PGN - ESTADO DE DERECHO - Regulación sobre gastos o fondos reservados del Estado

Bogotá, D.C. 8 de febrero de 2007. Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad contra la ley 1097 de 2006 “por la cual se regulan los gastos reservados”

Actor: Franky Urrego Ortiz.

Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño

Expediente No. D-6583 Concepto No. 4259 De conformidad con lo previsto en los artículos 242, numeral 2°, y 278, numeral 5° de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6°, y 242, numeral 1° de la Carta, instauró el ciudadano FRANKY URREGO ORTIZ contra la ley 1097 de 2006 que regula los gastos reservados y cuyo texto legal es el siguiente: LEY 1097 DE 2006 (noviembre 2) por la cual se regulan los gastos reservados.

El Congreso de Colombia DECRETA: Artículo 1°. Definición de gastos reservados. Los gastos reservados son aquellos que se realizan para la financiación de actividades de inteligencia, contrainteligencia, investigación criminal, protección de testigos e informantes.

Concepto No. 4259 Igualmente, son gastos reservados los que se realicen para expedir nuevos documentos de identificación para garantizar la identidad de cobertura de los servidores públicos que ejecuten actividades de inteligencia y contrainteligencia. Se podrán realizar gastos reservados para la protección de servidores públicos vinculados a actividades de inteligencia, contrainteligencia y sus

familias. Los gastos reservados podrán realizarse dentro y fuera del país y se ejecutarán a través del presupuesto de funcionamiento o inversión. Se distinguen por su carácter de secreto y porque su programación, control y justificación son especializados. Artículo 2º. Entidades autorizadas. Quedan autorizados para ejecutar gastos reservados, todos los organismos del Estado que realicen actividades de inteligencia, contrainteligencia, investigación criminal, protección de testigos e informantes y en general todos aquellos que realicen actividades descritas como gastos reservados en el artículo 1° de esta ley. Artículo 3°. Contratación. Las erogaciones que se ejecuten con cargo a gastos reservados que de conformidad con el concepto del ordenador del gasto no puedan ser ejecutadas por los canales ordinarios, no se sujetarán a las normas y procedimientos previstos en el Estatuto de Contratación Estatal. Dichas erogaciones se someterán al procedimiento especial que por decreto adoptará el Gobierno Nacional dentro de los seis (6) meses siguientes a la vigencia de la presente ley, en el que se fijen cuantías y niveles de autorización. Artículo 4º. Control y fiscalización de los gastos reservados. Sin perjuicio del control político contemplado en la Constitución Nacional, la vigilancia del control fiscal y el control de resultados en la ejecución de gastos reservados los realizará un grupo auditor que dependa directamente del Despacho del Contralor General de la República. El Contralor General de la República expedirá las normas para armonizar el sistema de control fiscal sobre gastos reservados de conformidad con lo establecido en la presente ley en un lapso de tiempo no superior a seis (6)

meses, contados a partir de entrada en vigencia la presente ley. 2 Concepto No. 4259 Artículo 5°. Reserva legal. La información relacionada con gastos reservados gozará de reserva legal por un término de 20 años, sin perjuicio de las investigaciones de orden penal, disciplinario o fiscal. Con excepción del control político de que determina la Constitución Nacional y de las investigaciones formales de que trata el inciso anterior, la información a que se refiere el presente artículo solo podrá ser examinada por el grupo auditor definido en el artículo 4º de la presente ley. La información por su carácter reservado no podrá hacerse pública y el informe respectivo se rendirá en informe separado que tendrá también el carácter de reservado, al cual solo tendrán acceso las autoridades competentes con fines de control político, penal, disciplinario o fiscal. Artículo 6º. Legalización de gastos reservados. En aquellos casos en que por circunstancias de tiempo, modo y lugar o atendiendo a condiciones de seguridad no sea posible la obtención de todo o parte de los soportes, los gastos podrán ser respaldados para efectos de su legalización, solamente en aquellos casos de infiltración y penetración a grupos al margen de la ley, con una relación detallada de gastos e informes respectivos de resultados, avalada por el responsable del mismo, por el Comandante de la unidad táctica u operativa y/o sus equivalentes. Las entidades que ejecuten gastos reservados implementarán con las dependencias de Control Interno de cada institución los manuales de funciones y procedimientos propios que garanticen su óptima ejecución. A su vez, auditarán y velarán la adecuada ejecución de los mismos dentro de

los seis (6) meses siguientes a la promulgación de la presente ley. Artículo 7°. Sistema de control interno. Las entidades que ejecuten gastos reservados, diseñarán e implementarán los mecanismos de control interno que garanticen la adecuada ejecución de los recursos con apego a la reglamentación general, a los manuales de funciones y procedimientos propios y el cumplimiento óptimo de su función. Las Inspecciones Generales y las oficinas de Control Interno pondrán en marcha programas de verificación y seguimiento sobre el desarrollo de las actividades financiadas con gastos reservados para determinar tanto su cumplimiento y apego a los manuales y normas que las regulan, como la causalidad y conexidad del gasto con las actividades previstas en esta ley y la efectividad de los mecanismos de control interno implementados. Parágrafo. Las dependencias encargadas de la labor de evaluación presentarán informes semestrales a los responsables de la ejecución de gastos reservados y al jefe de la entidad ejecutora. En desarrollo del control 3 Concepto No. 4259 posterior dichos informes serán soportes para la Contraloría General de la República. Artículo 8º. Vigencia y derogatoria. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas aquellas que le sean contrarias.

NOTA: Publicada en el Diario Oficial 46440 de noviembre 02 de 2006.

1. Planteamientos de la demanda.

El ciudadano demandante manifiesta que la disposición parcialmente impugnada vulnera el preámbulo y los artículos 1°, 2º, 20, 23, 74, 92, 95 numeral 5º, 103

inciso 2º, 113, 150 in fine, 152 literal a, 153, 209 y 284 de la Constitución Política, al igual que el artículo 19 numeral 2º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el artículo 13 numeral 1º de la Convención Americana de Derechos Humanos, con base en los siguientes cargos principales: 1.1. Cargos Generales. i) La ley demandada quebranta el preámbulo y los artículos 1º y 2º de la Constitución Política por cuanto sólo permite ejercer el control y fiscalización de los gastos reservados a un grupo auditor que depende del Contralor General de la República, impidiendo al conjunto de ciudadanos realizar una veeduría directa de éstos, como expresión legítima de sus derechos políticos, en concreto, el de participar activamente en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación. ii) La ley demandada vulnera los artículos 20, 23, 74, 92, 95 numeral 5º, 103 inciso 2º y 209 de la Constitución Política, al igual que los artículos 19 numeral 2º del Pacto Internacional de Derechos Civiles Políticos y el artículo 13 numeral 1º de la Convención Americana de Derechos Humanos, por cuanto la consagración de gastos reservados en el ordenamiento jurídico nacional configura un acto de 4 Concepto No. 4259 poder que limita desproporcionada e innecesariamente el derecho de las personas a buscar, recibir y difundir libremente información sobre las actuaciones de las autoridades que rigen sus destinos.

1. La ley demandada, al restringir el núcleo esencial del derecho de acceso a la información pública (artículo 74 C.P.) y del derecho de petición que garantiza la efectividad del mismo, debió someterse al trámite señalado en el artículo 153 de la Constitución Política, tal como lo prescribe el literal “a” del artículo 152 Superior.

Sin embargo, el Congreso de la República la adoptó bajo la forma de ley ordinaria, desconociendo así la reserva de ley estatutaria que rige para la regulación de los derechos fundamentales de las personas. 1.2. Cargos específicos. i) La ley demandada, en particular su artículo 3º, viola los artículos 113, 150 in fine y 209 de la Constitución Política, favoreciendo el Estado de policía en detrimento correlativo del Estado de derecho, en la medida en que delega en el Gobierno Nacional una función privativa del Congreso de la República, cual es la fijación del procedimiento especial que regulará aquellas erogaciones que se ejecuten con cargo a los gastos reservados y que, en concepto del ordenador del gasto, no deben sujetarse a lo dispuesto en el Estatuto General de la Contratación Estatal. ii) La ley demandada, en particular su artículo 5º, contraría el artículo 284 de la Constitución Política puesto que no incluyó dentro del grupo de autoridades que pueden tener acceso a la información sobre gastos reservados a la Defensoría del Pueblo, a pesar de que, por mandato Superior, a este órgano no le es oponible reserva alguna por parte de las autoridades de las que requiera información necesaria para el ejercicio efectivo de sus funciones.

2. Problema jurídico.

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Concepto No. 4259 Corresponde al Ministerio Público establecer si dentro del marco del Estado Social y Democrático de Derecho adoptado por el Constituyente de 1991 puede existir la institución de los gastos reservados que contempla la ley 1097 de 2006 y, en el evento en que así sea, determinar si la forma en que la misma fue regulada por el Congreso de la República en dicho estatuto se ajusta o no a los postulados superiores que rigen el ordenamiento jurídico nacional. Para tal efecto, el Procurador General de la Nación abordará, a continuación, el análisis de las temáticas que resultan relevantes para resolver adecuadamente la presente demanda, a saber: el principio de la publicidad de la información oficial, los gastos reservados en el Estado Social y Democrático de Derecho, la reserva de ley estatutaria en asuntos referidos a derechos fundamentales, los límites y condiciones de las facultades extraordinarias y, finalmente, los alcances de la función defensorial en Colombia.

3. Examen de los cargos generales formulados contra la ley 1097 de 2006.

Para el demandante, la ley 1097 de 2006, en su conjunto, vulnera: i) el principio de publicidad de la información oficial, pilar fundamental del sistema democrático de gobierno ii) los derechos fundamentales de acceso a la información y de petición, indispensables para el ejercicio eficaz de la veeduría ciudadana sobre la actuación de la Administración; y, iii) la reserva de ley estatutaria que rige para la regulación de derechos fundamentales, como garantía para su vigencia integral. Con base en tales acusaciones, este Despacho procede a formular las siguientes consideraciones: 3.1. La publicidad de la información oficial.

6 Concepto No. 4259 El fortalecimiento de una democracia constitucional guarda estrecha relación con la garantía del derecho de todas las personas a acceder a los documentos públicos, salvo los casos que establezca la ley. Así, la publicidad de la información permite que las personas puedan controlar la gestión pública, en sus diversos órdenes: presupuestal, grado de avance en los objetivos planteados, planes del Estado para mejorar las condiciones de vida de la sociedad, entre otros. En tal sentido, el control efectivo de los ciudadanos sobre las acciones públicas requiere no sólo una abstención por parte del Estado de censurar la información sobre la actuación de sus agentes sino también un deber de hacer consistente en proporcionarle a los individuos los medios para que accedan a los archivos y documentos en los cuales se plasma, día a día, el proceder del poder público. Al respecto, la Constitución de 1991 consagra la democracia participativa como uno de los principios fundamentales del Estado colombiano. De allí que, en consecuencia, en su artículo 74 establezca, como regla general, que las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos, y que únicamente por voluntad del legislador y de manera excepcional, algunos de aquellos estarán sometidos a reserva. En tal sentido, uno de los propósitos de los delegatarios a la Asamblea Nacional Constituyente fue aquel de desterrar la llamada “cultura del secreto”, o de “las razones de Estado”, características de sociedades con tendencia antidemocrática en las cuales no existe publicidad de los actos de las autoridades, ya que toda información en poder del Estado es reservada, salvo algunas excepciones.

Esta clara interdependencia entre el modelo de democracia participativa y el derecho fundamental de acceso a los documentos públicos ha sido acogida por la 7 Concepto No. 4259 jurisprudencia constitucional. Así, en sentencia C038 de 19961, con ponencia del Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz, esta Corporación consideró: “En realidad, no sería posible en ningún sistema excluir una instancia o momento de control social y político. Inclusive, se reitera, el modelo de la publicidad restringida, lo contempla, pues dictado el fallo se levanta la reserva que hasta entonces amparaba la investigación. Si el desempeño del poder, en los distintos ámbitos del Estado, fuera clandestino y secreto, no sería posible que el ciudadano pudiera “participar en la conformación, ejercicio y control del poder político” (C.P. art. 40). La publicidad de las funciones públicas (C.P. art. 209), es la condición esencial del funcionamiento adecuado de la democracia y del Estado de derecho; sin ella, sus instituciones mutan de naturaleza y dejan de existir como tales.” Posteriormente, en sentencia C-891 de 20022, con ponencia del Magistrado Jaime Araújo Rentería, la Corte enfatizó la relación existente entre tales postulados superiores, en los siguientes términos: “Pues bien, en procura de la materialización del derecho a participar en las decisiones que afectan o puedan llegar a afectar los legítimos intereses y derechos de los habitantes del país, le corresponde a las entidades estatales suministrarle a las personas oportunamente toda la información que no goce de reserva constitucional o legal; advirtiendo sí, que esta información oficial debe ser completa, consistente, coherente,

verificable, comparable, contextualizada, diáfana y siempre oportuna. Desde luego que el derecho a la información así servido se convierte en poderoso instrumento de reflexión-acción tanto individual como colectiva, en el entendido de que las autoridades estatales, a más de esa información, deben asumir la promoción, creación y fomento de las condiciones idóneas a la discusión pública de los temas pertinentes; recordando a la vez que la participación ciudadana en esos ámbitos de discusión constructiva supone el recíproco respeto de los criterios expuestos por los interlocutores institucionales y privados, pero no pasivamente, sino reedificando mutuamente sobre la comprensión de lo ya examinado y depurado de manera concertada, a tiempo que la diferencia y 1 Proceso de constitucionalidad contra los artículos 3º (parcial), 6º (parcial), 17, 33, 36, 78 (parcial) de la ley 190 de 1995 “por la cual se dictan normas tendientes a preservar la moralidad en la Administración Pública y se fijan disposiciones con el fin de erradicar la corrupción administrativa en Colombia”. 2 Proceso de constitucionalidad contra los artículos 2º, 3º (parcial), 5º, 6º, 11 (parcial), 35 (parcial), 37, 39, 48, 58, 59, 121-128, 261, 267 (parcial), 271 (parcial),275 y 332 de la ley 685 de 2001 “por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones”. 8 Concepto No. 4259 pluralidad de opiniones actualizan su poder constructivo en el suceso

democrático.” (Negritas fuera del original). De igual manera, los tratados internacionales sobre derechos humanos, los cuales en virtud del artículo 93 constitucional sirven como criterios de interpretación de los derechos y deberes consagrados en la Carta Política, parten del principio básico según el cual en una sociedad democrática la publicidad de las informaciones que posee el Estado es la regla general, en tanto que la reserva de las mismas es la excepción. En tal sentido, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en su artículo 13.1 dispone que: “Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección”, norma sobre la que conceptuó la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en su dictamen consultivo OC-05 de 1985: “El artículo 13 señala que la libertad de pensamiento y expresión "comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole..." Esos términos establecen literalmente que quienes están bajo la protección de la Convención tienen no sólo el derecho y la libertad de expresar su propio pensamiento, sino también el derecho y la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole. Por tanto, cuando se restringe ilegalmente la libertad de expresión de un individuo, no sólo es el derecho de ese individuo el que está siendo violado, sino también el derecho de todos a "recibir" informaciones e ideas, de donde resulta que

el derecho protegido por el artículo 13 tiene un alcance y un carácter especiales. Se ponen así de manifiesto las dos dimensiones de la libertad de expresión. En efecto, ésta requiere, por un lado, que nadie sea arbitrariamente menoscabado o impedido de manifestar su propio pensamiento y representa, por tanto, un derecho de cada individuo; pero 9 Concepto No. 4259 implica también, por otro lado, un derecho colectivo a recibir cualquier información y a conocer la expresión del pensamiento ajeno3. Sobre el particular, la Relatoría de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos para la libertad de expresión, en su informe de 2001, consideró: “La falta de participación de la sociedad en el conocimiento de información que los afectaría directamente impide el desarrollo amplio de sociedades democráticas exacerbando posibles conductas corruptas dentro de la gestión gubernamental y promoviendo políticas de intolerancia y discriminación. La inclusión de todos los sectores de la sociedad en los procesos de comunicación, decisión y desarrollo es fundamental para que sus necesidades, opiniones e intereses sean contemplados en el diseño de políticas y en la toma de decisiones”4. Igualmente, en el ámbito del sistema interamericano de protección de los derechos humanos, existen algunos documentos que consagran obligaciones en materia de acceso a documentos públicos, calificadas en términos de la doctrina anglosajona como soft law5, es decir, disposiciones flexibles, adoptadas en el seno de organizaciones internacionales, a veces por amplias mayorías, que constituyen directivas de comportamiento dirigidas a los Estados y que además sirven como criterio auxiliar de interpretación de los tratados internacionales sobre

derechos humanos. Así, en la “Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión”, adoptada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos durante su 108° período ordinario de sesiones en octubre de 2000, y que constituye un texto fundamental para la interpretación del artículo 13 del Pacto de San José de Costa Rica, se dispone lo siguiente: “PREÁMBULO 3 Corte Interamericana de Derechos Humanos, dictamen consultivo del 13 de noviembre de 1985, OC-5 de 1985, Serie A, párr. 69. 4 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe del año 2001 de la Relatoría de la CIDH para la Libertad de Expresión, Capítulo III, párrafo 14. 5 Shaw, M.N. International law, Cambridge, CUP, 1997, p. 120. 10 Concepto No. 4259 CONVENCIDOS que garantizando el derecho de acceso a la información en poder del Estado se conseguirá una mayor transparencia de los actos del gobierno afianzando las instituciones democráticas; ( ... )

PRINCIPIOS

1. La libertad de expresión, en todas sus formas y manifestaciones, es un derecho fundamental e inalienable, inherente a todas las personas. Es, además, un requisito indispensable para la existencia misma de una sociedad democrática.

2. Toda persona tiene el derecho a buscar, recibir y difundir información y opiniones libremente en los términos que estipula el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Todas las personas deben contar con igualdad de oportunidades para recibir, buscar e impartir información por cualquier medio de comunicación sin discriminación, por ningún motivo, inclusive los de raza, color, religión, sexo, idioma, opiniones

políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.

3. Toda persona tiene el derecho a acceder a la información sobre sí misma o sus bienes en forma expedita y no onerosa, ya esté contenida en bases de datos, registros públicos o privados y, en el caso de que fuere necesario, actualizarla, rectificarla y/o enmendarla.

4. El acceso a la información en poder del Estado es un derecho fundamental de los individuos. Los Estados están obligados a garantizar el ejercicio de este derecho. Este principio sólo admite limitaciones excepcionales que deben estar establecidas previamente por la ley para el caso que exista un peligro real e inminente que amenace la seguridad nacional en sociedades democráticas.” (Negritas fuera del original).

Asimismo, en el ámbito del sistema universal de protección de los derechos humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966 en su art. 13 consagra el derecho fundamental de acceso a los documentos públicos, en tanto que componente de las libertades públicas de pensamiento y de expresión, en los siguientes términos: 11 Concepto No. 4259 “Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección”. Ahora bien, el desarrollo actual del derecho internacional de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario señala que si bien los derechos humanos constituyen prerrogativas inalienables, perpetuas y oponibles erga

omnes, que corresponden a toda persona, por su sola condición de tal, de las que no puede ser privado por la acción del Estado ni de otros particulares, porque ello implicaría un desmedro o menoscabo a su dignidad, los mismos no son absolutos sino que están sujetos a restricciones legítimas. Lo anterior por cuanto el ejercicio aislado de cada uno de ellos tiene unos límites precisos, a pesar de los cuales suelen presentar conflictos y tensiones entre sí. Para resolver este aspecto, la jurisprudencia constitucional ha acuñado el principio de razonabilidad como un criterio que orienta la labor del intérprete, de manera que cuando el ejercicio de un derecho humano implica la lesión de otro, la solución de la tensión entre ambos se alcanza sólo cuando sea posible justificar razonablemente la preferencia de uno de los bienes jurídicos en disputa, una vez que se han ponderado las circunstancias concurrentes de cada caso, en particular. Por su parte, la jurisprudencia interamericana sobre la materia ha señalado que toda restricción de derechos fundamentales debe cumplir especialmente con lo señalado por el articulo 30 de la Convención respecto a que: “Las restricciones permitidas, de acuerdo con esta Convención, al goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidas en la misma, no pueden ser aplicadas sino conforme a leyes que se dictaren por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas". 12 Concepto No. 4259 En este sentido, la jurisprudencia del sistema europeo de derechos humanos ha establecido que las restricciones a éstos para ser legítimas deben: i) estar prescritas en una ley, y ii) ser necesarias en una sociedad democrática en interés

de la seguridad y el orden público; y señaló que para determinar el alcance del margen de apreciación de los Estados debe considerarse la importancia del derecho garantizado, la naturaleza de la restricción de las actividades y el objetivo de la restricción. De esta manera, sin dejar de lado que la publicidad de la información oficial es el principio general que rige en los Estados Democráticos contemporáneos, es menester admitir restricciones y excepciones al mismo para efectos de garantizar bienes jurídicos Superiores, como por ejemplo la seguridad nacional, el orden público o la intimidad personal, pero únicamente en la medida en que las primeras sean establecidas a través de una ley nacional y superen el juicio de proporcionalidad frente a los segundos. De allí que constituya un deber constitucional de las autoridades públicas entregarle, a quien lo solicite, informaciones claras, completas, oportunas, ciertas y actualizadas sobre cualquier actividad del Estado respecto de la que no existan reservas legales para lo cual debe existir, en toda entidad oficial, una política pública de conservación y mantenimiento de esta variedad de documentos. Por último, en referencia al caso concreto que se analiza, la ley demandada consagra una reserva de 20 años sobre la información relacionada con los gastos destinados a financiar las actividades de inteligencia del Estado para efectos de alcanzar un mayor grado de eficacia en su tarea de salvaguardar la seguridad ciudadana y las instituciones propias del Estado Social y Democrático de Derecho frente a las organizaciones y personas al margen de la ley, nacionales o extranjeras, que atacan su existencia y minan su legitimidad. Se trata, entonces, de un objetivo constitucionalmente válido en la medida en que busca proteger las 13

Concepto No. 4259 bases mismas del sistema republicano de gobierno, sin las cuales ninguno de los valores, principios y normas que contempla la Carta de 1991 estaría debidamente garantizado. Asimismo, dicha reserva constituye una medida necesaria, razonable y proporcionada por cuanto resulta idónea para alcanzar el fin deseado, esto es, el fortalecimiento de la función estatal de inteligencia, en armonía con la naturaleza secreta de la misma, al tiempo que garantiza el control político, fiscal, penal y disciplinario sobre el uso que le den las autoridades competentes, haciendo menos lesivo su alcance sobre los derechos fundamentales de acceso a documentos oficiales y de petición, y procurando, entonces, un adecuado margen de transparencia en su aplicación. En consecuencia, la ley demandada no lesiona el principio de la publicidad que rige las actuaciones de la Administración Pública, ni los derechos fundamentales de acceso a la información oficial y de petición, siendo constitucionales y legítimas las restricciones que contempla frente al ejercicio de éstos. Además, tal como reza el artículo 5° de la ley demandada, la reserva legal establecida por 20 años sobre la información relacionada con gastos reservados, no aplica para efectos del control fiscal, político, penal y disciplinario que, sobre su ejecución, ejerzan las autoridades competentes. 3.2. Los gastos reservados en el Estado Social y Democrático de Derecho. Los requerimientos de las agencias de inteligencia y las normas de una sociedad abierta representan el más notable de los dilemas aparentes de un gobierno democrático. Las agencias de inteligencia, por su naturaleza, funcionan en secreto sin estar sujetas a las reglas normales del Estado. Una sociedad abierta,

por otra parte, aborrece el secreto e insiste en que todas las agencias gubernamentales sean plenamente responsables ante la ley. 14 Concepto No. 4259 La necesidad de un adecuado balance entre esos aspectos se deriva fundamentalmente del hecho de que la falla en controlar adecuadamente a las agencias de inteligencia puede tener consecuencias mucho más catastróficas para una nación, que la mayor parte de otras fallas en las políticas. Así, como quedó sentado atrás, el principio de publicidad y el derecho al libre acceso a la información deben ser salvaguardados en su condición de pilares fundamentales sobre los que se erige cualquier sistema democrático moderno en relación con las actuaciones de las autoridades del Estado, pero también deben ser restringidos excepcionalmente cuando se presenten situaciones especiales que así lo exijan, por motivos de necesidad y conveniencia, para la vigencia efectiva de otros postulados Superiores, siempre a la luz del principio de proporcionalidad. Entre tales eventos, se destacan para el propósito del presente concepto, los que tienen que ver con la garantía de la seguridad ciudadana, principalmente frente a la lucha contra las organizaciones delictivas (redes de narcotráfico, grupos alzados en armas contra el Estado, u otro tipo de asociaciones humanas al margen de la ley que atentan contra el orden democrático y las instituciones en que se funda) cuyo modus operandi exige de ardides y tareas de inteligencia que suelen cuestionar, en diferente grado, la intimidad de las personas investigadas, claro está, bajo un estricto respeto de las normas que integran el debido proceso de ley, claramente protegidas por un Poder Judicial imparcial e independiente que

evite los abusos y arbitrariedades de las autoridades. Tales actividades de inteligencia –que involucran el uso del secreto de fuentes y métodos; la realización de actos de carácter subrepticio, el empleo de medios técnico