PGN - ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL - Conexidad entre las justificacioens del decreto y los

Procurador General ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL-Conexidad entre las justificaciones del decreto y los hechos Existe conexidad formal entre la norma que decreta el estado de emergencia social, el Decreto 2693 del 27 de julio de 2010, y el decreto bajo examen, puesto que al revisar las justificaciones contempladas en el mencionado decreto, la declaratoria obedece a los graves problemas de orden económico y social que ocasiona el rompimiento de las relaciones diplomáticas con la República Bolivariana de Venezuela. ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL-Creación de nuevos tributos El legislador extraordinario tiene competencia para crear nuevos tributos o modificar los existentes, como una medida tendiente a conjurar la crisis que condujo a la declaratoria del estado de excepción. En el presente caso se modifican algunas disposiciones legales que regulan materias tributarias, para obtener el fin perseguido con la expedición de las disposiciones extraordinarias, lo cual es válido a la luz de la Carta, por estar expresamente autorizado por ella y porque los mecanismos ordinarios no son suficientes para solucionar la crisis y evitar un perjuicio mayor, que comprometa los valores, principios y derechos constitucionales. MEDIDA DE EXCLUSIÓN TRIBUTARIA-Reactivación económica Dicha modificación radica en excluir el impuesto a las ventas sobre ciertos productos, que se comercializan en los municipios de frontera señalados en el artículo 1º del Decreto 2693 de 2010, por medio del cual se declara el estado de emergencia social. Es decir, se dispone que por el término de 120 días no se causa el gravamen sobre las ventas respecto de alimentos, calzado, materiales de construcción y electrodomésticos. La

referida medida está enmarcada en los propósitos específicos de conjurar las causas de la crisis y de impedir la extensión de sus efectos, en especial respecto de los habitantes de la zona fronteriza. La exclusión del impuesto sobre las ventas de los artículos en comento debe contribuir a la reactivación económica, de tal forma que permita dinamizar el comercio, que es factor relevante en estos territorios. Bogotá, D.C., (6 OCT 2010) Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF.: Revisión constitucional del Decreto-Legislativo 2694 del 27 de julio de 2010 “Por el cual se adoptan medidas tributarias transitorias para estimular la actividad

Procurador General Concepto No. 5027 económica en los municipios que limitan con la República Bolivariana de Venezuela”.

Magistrado Sustanciador: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

Expediente No. RE-168. Concepto No. 5027. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242 numeral 2º, 278 numeral 5º y 241 numeral 7º, de la Constitución Política y el artículo 7° del Decreto 2067 de 1991, rindo concepto en relación con el asunto de la referencia.

1. Antecedentes.

El 27 de julio de 2010, el Presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, declaró el estado de emergencia social por medio del Decreto

2693. Para conjurar la situación de anormalidad, se profirieron varios decretos, entre los cuales se encuentra el Decreto 2694 del 27 de julio de

2010, cuyo texto es el siguiente:

DECRETO NUMERO 2694 DE 2010

Por el cual se adoptan medidas tributarias transitorias para estimular la actividad económica en los municipios que limitan con la República Bolivariana de Venezuela El PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA En uso de las facultades que le confiere el articulo 215 de la Constitución Política. de acuerdo con la Ley 137 de 1994 y en desarrollo del Decreto 2693 de 2010. CONSIDERANDO Que mediante el Decreto 2693 de 2010 el Gobierno Nacional declaró el estado de Emergencia Social en los municipios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela, en los términos del articulo 215 de la Constitución Política de Colombia, con el fin de contrarrestar los efectos negativos que sobre dichas zonas tiene la abrupta ruptura total de relaciones con Colombia por parte del Gobierno de ese país; Que en el marco de dicho estado de excepción, se hace necesaria la adopción de medidas inmediatas con fuerza material de ley, que ayuden a contrarrestar el efecto negativo que sobre el orden social y económico de los municipios que limitan con la República Bolivariana de Venezuela, tiene la ruptura de relaciones con Colombia, anunciada por ese país, el cierre de las fronteras y el consecuente agravamiento de la situación del comercio binacional; Que en ese orden de ideas es necesario modificar impuestos nacionales para algunos bienes producidos o comercializados en las zonas de frontera que limitan con la República Bolivariana de Venezuela, de tal manera que se incentive la demanda de dichos bienes; Que igualmente, se requiere la adopción de medidas de carácter legal que permitan aliviar la situación económica y social de los contribuyentes

2 Procurador General Concepto No. 5027 domiciliados en los municipios que limitan con la República Bolivariana de Venezuela, permitiendo la dación en pago por concepto de deudas con la DIAN, todo lo cual está encaminado a superar los efectos de la crisis que motivó la Emergencia Social decretada por el Gobierno Nacional.

DECRETA: ARTÍCULO PRIMERO. Por un término de ciento veinte (120) días contados a partir de la promulgación del presente Decreto, los siguientes bienes se hallan excluidos del impuesto sobre las ventas y por consiguiente su venta dentro de los municipios a que se refiere el Artículo 1 del Decreto 2693 de 2010 no causa este gravamen: a) Alimentos. b) Calzado. d) Materiales de Construcción. e) Electrodomésticos.

ARTICULO SEGUNDO. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales podrá autorizar la cancelación de deudas propias por concepto de impuestos, sanciones e intereses, mediante la dación en pago de bienes inmuebles y muebles producidos en la zona que, previa evaluación, satisfagan la obligación, la cual se materializará mediante la transferencia del derecho de dominio a favor de la Nación. Este mecanismo únicamente podrá aplicarse para solicitudes presentadas dentro de los ciento veinte (120) días siguientes a la publicación del presente decreto, y sólo aplica respecto de deudas de contribuyentes cuyo domicilio fiscal en el Registro Único Tributario - RUT a la fecha de publicación del presente decreto, corresponda a alguno de los municipios a que se refiere el articulo 1 del Decreto 2693 de 2010, los bienes recibidos

en dación en pago podrán ser objeto de remate en la forma establecida en el Estatuto Tributario o destinarse a otros fines, según lo indique el Gobierno Nacional. La solicitud de dación en pago no suspende el procedimiento administrativo de cobro. El Gobierno Nacional reglamentará la presente disposición. ARTICULO TERCERO. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación. Publíquese y Cúmplase. Al día siguiente de su expedición, el Presidente de la República, envió a la Corte copia auténtica del mencionado decreto legislativo, a efectos de cumplir con lo previsto en el parágrafo del artículo 215 Superior. El 23 de septiembre de 2010, la Secretaría de la Corte, en cumplimiento de lo ordenado en Auto del 4 de agosto de 2010, remitió a este Despacho la documentación que soporta las medidas proferidas con el Decreto 2694 del 27 de julio de 2010, para conjurar la emergencia social adoptada por el Gobierno Nacional mediante Decreto 2693 del 27 de julio de 2010.

3. Examen de forma.

3 Procurador General Concepto No. 5027 El Ministerio Público encuentra que el Decreto 2694 de 2010 cumple con las exigencias formales que exige la Carta para los de su clase, pues: i) Se sustenta en el artículo 215 Superior y en el Decreto 2693 de 2010, que declara el estado de emergencia social, e incluye en sus considerandos las razones de tipo fáctico que lo motivan; ii) Fue firmado por el Presidente y todos sus Ministros, en ejercicio de sus competencias constitucionales y

legales, conforme a la competencia establecida en el inciso segundo del artículo 215 Superior, reiterada en el artículo 47 de la Ley Estatutaria 137 de 1994, “por la cual se regulan los Estados de Excepción”; iii) Fue dictado el 27 de julio de 2010, dentro del período de vigencia del estado de emergencia social que pretende conjurar, el cual se va desde el 27 de julio de 2010 hasta el 26 de agosto del año 2010.

4. Examen de fondo.

Para examinar de fondo la validez del Decreto Legislativo 2694 de 2010, se analizará, en primer lugar, la relación de conexidad entre sus disposiciones y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia social que se pretende conjurar con aquéllas y, en segundo lugar, la compatibilidad entre su contenido normativo y la Carta y la Ley estatutaria de los Estados de excepción. En cuanto a la conexidad entre la declaratoria del estado de emergencia social y este decreto, es menester advertir que el inciso tercero del artículo 215 Superior permite expresamente establecer, de manera transitoria, nuevos tributos o modificar los existentes, siempre y cuando esto tenga relación directa con dicho estado. El legislador extraordinario tiene competencia para crear nuevos tributos o modificar los existentes, como una medida tendiente a conjurar la crisis que condujo a la declaratoria del estado de excepción. En el presente caso se modifican algunas disposiciones legales que regulan materias tributarias, para obtener el fin perseguido con la expedición de las disposiciones extraordinarias, lo cual es válido a la luz de la Carta, por estar expresamente autorizado por ella y porque los mecanismos ordinarios no son suficientes para solucionar la crisis y evitar un perjuicio

mayor, que comprometa los valores, principios y derechos constitucionales. Existe conexidad formal entre la norma que decreta el estado de emergencia social, el Decreto 2693 del 27 de julio de 2010, y el decreto bajo examen, puesto que al revisar las justificaciones contempladas en el mencionado decreto, la declaratoria obedece a los graves problemas de orden económico y social que ocasiona el rompimiento de las relaciones 4 Procurador General Concepto No. 5027 diplomáticas con la República Bolivariana de Venezuela. Así se desprende de los siguientes considerados: Que las relaciones entre Colombia y Venezuela se han venido deteriorando progresivamente con consecuencias negativas en el comercio entre los dos países, afectándose el intercambio, y la economía de los territorios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela. Por ejemplo, en los últimos meses se ha registrado una fuerte reducción de las exportaciones colombianas hacia ese país. En Cúcuta, la tasa de desempleo en la ciudad ha aumentado y se han reducido las matriculas y renovaciones del registro mercantil. Así mismo las importaciones de Norte de Santander han caído, mientras que a nivel nacional han aumentado; (…) Que, por las anteriores circunstancias se han presentado situaciones que amenazan con perturbar gravemente la economía de los territorios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela, generándose así una grave e inminente afectación al orden social, repercutiendo especialmente en el empleo, en el ingreso y en la calidad de vida de los habitantes de dichas entidades territoriales. Frente a semejante problemática es necesario adoptar una serie de

medidas extraordinarias, distintas de aquellas que normalmente están establecidas para situaciones de normalidad, por lo que, la modificación de los tributos, como se hace en el presente evento, es válida a la luz de la Carta, a efectos de conjurar la crisis. En cuanto a la compatibilidad entre la Carta y la Ley estatutaria de estados de excepción y el decreto, se debe anotar que éste se ajusta a los criterios de finalidad, necesidad y proporcionalidad, los cuales, según la jurisprudencia constitucional, se aplican para las medidas legislativas de carácter extraordinario, como pasa a verse. La emergencia social tiene como causa el deterioro progresivo de la relaciones internacionales con la República Bolivariana de Venezuela, que condujo a una grave crisis de orden económico y social, especialmente en las zonas de frontera; encuentra su necesidad en la urgencia de adoptar nuevos mecanismos que permitan afrontar la crisis, con instrumentos eficaces e idóneos; y tiene como finalidad evitar la profundización de la crisis económica y social que afecta especialmente a los habitantes de dichos territorios. El decreto que se analiza guarda una relación directa de conexidad temática, sistémica y teleológica con el decreto declarativo que le sirve de fundamento, en razón a que la disposición estudiada consagra una modificación al impuesto a las ventas, el cual es regulado por el Estatuto 5 Procurador General Concepto No. 5027 Tributario, artículos 420 y siguientes, consistente en que dicho impuesto recae sobre las ventas de bienes corporales muebles no excluidos, al igual que sobre la prestación de servicios en el territorio nacional, y la

importación de bienes corporales, además de otros hechos contemplados en el mismo artículo. Dicha modificación radica en excluir el impuesto a las ventas sobre ciertos productos, que se comercializan en los municipios de frontera señalados en el artículo 1º del Decreto 2693 de 2010, por medio del cual se declara el estado de emergencia social. Es decir, se dispone que por el término de 120 días no se causa el gravamen sobre las ventas respecto de alimentos, calzado, materiales de construcción y electrodomésticos. La referida medida está enmarcada en los propósitos específicos de conjurar las causas de la crisis, que derivó en la declaratoria de la emergencia social, y de impedir la extensión de sus efectos, en especial respecto de los habitantes de la zona fronteriza. La exclusión del impuesto sobre las ventas de los artículos en comento debe contribuir notoriamente a la reactivación económica, de tal forma que permita dinamizar el comercio, que es uno de los factores más relevantes en esos territorios. La decisión del gobierno es consecuente con las disposiciones constitucionales en que debe fundarse, dada la evidencia de que el comercio fronterizo con la República Bolivariana de Venezuela, cuyo deterioro es inevitable en caso de que las relaciones diplomáticas se rompan, como en efecto se rompieron, es fundamental para la economía de los municipios fronterizos, e incluso para la economía de subsistencia de algunos de sus habitantes. La exclusión del impuesto a las ventas impulsa a los compradores nativos y foráneos a adquirir los bienes y productos señalados el decreto, lo cual contribuye notoriamente a la reactivación económica, que es lo perseguido

por la declaratoria de emergencia social decretada por el Gobierno Nacional el 27 de julio de 2010. La norma extraordinaria que es objeto de análisis cumple con los lineamientos constitucionales del artículo 215 Superior, al tenor del cual las medidas adoptadas deben dejar de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. Como se puede observar en el propio decreto, el Gobierno Nacional establece que las decisiones adoptadas para manejar la crisis no pueden superar el término de 120 días, a partir de la publicación del Decreto, lo cual se encuentra dentro de los límites aludidos en la referida disposición constitucional. 6 Procurador General Concepto No. 5027 El artículo segundo del decreto autoriza a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, para recibir en dación en pago bienes inmuebles y muebles producidos en la zona, con el fin de cancelar deudas propias por concepto de impuestos, sanciones e intereses, siempre que la solicitud se presente dentro de los 120 días siguientes a la publicación del decreto. Esta medida se ajusta a los parámetros constitucionales, por cuanto busca aliviar la situación económica de los habitantes de las zonas fronterizas, agravada por la iliquidez que produce la disminución del comercio, estableciendo mecanismos que proporcionan otra forma de pago de las obligaciones en materia de impuestos, lo que contribuye a conjurar la crisis que se presentó debido al rompimiento de las relaciones exteriores con la República Bolivariana de Venezuela. En síntesis, la decisión del Gobierno Nacional es proporcional y necesaria para conjurar la crisis, dado que constituye una medida de impacto

económico que propende por la reactivación del comercio que beneficia de manera directa a los comerciantes y compradores de la zona fronteriza, y de manera indirecta a quienes se benefician de ese comercio, como hoteles, restaurantes, transportes, etc. Esta medida se encuentra en perfecta armonía con el deber del Estado de adoptar las medidas que se requieran para conjurar la crisis acaecida por los hechos señalados y sustentados en el Decreto que declara la emergencia social.

5. Conclusión.

En mérito de lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte declarar EXEQUIBLE el Decreto Legislativo 2694 del 27 de julio de 2010. Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación LJMO/AEspinosaB 7