PGN - ESTADO DE CONMOCION INTERIOR - Delimitación de zonas de rehabilitación y consolidaci

Bogotá, D.C., enero 28 de 2003 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref: Revisión constitucional del Decreto Legislativo No. 2929 de 2002, “Por el cual se delimitan unas Zonas definidas en el Decreto 2002 de 2002”.

Magistrado Sustanciador: Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA

Expediente RE-129 Concepto No. 3130 De conformidad con lo establecido en los artículos 242 numeral 2 y 278 numeral 5 de la Constitución Política, se procede a rendir concepto en relación con el asunto de la referencia, tramitado éste según lo prescrito en los artículos 241 numeral 10, ibídem, y 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991.

1. Antecedentes Mediante el Decreto 1837 del 11 de agosto de 2002, el Gobierno Nacional decretó el estado de conmoción interior en todo el territorio nacional, por el término de noventa (90) días calendario, contados a partir de su vigencia, el cual fue declarado exequible mediante la sentencia C-802 de 2002.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 213 Superior, el Gobierno Nacional prorrogó tal estado de excepción por noventa (90) días calendarios, contados a partir del 9 de noviembre de 2002, mediante la expedición del Decreto 2555 de noviembre 8 de 2002. Con base en la referida prórroga, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2929 de 2002, “Por el cual se delimitan unas Zonas definidas en el Decreto 2002 de 2002”, objeto de la revisión

constitucional referida.

2. Competencia La Corte Constitucional es competente para realizar el examen de constitucionalidad del Decreto Legislativo mediante el cual se han delimitado 2 dos zonas de rehabilitación y consolidación, en consideración a que el referido Decreto fue expedido al amparo de la prórroga del estado de conmoción interior declarado mediante el Decreto 1837 de 2002, puesto que es función constitucional de la Corporación decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en el artículo 213 Superior, de acuerdo con lo establecido el artículo 241 numeral 7 ibídem.

3. Examen del Decreto 2929 de 2002 3.1. Examen de forma Se observa que el Decreto 2929 del 3 de diciembre de 2002 cumple con los requisitos de forma exigidos por la Carta Política para la expedición de este tipo de normas como son: i) Fue expedido al amparo de la vigencia del Decreto 2555 de 2002, el cual prorrogó el estado de conmoción interior por noventa días contados a partir del 9 de noviembre de 2002; ii) Contiene la firma del Presidente de la República y de todos sus Ministros; iii) En el Título y los considerandos se explican los motivos por los cuales se delimitan las zonas de rehabilitación y consolidación; iv) Temáticamente, el contenido tiene relación directa y específica con la situación motivo de declaración de estado de conmoción y su prórroga.

Con base en lo anterior, el Despacho considera que, en su aspecto formal, el decreto en examen no presenta incompatibilidad alguna con la Carta

Política. 3.2. Examen material 3.2.1 Necesidad del fallo del control de constitucionalidad del Decreto 2555 de 2002, por medio del cual se prorrogó el estado de conmoción interior, en cuanto que al amparo de su vigencia se expidió el Decreto 2929 de 2002 Lo primero a tener en cuenta antes de abordar el examen del contenido del decreto objeto de análisis, es que este decreto se expidió con base en la 3 prórroga del estado de conmoción interior, decisión gubernamental que es objeto de control por parte de la Corte Constitucional. En ese sentido, se tiene que la vigencia del Decreto 2929 de 2002 depende del fallo que la Corporación emita en relación con el Decreto de prórroga del estado de excepción. Como tal pronunciamiento judicial no ha sido proferido al momento del pronunciamiento del presente concepto fiscal, el Ministerio Público solicita a la Corte que su decisión en este caso se ajuste a lo fallado en relación con el control del Decreto de prolongación del estado excepcional referido, en lo que directamente sea aplicable. 3.2.2.Necesidad de delimitación de las zonas de rehabilitación y consolidación mediante decreto legislativo Al amparo del estado de conmoción interior, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2002 de 2002, mediante el cual se adoptaron medidas para el control del orden público y se definieron las zonas de rehabilitación y consolidación. En su capítulo II se desarrolló lo referente a zonas de rehabilitación y consolidación. El artículo 11 las definió como áreas geográficas afectadas por grupos criminales que requieren la aplicación de

medidas excepcionales para garantizar su estabilidad institucional, restablecimiento del orden constitucional, la protección de la población civil y la integridad territorial nacional. El artículo 12 otorgó atribuciones al Presidente de la República para que delimitara las zonas de rehabilitación y consolidación con base en el ejercicio de sus atribuciones para la conservación y restablecimiento del orden público. El Decreto fue objeto de control de constitucionalidad mediante la sentencia C-1024 de 2002. El artículo 11 fue declarado exequible por considerar que la definición contenida en tal artículo se ajusta a la misión constitucional asignada al Presidente de la República de conservar y restablecer el orden público en todo el territorio nacional y de garantizar a sus habitantes la estabilidad institucional y la protección de las autoridades para hacer realidad los fines del Estado. 4 El artículo 12 fue declarado inexequible por observar la Corporación que las zonas de rehabilitación y consolidación, en cuanto fijan el ámbito espacial de normas de excepción para la limitación adicional de derechos fundamentales, necesariamente debe ser objeto de delimitación por medio de una norma que tenga categoría de ley material, que para el caso es un decreto legislativo dictado por el Presidente de la República con la firma de todos sus ministros, y no por simple acto administrativo. La anterior decisión de la Corte resulta conforme con el mandato constitucional, puesto que los derechos y libertades fundamentales no pueden ser objeto de suspensión pero si de limitaciones, especialmente en los estados de excepción y con el fin de restablecer el orden público, lo cual debe hacerse mediante ley, lo que necesariamente incluye la delimitación geográfica objeto de restricción de derechos y libertades (v.gr. artículos 16,

24, 28, 213 y 214 Constitución Política). De acuerdo con lo anterior, puede afirmarse que el Gobierno Nacional procedió según el orden jurídico vigente, especialmente con lo señalado por la Corte Constitucional en relación con la definición y delimitación de zonas de rehabilitación y consolidación, al delimitar expresamente como tales, mediante los artículos 1º y 2º del Decreto Legislativo 2929 de 2002, las dos áreas geográficas, una conformada por diez municipios del departamento de Bolívar y diez y seis de Sucre, y tres del departamento de Arauca, respectivamente. En cuanto a los considerandos que parten de la base de la definición de zona de rehabilitación y consolidación, y de la afirmación de la existencia de zonas del país especialmente convulsionadas por el accionar de organizaciones criminales que requieren aplicación de medidas específicas para conjurar las causas de perturbación del orden público e impedir la extensión de sus efectos, tanto en el extenso acervo probatorio allegado por el Gobierno Nacional al expediente como por los acontecimientos tan difíciles de orden público que soportan las zonas delimitadas, especialmente desde el mes de 5 septiembre del año anterior hasta el momento de presentación del presente concepto fiscal, es un hecho notorio que las zonas definidas por el Gobierno Nacional como de rehabilitación y consolidación se encuentran sumergidas en unas condiciones de grave perturbación del orden público que atentan contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana, las que no han podido ser conjuradas mediante las atribuciones ordinarias policivas. Tomando como referencia lo consignado en el Oficio CGFM-CDO-375 de

octubre 9 de 2002, suscrito por el Comandante de las Fuerzas Militares, referente a la justificación de las zonas de rehabilitación y consolidación, se tiene que dentro de las razones que sustentan la conformada en el departamento de Arauca, están la de explotación del petróleo y su transporte por el oleoducto Caño Limón – Coveñas, el cual es objeto de constantes ataques y voladuras; la posición fronteriza con Venezuela, que sirve de tráfico de armas, municiones, explosivos y de drogas, y para la evasión de los delincuentes; la presencia de grupos guerrilleros de las FARC, ELN y AUC, en constante lucha por el control territorial para la explotación de cultivos ilícitos y las extorsiones alrededor del negocio del petróleo; y la desestabilización institucional regional y local (amenazas, intimidaciones y asesinatos de servidores públicos), entre otras. Lo anterior deja ver a las claras porqué el orden público de tal zona resulta incontrolable mediante los recursos policivos ordinarios. Similar situación irregular se presenta en la zona de rehabilitación y consolidación de los Montes de María, donde se encuentra situado el puerto petrolero más importante del país (Coveñas); región de gran potencial económico en asuntos mineros y agropecuarios (secuestros y extorsiones); operan grupos de las FARC, ELN, EPL, ERG y AUC; grandes explotaciones ilegales de cultivos de coca y amapola; es un corredor estratégico entre el interior del país y el resto de la costa Atlántica, especialmente con sus terminales marítimos; su área costera permite el contrabando de armas, drogas y mercancías.

6 De acuerdo con lo anterior, se tiene que las zonas delimitadas en los artículos 1º y 2º del Decreto 2929 de 2002 se ajustan al orden constitucional vigente, especialmente en relación con el control de constitucionalidad efectuado obrante al respecto; son la expresión clara de una motivación sustentada en lo consignado en la declaratoria y prórroga del estado de conmoción interior vigente, y de lo regulado al respecto en el Decreto Legislativo 2002 de 2002; y su delimitación resulta razonable, en cuanto a su necesidad y proporción, ya que es precisamente de esta manera como claramente se pueden aplicar las medidas excepcionales de control del orden público que las regiones establecidas requieren, de manera responsable y supervisada, sin que tenga que someterse innecesariamente todo el país a limitaciones de los derechos y libertades fundamentales, motivos por los cuales la presente Vista Fiscal solicitará a la Honorable Corte Constitucional declarar conformes con el orden jurídico vigente los artículos analizados. 3.2.3 Dirección de la fuerza pública por el Presidente de la República como su comandante supremo Al Presidente de la República, como Jefe de Estado, de Gobierno y suprema autoridad administrativa, le corresponde tanto dirigir la fuerza pública y disponer de ella en calidad de comandante supremo, como conservar el orden público en todo el territorio nacional y restablecerlo donde fuere turbado. El artículo 13 del Decreto 2002 de 2002 estableció que para cada zona de rehabilitación y consolidación delimitada, el Presidente de la República designa un comandante militar bajo cuyo control operacional quedan todos

los efectivos de la fuerza pública que se encuentren en el área respectiva. Tal artículo fue declarado exequible mediante la sentencia C-1024 de 2002, por ceñirse a las funciones presidenciales antes enunciadas contenidas en los numerales 3 y 4 del artículo 189 de la Constitución. En ese orden de ideas, el artículo 3 del Decreto 2929 de 2002, en cuanto que 7 prescribe que el Presidente de la República designará el comandante militar para las zonas delimitadas en los artículos 1 y 2 del mismo Decreto para que asuman el control operacional de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto 2002 de 2002, resulta ajustado al ordenamiento superior y por tanto, el Ministerio Público solicitará a la Corte declararlo exequible. 3.2.4 Principio de autonomía en concurrencia de jurisdicción territorial Las gobernaciones, como entidades territoriales, gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la Ley, lo cual se traduce en los derechos de gobernarse por autoridades propias y de ejercer las competencias que le correspondan. En este sentido, son atribuciones del gobernador las que le señalen la Constitución, las leyes y las ordenanzas (artículos 286, 287 y 305, numeral 15, Constitucionales). El artículo 4º del Decreto 2929 de 2002 establece el mecanismo general de adopción de medidas establecidas en este Decreto y su homologo 2002 de 2002 cuando haya concurrencia de jurisdicción territorial departamental de dos o más municipios de la pertinente zona de rehabilitación y consolidación, bajo una competencia compartida de consuno en cabeza de los gobernadores

de las jurisdicciones departamentales involucradas, en cuanto se tratan de medidas policivas excepcionales que limitan derechos fundamentales, lo cual se ajusta al orden constitucional vigente de acuerdo con lo visto en el anterior inciso del presente subacápite, sentido en el cual solicitará la presente Vista Fiscal su pronunciamiento a la Corte Constitucional. El artículo 4º antes analizado se contempló como una manera de llenar el vacío dejado por el retiro del ordenamiento jurídico del artículo 24 del Decreto 2002 de 2002, mediante la sentencia C-1024 de 2002, que radicaba la adopción de las decisiones de competencia de los gobernadores asignadas en el referido decreto en cabeza del Ministro del Interior, cuando se presentara la concurrencia de jurisdicción territorial de dos o más departamentos en la composición municipal de las zonas de rehabilitación y 8 consolidación. 3.2.5 La Policía Nacional como institución que materializa la convivencia pacífica en todo el territorio nacional Colombia es una república unitaria que debe mantener la integridad territorial, asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo, para lo cual sus autoridades deben proteger a todas las personas residentes en Colombia en sus vidas, honra y bienes y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales de los particulares. Una de las instituciones constitucionales que materializa nuestra concepción de Estado es la policía nacional, cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz (artículos 1º, 2º y 218 Constitución Política).

En ese sentido, el artículo 5 del Decreto 2929 de 2002 se ajusta plenamente a los mandatos constitucionales señalados, en cuanto que reafirma la vocación de presencia permanente de la Policía Nacional en los municipios integrantes de las zonas delimitadas de Arauca y Montes de María, términos en los cuales solicitará su exequibilidad a la Corte Constitucional. La anterior decisión legal obedece a una política en materia de seguridad pública, puesto que actualmente en 157 municipios del país no hay presencia de la Policía Nacional por las dificultades de orden público a que se han visto sometidas. Para le caso concreto se tiene el regreso de la Fuerza Pública al municipio de Chalán (Sucre), uno los municipios de la zona de rehabilitación y consolidación de los Montes de María que desde 1996 no contaba con la presencia de la Policía Nacional (El Tiempo, edición del jueves 23 de enero de 2003, páginas 11 y 1-3). 3.2.6 Función de promoción del desarrollo por parte del Estado Nuestro Estado, como social de derecho, debe servir a la comunidad y 9 promover la prosperidad general. Así como los colombianos debemos contribuir al financiamiento del Estado en materia de gastos e inversión, éste debe solucionar las necesidades básicas insatisfechas en salud, educación, saneamiento ambiental y agua potable, especialmente para mejorar la calidad de vida de la población más vulnerable. Es así como el gasto público social tiene prioridad en materia de políticas públicas, especialmente en la elaboración y aprobación de planes y presupuestos públicos (artículos 1º, 95 y 366 Constitucionales).

El artículo 6º del Decreto 2929 de 2002 imparte un mandato para darle vida prioritaria al gasto público social en las zonas delimitadas en los artículos 1º y 2º del mismo decreto, al ordenarle a los ministerios de Educación, Salud y Trabajo y Seguridad Social presentar planes y proyectos que conlleven a la rehabilitación de tales zonas. Teniendo en cuenta que el decreto legislativo 2929 dejará de regir tan pronto se declaré restablecido el orden público y a lo sumo por noventa días más después de finalizado el estado de conmoción interior, lleva la firma de todos los ministros (responsabilidades), y que la finalidad del artículo 6º está íntimamente ligada con la intención del estado de conmoción interior en cuanto al restablecimiento del orden público, en donde las acciones sociales son fundamentales para impedir la extensión de los efectos de su perturbación y de su perniciosa retroalimentación, debe dársele cumplimiento real y efectivo a tal mandato de inversión social lo más pronto posible y dentro del término de vigencia del Decreto 2929 de 2002, presentando los señalados ministerios los planes y proyectos que en verdad conlleven a la rehabilitación y consolidación de las zonas delimitadas en los artículos 1 y 2 ibídem (artículos 6º, 87, 209, 213 y 214 Constitución Política), y en ese sentido solicitará la presente Vista Fiscal el pronunciamiento de la Corte, declarando la exequibilidad condicionada del referido artículo 6 a su cumplimiento bajo los principios de celeridad y eficacia administrativas y dentro del término de su vigencia.

4. Conclusión

10 Por lo expuesto y según lo que se resuelva en relación con el control de constitucionalidad a efectuarse al Decreto Legislativo 2555 de 2002, el Ministerio Público solicita a la Corte Constitucional: 4.1. Declarar la EXEQUIBILIDAD de los artículos 1º, 2º, 3º, 4º y 5º del Decreto 2929 de 2002. 4.2. Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del artículo 6º del Decreto 2929 de 2002, bajo el entendido de que debe dársele cumplimiento real y efectivo a lo allí ordenado en materia de inversión social lo más pronto posible y dentro del término de vigencia del citado decreto, presentando los Ministerios de Educación Nacional, Salud y de Trabajo y Seguridad Social los planes y proyectos que en verdad conlleven a la rehabilitación y consolidación de las zonas delimitadas en los artículos 1º y 2o. ibídem. Señores Magistrados,

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación

AAJJ/JDCB