PGN - ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL - Las medidas deben ser necesarias, eficaces e idóneas

Procurador General ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL-Los decretos deben guardar conexidad con los hechos que motivaron la declaratoria En cuanto al contenido material del decreto en comento, se debe examinar la conexidad de las medidas adoptadas con los hechos que motivan la declaratoria del estado de emergencia y la sujeción de éstas a los criterios de finalidad, necesidad y proporcionalidad, al tenor de los artículos 8º a 13 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL-Las medidas deben ser razonables y proporcionadas La decisión de redistribuir los recursos a través del Fondo Nacional de Regalías, es razonable y proporcionada, ya que al tenor del artículo 361 Superior, los recursos de este fondo en todo caso están destinados a las entidades territoriales, quienes deben emplearlos para financiar proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en sus respectivos planes de desarrollo, y ningún proyecto puede ser más prioritario que construir, rehabilitar y reconstruir la infraestructura destruida o dañada. Ante la gravedad del desastre y la imperiosa necesidad de emprender la tarea de restablecer la infraestructura derruida, el decreto en estudio se limita a cumplir el mandato constitucional de priorizar la distribución de los recursos de regalías y compensaciones. ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL-Las medidas deben ser necesarias, eficaces e idóneas En el mismo sentido, autorizar el empleo del total del ahorro del Fondo Nacional de Regalías en el en el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera –FAEP-, para recuperar la infraestructura, es una medida necesaria, eficaz e idónea para afrontar la crisis y evitar

la extensión de sus efectos. Esto también puede decirse de la autorización que se da a las entidades territoriales para comprometer recursos de regalías y compensaciones, con el propósito de financiar dicha recuperación. Procurador General Concepto 5098. Bogotá, D.C., sello (23 FEB 2011) Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF.: Revisión constitucional del Decreto Legislativo 4831 del 29 de diciembre de 2010, “Por el cual se destinan recursos para conjurar la crisis e impedir la extensión los efectos causados por el fenómeno de La Niña.”

Magistrado Ponente: LUIS ERNESTO VARGAS SILVA.

Expediente RE-191. Concepto 5098. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242 numeral 2º, 278 numeral 5º, y 241 numeral 7º de la Constitución Política, y en el artículo 7° del Decreto 2067 de 1991, rindo concepto en relación con el asunto de la referencia.

1. Antecedentes.

El Presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, declaró el “Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por razón de grave calamidad pública”, consagrado en el artículo 215 Superior, por medio del Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010. Dentro de este estado de emergencia, se dictó el 29 de diciembre de 2010 el Decreto 4831, cuyo texto es el siguiente:

MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO DECRETONÚMERO 4831 DE 2010

29 DE DICIEMBRE DE 2010

DIARIO OFICIAL No. 47.937 del 29 DE DICIEMBRE DE 2010

Por el cual se destinan recursos para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos causados por el fenómeno de La Niña.

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA

2 Procurador General Concepto 5098. En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, la Ley 137 de 1994 y en desarrollo del Decreto 4580 de 2010 y, CONSIDERANDO: Que en los términos del artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, el Presidente de la República con la firma de todos los ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar el estado de emergencia. Que según la misma norma constitucional, una vez declarado el estado de emergencia, el Presidente, con la firma de todos los ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Que estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. Que mediante el Decreto 4580 de 2010, se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica con el fin de conjurar la grave situación de

calamidad pública ocurrida en el país, por el fenómeno de La Niña desatado en todo el territorio nacional. Que las graves inundaciones han producido deterioro y destrucción de la infraestructura vial y urbana, derrumbes de diques y obras de contención, daños en vías, pérdidas de zonas agrícolas, de viviendas y daños en la infraestructura de los servicios públicos, lo cual dificulta la atención de las necesidades básicas de los habitantes de las zonas afectadas con el fenómeno de la Niña 2010-2011. Que se requiere actuar de manera inmediata y coherente por las instancias competentes, viabilizando el uso de recursos de manera eficaz y eficiente, para así agilizar los procesos de rehabilitación y reconstrucción de las zonas afectadas, de tal manera que se procure la recuperación de las condiciones normales de vida, y garantizar los recursos suficientes para tal fin. Que se hace necesario adoptar medidas y construir obras para prolongación de esta situación, y proteger a la población de las económicas (sic.), sociales y ambientales que está padeciendo. Que como previsiblemente algunas de las obras requeridas para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos no están incluidos en los planes de desarrollo de las entidades territoriales afectadas con la ola invernal, se requiere disponer de un mecanismo expedito de presentación, viabilización y elegibilidad de proyectos de inversión financiados con recursos del Fondo Nacional de Regalías, de acuerdo con lo establecido en el artículo 361 de la Constitución Política. Que con el fin de agilizar el flujo de recursos y la optimización de su uso, es

necesario asegurar que estos no permanezcan en caja y que su giro y desembolso se haga contra la ejecución efectiva del proyecto que así lo requiera. Que se requiere de esfuerzos inmediatos y coordinados de las autoridades nacionales y territoriales, representados en un apoyo de la gestión institucional, con el fin de dar respuesta adecuada a los graves efectos ocasionados por la grave calamidad pública declarada. 3 Procurador General Concepto 5098. Que se prevé que la fase de rehabilitación, reconstrucción y construcción de obras de mitigación en las zonas afectadas con la ola invernal puede extenderse por más de dos (2) años. DECRETA ARTÍCULO 1. Con el fin de financiar o cofinanciar proyectos de inversión para la rehabilitación, reconstrucción y construcción de obras en las zonas de las entidades territoriales afectadas por la crisis generada con la ola invernal y cuando las necesidades de financiamiento así lo exijan, el Representante Legal del Fondo Nacional de Regalías podrá redistribuir los recursos correspondientes a las asignaciones específicas consagradas en los parágrafos 1, 2, 4 y 5 del artículo 1 y el parágrafo del artículo 5 de la Ley 141 de 1994. PARÁGRAFO 1. Los proyectos de inversión para la rehabilitación, reconstrucción y construcción de obras a que se refiere el presente artículo, que van a ser financiados o cofinanciados con recursos del Fondo Nacional de Regalías deberán ser presentados por los Ministerios del sector al Consejo Asesor de Regalías, previa solicitud de las entidades territoriales correspondientes, para su aprobación y designación del ejecutor.

PARÁGRAFO 2. Para los efectos del presente Decreto, el Representante Legal del Fondo Nacional de Regalías realizará los ajustes presupuesta les a que haya lugar en los términos del artículo 29 del Decreto 4730 de 2005. En todo caso, se garantizará la atención de las obligaciones generadas por los proyectos de inversión debidamente aprobados antes del 31 de diciembre de 2010 por el Consejo Asesor de Regalías. ARTÍCULO 2. Durante la vigencia del presente decreto y conforme a las necesidades de financiamiento, se autoriza utilizar hasta el total del ahorro disponible del Fondo Nacional de Regalías en el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera -FAEP-, para rehabilitación, reconstrucción y construcción de obras de mitigación en las zonas afectadas con la ola invernal. ARTÍCULO 3. Las entidades beneficiarias de recursos de regalías y compensaciones, que sean objeto de la medida de suspensión en el giro de estos recursos por el Departamento Nacional de Planeación, y que estén ubicadas en las zonas afectadas por la emergencia económica, social y ecológica declarada mediante Decreto 4580 de 2010, podrán asumir los compromisos que se requieran con cargo a estos recursos para atender la emergencia. Lo anterior, sin perjuicio del cumplimento de la Ley 141 de 1994, las normas de contratación y presupuesto pertinentes. De todo lo anterior, se informará de manera previa al Departamento Nacional de Planeación, quien las someterá a condiciones especiales de seguimiento en la ejecución de dichos recursos. ARTÍCULO 4. Las entidades territoriales beneficiarias de recursos de regalías y compensaciones, afectadas por la emergencia económica, social y

ecológica declarada mediante Decreto 4580 de 2010 podrán financiar los proyectos priorizados en sus respectivos planes de desarrollo, que se requieran para la rehabilitación, reconstrucción y construcción de obras de mitigación en las zonas afectadas con la ola invernal, con cargo a estos recursos y hasta el 30% del total de los mismos. El porcentaje restante se destinará para proyectos de inversión que impacten coberturas y la interventoría técnica conforme lo dispuesto por la Ley 1283 de 2009. En el Presupuesto Anual se separarán claramente los recursos provenientes de las regalías que se destinen para los anteriores fines. 4 Procurador General Concepto 5098. Estos proyectos de las entidades territoriales, guardarán coordinación, concurrencia y subsidiariedad respecto del Plan de Acción Específico y demás planes o directrices que para la atención de la emergencia establezca el Gobierno Nacional. ARTÍCULO 5. El presente decreto rige a partir de su publicación en el Diario Oficial hasta el 31 de diciembre de 2012 y modifica las normas que le sean contrarias.

PUBLÍQUESE, y CÚMPLASE

Dado en Bogotá D.C.

2. Aclaración previa.

Es menester advertir que en el Concepto 5080, rendido en el trámite del expediente RE-171, se solicitó a la Corte declarar exequible el Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010, “Por la cual se declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por razón de grave calamidad pública”. Por tanto, los decretos dictados dentro de este estado de emergencia, como el que ahora se examina, serán objeto de análisis tanto

en su proceso de formación como en su contenido por el Ministerio Público, en los términos establecidos en la Carta.

3. Análisis jurídico del Decreto 4831 de 2010.

El Decreto 4831 del 29 de diciembre de 2010, que está suscrito por el Presidente de la República y todos los ministros, se fundamenta en el Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010, que declaró el estado de excepción, y tiene como propósito conseguir recursos para financiar los proyectos de inversión necesarios para la construir, rehabilitar y reconstruir obras en las zonas afectadas por el invierno. Para lograr el anterior propósito, la norma bajo examen establece una serie de medidas transitorias, al tenor de lo dispuesto en su artículo 5°, cuya vigencia se extiende desde el 29 de diciembre de 2010 hasta el 31 de diciembre de 2012. Tales medidas son: (i) redistribuir los recursos correspondientes a las asignaciones específicas consagradas en los parágrafos 1, 2, 4 y 5 del artículo 1° y en el parágrafo del artículo 5° de la 5 Procurador General Concepto 5098. Ley 141 de 1994, para financiar los referidos proyectos de inversión; (ii) autorizar el uso de todo el ahorro disponible del Fondo Nacional de Regalías en el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera –FAEP-, en dichos proyectos; (iii) permitir que las entidades territoriales beneficiarias de recursos de regalías y compensaciones, a las cuales se aplicó la medida de suspensión del giro de los mismos, que estén ubicadas en zonas afectadas por el desastre o la calamidad que motiva la emergencia,

asuman los compromisos que se requieran para atender la emergencia con cargos a estos recursos; (iv) permitir que las anteriores entidades territoriales financien los proyectos priorizados en sus planes de desarrollo, que se requieran para construir, rehabilitar y reconstruir obras en las zonas afectadas por el invierno, con cargo a recursos de regalías y compensaciones, hasta por el 30% de los mismos, dejando el porcentaje restante para proyectos de inversión que impacten coberturas y la interventoría técnica, conforme lo dispuesto por la Ley 1283 de 2009. Al estar firmado por el Presidente de la República y todos sus ministros, haber sido dictado dentro de la vigencia del estado de emergencia, y contar con una motivación suficiente, respecto del Decreto Legislativo 4831 de 2010 no se observa vicios en su proceso de formación. En cuanto al contenido material del decreto en comento, se debe examinar la conexidad de las medidas adoptadas con los hechos que motivan la declaratoria del estado de emergencia y la sujeción de éstas a los criterios de finalidad, necesidad y proporcionalidad, al tenor de los artículos 8º a 13 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. El decreto bajo estudio, a partir de su relación con las causas de la emergencia y de su propósito, que no puede ser otro que conjurar la crisis o impedir la extensión de sus efectos, como ya se ha puesto de presente, pretende conseguir de manera inmediata recursos para financiar proyectos 6 Procurador General Concepto 5098. de construcción, rehabilitación y reconstrucción de obras en las zonas afectadas por la ola invernal.

Un examen puntual revela que el Decreto 4831 de 2010 armoniza con algunas de las motivaciones invocadas en el Decreto 4580 de 2010, en especial las aludidas en los considerandos 1.1., 1.6., 2 literal c), 2 literal f), 2 literal j), 2 literal l), 3.1., 3.4, 3.6, 3.7, 3.10, 3.11, 3.12 y 3.19. Por ello, se advierte conexidad formal entre el decreto examinado y las circunstancias que motivan la declaratoria de la emergencia, conforme lo precisa la Corte en las Sentencias C-179 de 1994 y C-216 de 1996. La ola invernal que condujo a la declaratoria del estado de emergencia, en las zonas afectadas produjo graves daños a la infraestructura existente. Viviendas, calles, colegios, hospitales, parques, carreteras, campos de cultivo y de ganadería, redes de servicios públicos, comunicaciones, etc., elementos indispensables para la vida de las personas y para la convivencia social, fueron destruidos o seriamente afectados. La urgencia de emprender las tareas de construcción, rehabilitación y reconstrucción es manifiesta. El costo de estas tareas, dada la magnitud de la tragedia, supera de manera amplia los valores previstos en el presupuesto nacional y en los presupuestos locales para tal fin. Esta circunstancia hace necesario que se adopten medidas extraordinarias, como las contenidas en la norma bajo examen, para proveer recursos con miras a afrontar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. La decisión de redistribuir los recursos a través del Fondo Nacional de

Regalías, es razonable y proporcionada, ya que al tenor del artículo 361 Superior, los recursos de este fondo en todo caso están destinados a las entidades territoriales, quienes deben emplearlos para financiar proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en sus respectivos planes de desarrollo, y ningún proyecto puede ser más prioritario que construir, rehabilitar y reconstruir la infraestructura destruida o dañada. 7 Procurador General Concepto 5098. Ante la gravedad del desastre y la imperiosa necesidad de emprender la tarea de restablecer la infraestructura derruida, el decreto en estudio se limita a cumplir el mandato constitucional de priorizar la distribución de los recursos de regalías y compensaciones. En el mismo sentido, autorizar el empleo del total del ahorro del Fondo Nacional de Regalías en el en el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera –FAEP-, para recuperar la infraestructura, es una medida necesaria, eficaz e idónea para afrontar la crisis y evitar la extensión de sus efectos. Esto también puede decirse de la autorización que se da a las entidades territoriales para comprometer recursos de regalías y compensaciones, con el propósito de financiar dicha recuperación.

4. Conclusión.

En mérito de lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte declarar exequible el Decreto Legislativo 4831 de 2010. Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación LJMO/AespinosaB 8