FUNDADA la segunda objeción presidencial al proyecto de ley 44/99 -Cámaray 235/00 -Senado-, que hace referencia al desconocimiento del plazo de 8 días al que alude el artículo 160 constitucional. En consecuencia, y a efectos de dar cumplimiento al parágrafo del artículo 241 de la Constitución Política, ha de DEVOLVERSE el Proyecto de Ley 44/99Cámaray 235/00 -Senado-, a la Cámara de Representantes, para que subsane el vicio que originó la objeción presidencial que se considera fundada. 9.2. Declarar INFUNDADAS las objeciones presidenciales 1, 3, y 4 al proyecto de ley 44/99 -Cámaray 235/00, “por la cual se dictan normas en relación con las franquicias postales; la tarifa postal reducida y se dictan otras disposiciones sobre el servicio de correo” y, en consecuencia, declarar EXEQUIBLE, el proyecto de ley por los aspectos aquí analizados.

Señores Magistrados, 14

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación SPTB/AEB/ncdem