PGN - ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA SOCIAL - Las medidas sobre contratación deben respeta

Procurador General ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA SOCIAL-Las medidas deben tener relación directa con la situación que justificó la declaración En cuanto al contenido material del decreto en comento, se debe examinar la conexidad de las medidas adoptadas con los hechos que motivan la declaratoria del estado de emergencia y la sujeción de éstas a los criterios de finalidad, necesidad y proporcionalidad, al tenor de los artículos 8º a 13 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción.(…) Por ello, se advierte conexidad formal entre el decreto examinado y las circunstancias que motivan la declaratoria de la emergencia. DECRETOS LEGISLATIVOS DE LOS ESTADOS DE EXCEPCION-Principios de de necesidad, proporcionalidad y eficacia Las medidas dictadas por el Gobierno en el Decreto 4828 del 29 de diciembre de 2010, son compatibles con la declaración del estado de emergencia pues cumplen con los requisitos de necesidad, finalidad, proporcionalidad y eficacia, por cuanto la urgencia de adoptar políticas respecto del sector agropecuario, en materia de incentivos, líneas de crédito, transferencia de recursos, así como instrumentos de atención sanitaria y fitosanitaria, es acorde con la obligación del estado de velar por la seguridad alimentaria, al tenor de lo dispuesto en el artículo 65 Superior. ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA SOCIAL-Las medidas sobre contratación deben respetar las Leyes de Contratación Estatal Por último, se ajusta a la Constitución y cumple con los propósitos de afrontar la crisis, que los procesos de contratación que se adelanten para cumplir con las medidas

descritas, se eximan de las formalidades propias en las situaciones de normalidad, siempre y cuando no se contradiga las disposiciones de la Ley 80 de 1993 y de la Ley 1150 de 2007, allí señaladas, es decir, dejando a salvo las cláusulas exorbitantes y los principios de la contratación administrativa. Bogotá, D.C., (sello: 16 MAR. 2011) Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Procurador General Concepto REF.: Revisión constitucional del Decreto Legislativo 4828 del 29 de diciembre de 2010, "Por el cual se dictan disposiciones para atender la situación de desastre nacional y de emergencia económica, social y ecológica por grave calamidad pública declarada en el territorio colombiano e impedir la extensión de sus efectos.”

Magistrado Ponente: JORGE IVAN PALACIO PALACIO.

Expediente RE-188. Concepto (sello: 5125) De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242 numeral 2º, 278 numeral 5º, y 241 numeral 7º de la Constitución Política, y en el artículo 7° del Decreto 2067 de 1991, rindo concepto en relación con el asunto de la referencia.

1. Antecedentes.

El Presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, declaró el “Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por razón de grave calamidad pública”, consagrado en el artículo 215 Superior, por medio del Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010. Dentro de este estado de emergencia, se dictó el 29 de diciembre de 2010 el Decreto 4828, cuyo

texto es el siguiente: DECRETO 4828 DE 2010 (diciembre 29) Diario Oficial No. 47.937 de 29 de diciembre de 2010 MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Por el cual se dictan disposiciones para atender la situación de desastre nacional y de emergencia económica, social y ecológica por grave calamidad pública declarada en el territorio colombiano e impedir la extensión de sus efectos. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, En ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política en concordancia con la Ley 137 de 1994 y en desarrollo de lo dispuesto en los Decretos números 4579 y 4580 del 7 de diciembre de 2010, y CONSIDERANDO: Que en los términos del artículo 215 de la Constitución Política, el Gobierno Nacional declaró mediante Decreto número 4580 del 7 de diciembre de 2010 el estado de emergencia económica, social y ecológica, por razón de grave 2 Procurador General Concepto calamidad pública y facultó al Gobierno Nacional para adoptar mediante decretos legislativos, las medidas que se requieran en desarrollo del estado de emergencia. Que mediante el Decreto número 4579 del 7 de diciembre de 2010, el Gobierno Nacional declaró la situación de desastre nacional en el territorio colombiano, ocasionada por el Fenómeno de La Niña 2010-2011 que alteró el clima nacional desde el comienzo de su formación en el mes de junio de este año, ocasionando en los meses de julio y noviembre las lluvias más intensas y abundantes nunca antes registradas en el país.

Que debido a las inundaciones se ha ocasionado grave afectación en tierras dedicadas a la agricultura y a la ganadería, severos daños en cultivos de ciclo corto y permanente, delicados problemas fitosanitarios, tanto en lo vegetal como en lo animal, pérdida de viviendas en el sector rural y severa destrucción en varios distritos de riego. Que de acuerdo con el Ideam, el Fenómeno de La Niña 2010-2011, como lo muestran los patrones puede prolongarse hasta el segundo semestre de 2011, empatando con el segundo régimen de lluvias de ese año, lo cual no solo extendería los efectos de la actual calamidad pública, sino que la haría mucho más grave, por la falta de capacidad de la tierra para absorber la magnitud del caudal de agua. Que es necesario tomar medidas en las diferentes áreas del sector rural para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, tendientes a la recuperación de las condiciones básicas de producción del sector rural, mitigar el impacto sanitario agrícola y pecuario, fortalecer la infraestructura de los distritos de adecuación de tierras de pequeña, mediana y gran escala, aliviar la deuda para productores afectados, y en general todas aquellas encaminadas a la recuperación del sector. Que en mérito de lo expuesto,

DECRETA:

CAPÍTULO I.

INSTRUMENTOS FINANCIEROS CON LA FINALIDAD DE ASIGNAR

RECURSOS QUE PERMITAN LA RECUPERACIÓN DE LA CAPACIDAD

PRODUCTIVA Y LA ESTABILIDAD SOCIOECONÓMICA DEL SECTOR RURAL

AFECTADO.

ARTÍCULO 1o. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural podrá destinar recursos para la ejecución de los siguientes instrumentos:

a) Líneas especiales de crédito para la construcción, reconstrucción y mejoramiento de viviendas en el sector rural afectadas por el Fenómeno de La Niña 2010-2011 que dio lugar a la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica. b) Incentivos para la construcción, reconstrucción y mejoramiento de viviendas que en el sector rural resulten afectadas por el Fenómeno de La Niña 2010-2011 que dio lugar a la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica, consistentes en abonos a los saldos de los créditos con los que se financie la respectiva construcción o reparación. c) Capitalización del Fondo Agropecuario de Garantías, FAG, en cuentas especiales, para el otorgamiento de garantías a los créditos indicados en los literales a) y b) del presente artículo. PARÁGRAFO 1o. La Comisión Nacional de Crédito Agropecuario determinará las condiciones, beneficiarios y demás aspectos de los instrumentos previstos en este artículo. 3 Procurador General Concepto Para efectos de determinar a la población beneficiaria, se tendrá en cuenta aquella que se relacione en los respectivos censos refrendados por el Ministerio del Interior y de Justicia y pertenezcan al nivel del Sisbén I y II, de la base de datos certificada por el Departamento Nacional de Planeación, DNP. PARÁGRAFO 2o. Para la ejecución de los anteriores instrumentos, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural contará con facultades para determinar, bajo criterios de priorización, la forma y condiciones de atención a la población damnificada por la emergencia declarada. Para tal efecto,

podrá disponer también de los recursos del subsidio rural de vivienda. Los actos administrativos expedidos por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural deberán prever los mecanismos financieros, técnicos y administrativos que soporten los procedimientos de aplicación del subsidio. ARTÍCULO 2o. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural podrá destinar recursos para el otorgamiento de créditos en condiciones preferenciales con subsidio a la tasa de interés para financiar actividades tendientes a la recuperación de la capacidad productiva del sector rural, cuyas condiciones serán determinadas por la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario. ARTÍCULO 3o. Los recursos no comprometidos de la cuenta especial del Fondo Agropecuario de Garantías, FAG, de que tratan los artículos 3o del Decreto número 4490 de 2008, 2o del Decreto número 4591 de 2008, y 10A del Decreto número 4705 de 2008, serán transferidos inmediatamente a la cuenta del FAG que determine la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario, con el propósito de otorgar garantías para los créditos de los productores agropecuarios afectados por el Fenómeno de La Niña 20102011 que dio lugar a la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica, en los términos que dicha comisión determine. ARTÍCULO 4o. A los productores agropecuarios afectados por el Fenómeno de La Niña 2010-2011 que dio lugar a la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica, cuyos créditos sean o hayan sido objeto de refinanciación, reestructuración o consolidación por los establecimientos de

crédito, o cuyas obligaciones sean objeto de compra de cartera por programas o entidades del Estado, quedarán dentro de una categoría especial y no se les desmejorará su calificación crediticia ante los respectivos intermediarios financieros. Las operaciones financieras descritas en el presente decreto no serán consideradas como reestructuración, en los términos del numeral 1.3.2.3.3 del Capítulo II de la Circular Básica Contable y Financiera (CE. 100 de 1995) de la Superintendencia Financiera de Colombia. ARTÍCULO 5o. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural podrá destinar recursos para comprar cartera crediticia agropecuaria a cargo de productores agropecuarios y a favor de los intermediarios financieros, vigilados por la Superintendencia Financiera, así como para efectuar nuevas compras de cartera en el marco del Fondo de Solidaridad Agropecuario de que trata la Ley 302 de 1996. Los beneficiarios de la normalización de cartera podrán acceder a los créditos establecidos en el presente decreto, hasta en un monto máximo equivalente al inicialmente otorgado. ARTÍCULO 6o. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural podrá orientar recursos para aliviar la deuda de agricultores afectados por el Fenómeno de La Niña 2010-2011, priorizando los sectores de aquellas regiones que a criterio del Ministerio así lo requieran. 4 Procurador General Concepto ARTÍCULO 7o. Programa de vivienda rural. El programa de vivienda rural del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural será financiado con los recursos asignados por el Presupuesto General de la Nación y el Fondo

Nacional de Calamidades, para atender las afectaciones en las viviendas rurales causadas por el Fenómeno de La Niña 2010-2011.

CAPÍTULO II.

INSTRUMENTOS PARA LA ATENCIÓN SANITARIA Y FITOSANITARIA.

ARTÍCULO 8o. PROGRAMAS PARA LA ATENCIÓN DE EMERGENCIAS SANITARIAS Y FITOSANITARIAS. Los programas para la protección de la producción agropecuaria, en especial para el diagnóstico, prevención, control y erradicación de enfermedades, plagas, malezas y otros riesgos sanitarios que amenacen la salud animal o sanidad vegetal, sus productos y subproductos causados por el Fenómeno de La Niña 2010-2011, que cree el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, serán administrados por el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) con los recursos asignados por el Presupuesto General de la Nación y el Fondo Nacional de Calamidades. ARTÍCULO 9o. RESERVAS DE LOS FONDOS PARAFISCALES. Los Fondos Parafiscales Agropecuarios y Pesqueros deberán reservar el 20% de las contribuciones que recaudan con el fin de cofinanciar las acciones que se deban tomar para controlar y mitigar las consecuencias que se llegaren a ocasionar en la sanidad agrícola y pecuaria de sus correspondientes productos, como consecuencia de las emergencias sanitarias y/o fitosanitarias, que por el Fenómeno de La Niña 2010-2011 declare el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA). La anterior reserva será obligatoria hasta tanto subsistan las consecuencias sanitarias y fitosanitarias derivadas de la declaratoria de emergencia

económica, social y ecológica, adoptada mediante Decreto número 4580 de 2010, conservarán la destinación para la cual fueron creados y su administración se regulará por las normas que los crearon.

CAPÍTULO III.

MEDIDAS RELACIONADAS CON DISTRITOS DE ADECUACIÓN DE TIERRAS.

ARTÍCULO 10. PROGRAMAS PARA LA REHABILITACIÓN Y CONSTRUCCIÓN DE DISTRITOS DE ADECUACIÓN DE TIERRAS. Los programas para la rehabilitación y construcción de Distritos de Adecuación de Tierras que cree el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con el propósito de contribuir a rehabilitar la capacidad productiva de las tierras afectadas por el Fenómeno de La Niña 2010-2011, serán administrados por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), con los recursos asignados por el Presupuesto General de la Nación y el Fondo Nacional de Calamidades. ARTÍCULO 11. Cuando se requieran subsidios para posibilitar la oferta de servicios con tarifas reducidas o preferenciales a los afectados con las inundaciones, se deberá dar prioridad a los damnificados con menores recursos. Los subsidios estarán reglamentados en forma general por el Gerente del Incoder, con la aprobación del Comité Asesor. ARTÍCULO 12. DISTRITOS ENTREGADOS EN PROPIEDAD. En aquellos distritos que fueron entregados en propiedad en vigencia de la Ley 1152 de 2007, cuya infraestructura se viera gravemente afectada por el Fenómeno de La Niña 2010-2011, se podrá aplazar la cuota de recuperación de inversión, en las condiciones determinadas por el Consejo Directivo del Incoder.

5 Procurador General Concepto PARÁGRAFO. La determinación de la afectación grave en la infraestructura de adecuación de tierras de los distritos entregados en propiedad, deberá ser realizada por el Incoder, previa visita técnica al complejo hidráulico. ARTÍCULO 13. NORMALIZACIÓN DE CARTERA. Autorízase al Incoder o a la entidad que adquiera o administre la cartera, para que efectúe la reestructuración de las deudas de tarifas por uso de agua y de recuperación de inversión que le adeuden los beneficiarios y usuarios del Incoder o de las entidades liquidadas del sector en los distritos de adecuación de tierras afectados por el Fenómeno de La Niña 2010-2011. La anterior autorización debe incluir la remisión total o parcial de los intereses causados y estímulos al prepago (con rebajas de capital), de conformidad con el reglamento que establezca para tales efectos el Consejo Directivo del Incoder o la entidad que adquiera o administre la cartera. ARTÍCULO 14. Para efectos de la autorización, permiso o licencia ambiental de que habla el artículo 31 del numeral 9o de la Ley 99 de 1993, las Corporaciones Autónomas Regionales darán prioridad a las solicitudes que para la realización de los proyectos de este programa realicen las Asociaciones de Usuarios o el Incoder.

CAPÍTULO IV.

DISPOSICIONES COMUNES A LOS ARTÍCULOS ANTERIORES.

ARTÍCULO 15. RÉGIMEN DE CONTRATACIÓN. Las contrataciones que se adelanten para cumplir con las medidas descritas en el presente decreto se

someterán únicamente a los requisitos y formalidades que exige la ley para la contratación entre particulares, dando aplicación a los artículos 14 a 18 de la Ley 80 de 1993 y 13 de la Ley 1150 de 2007. PARÁGRAFO. Sin perjuicio de lo anterior, se dará aplicación a la observancia de los controles y responsabilidades a que haya lugar. ARTÍCULO 16. DISPONIBILIDAD DE RECURSOS. La ejecución de las medidas descritas en el presente decreto se sujetará a la disponibilidad de los recursos del Fondo Nacional de Calamidades y del Presupuesto General de la Nación. ARTÍCULO 17. VIGENCIA. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación. Publíquese y cúmplase. Dado en Bogotá, D. C., a 29 de diciembre de 2010.

2. Aclaración previa.

Es menester advertir que en el Concepto 5080, rendido en el trámite del expediente RE-171, se solicitó a la Corte declarar exequible el Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010, “Por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por razón de grave calamidad pública”. Por tanto, los decretos dictados dentro de este estado de emergencia, como el que ahora se examina, serán objeto de análisis tanto 6 Procurador General Concepto en su proceso de formación como en su contenido por el Ministerio Público, en los términos establecidos en la Carta.

3. Análisis jurídico del Decreto 4828 de 2010.

El Decreto 4828 del 29 de diciembre de 2010, que está suscrito por el Presidente de la República y todos los ministros, se funda en el Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010, que declaró el estado de excepción, tiene como propósito establecer instrumentos financieros y de asignación de recursos que permitan la recuperación del sector rural afectado por el fenómeno de la niña. La norma establece una serie de medidas provisionales, mientras dure la emergencia, entre las cuales se destaca: (i) establecer líneas especiales de crédito e incentivos para la construcción, reconstrucción y mejoramiento de vivienda en el sector rural; (ii) facultar al Ministerio de Agricultura para que priorice la destinación de recursos a la población afectada; (iii) otorgar créditos especiales a los productores agropecuarios afectados por la declaratoria de emergencia, que hayan sido objeto de refinanciación, reestructuración o consolidación con el sistema financiero; (iv) autorizar al Ministerio de Agricultura para comprar cartera crediticia a cargo de los productores agropecuarios y para financiar vivienda rural; (v) asignar al Instituto Colombiano Agropecuario ICA la administración de los programas para la atención de emergencias sanitarias y fitosanitarias, y destinar un porcentaje de los fondos parafiscales agropecuarios y pesqueros para tal efecto; (vi) fijar directrices sobre programas de rehabilitación y construcción de distritos de adecuación de tierras que serán administrados por el Instituto de Desarrollo Rural INCODER; (vii) permitir que se celebre contratos para cumplir las medidas señaladas únicamente con el lleno de los requisitos y formalidades que exige la ley para la

contratación entre particulares, dando aplicación a los artículos 14 a 18 de la Ley 80 de 1993 y 13 de la Ley 1150 de 2007. 7 Procurador General Concepto Al estar firmado por el Presidente de la República y todos sus ministros, haber sido dictado dentro de la vigencia del estado de emergencia, y contar con una motivación suficiente, respecto del Decreto Legislativo 4828 de 2010 no se advierte vicios en su proceso de formación. En cuanto al contenido material del decreto en comento, se debe examinar la conexidad de las medidas adoptadas con los hechos que motivan la declaratoria del estado de emergencia y la sujeción de éstas a los criterios de finalidad, necesidad y proporcionalidad, al tenor de los artículos 8º a 13 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. Al examinar el Decreto 4828 de 2010 a partir de su relación con las causas de la emergencia y de su propósito, que no puede ser otro que conjurar la crisis o impedir la extensión de sus efectos, se observa que éste pretende adoptar medidas adecuadas y suficientes para minimizar el impacto de la ola invernal en el sector rural, y para atender las necesidades de los habitantes de los territorios afectados y, en especial, de los productores agropecuarios. Un examen puntual revela que el Decreto 4828 de 2010 armoniza con algunas de las motivaciones invocadas en el Decreto 4580 de 2010, en especial las aludidas en los considerandos 1.1, 1.6, 2 literal a, 2 literal c, 2, literal d, 2, literal g, 3.1, 3.3, 3.4, 3.5, 3.6, 3.7, 3.10, 3.11 y 3.19. Por

ello, se advierte conexidad formal entre el decreto examinado y las circunstancias que motivan la declaratoria de la emergencia, conforme lo precisa la Corte en las Sentencias C-179 de 1994 y C-216 de 1996. La ola invernal que condujo a la declaratoria del estado de emergencia produjo graves daños a la infraestructura existente en las zonas afectadas. Viviendas, calles, colegios, hospitales, parques, carreteras, campos de 8 Procurador General Concepto cultivo y de ganadería, redes de servicios públicos, comunicaciones, etc., elementos indispensables para la vida de las personas y para la convivencia social, fueron destruidos o seriamente afectados. La urgencia de emprender las tareas de construcción, rehabilitación y reconstrucción es manifiesta. El costo de estas tareas, dada la magnitud de la tragedia, supera de manera amplia los valores previstos en el presupuesto nacional y en los presupuestos locales para tal fin. Esta circunstancia hace necesario que se adopten medidas extraordinarias, como las contenidas en la norma bajo examen, para proveer recursos con miras a afrontar la crisis e impedir la extensión de sus efectos Las medidas dictadas por el Gobierno en el Decreto 4828 del 29 de diciembre de 2010, son compatibles con la declaración del estado de emergencia pues cumplen con los requisitos de necesidad, finalidad, proporcionalidad y eficacia, por cuanto la urgencia de adoptar políticas respecto del sector agropecuario, en materia de incentivos, líneas de crédito, transferencia de recursos, así como instrumentos de atención sanitaria y fitosanitaria, es acorde con la obligación del estado de velar por

la seguridad alimentaria, al tenor de lo dispuesto en el artículo 65 Superior. La seguridad alimentaria, según lo precisa la Corte en la Sentencia C-864 de 2006, es la garantía que debe tener toda la población, de poder disponer y tener acceso oportuno y permanente a los alimentos que cubran sus requerimientos nutricionales, tratando de reducir la dependencia externa y tomando en consideración la conservación y equilibrio del ecosistema, para beneficio de las generaciones futuras. Ante la gravedad del desastre y la imperiosa necesidad de emprender la tarea de restablecer la infraestructura derruida, el decreto en estudio se limita a cumplir los mandatos constitucionales que regulan lo relacionado con el deber del estado de facilitar las herramientas requeridas para que el sector agropecuario pueda satisfacer las necesidades alimentarias la 9 Procurador General Concepto población. De ahí que entre las medidas dirigidas a recuperar la capacidad productiva de éste sector, se encuentra la creación de programas de financiación, de incentivos y de recuperación de infraestructura. Otro tanto puede decirse de las medidas relacionadas con mitigar los riesgos sanitarios que genera la emergencia, para lo cual se dispone incluso de fondos parafiscales, y de las medidas relativas a rehabilitación y construcción de distritos de adecuación de tierras. Por último, se ajusta a la Constitución y cumple con los propósitos de afrontar la crisis, que los procesos de contratación que se adelanten para cumplir con las medidas descritas, se eximan de las formalidades propias en las situaciones de normalidad, siempre y cuando no se contradiga las disposiciones de la Ley 80 de 1993 y de la Ley 1150 de 2007, allí

señaladas, es decir, dejando a salvo las cláusulas exorbitantes y los principios de la contratación administrativa.

4. Conclusión.

En mérito de lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte declarar EXEQUIBLE el Decreto Legislativo 4828 de 2010. Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación LJMO/AespinosaB 10