PGN - ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL - Las medidas extraordinarias deben respetar criterios d

Procurador General ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL-Las medidas deben respetar criterios de finalidad, necesidad y proporcionalidad/ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL-Las medidas deben ser razonables y proporcionadas En cuanto al contenido material del decreto, se debe examinar la conexidad de las medidas adoptadas con los hechos que motivan la declaratoria del estado de emergencia y la sujeción de éstas a los criterios de finalidad, necesidad y proporcionalidad, al tenor de los artículos 8º a 13 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción.

Las medidas que se adoptan son: (i) se ordena diseñar una política, en cabeza de las autoridades territoriales y de policía, para velar por la seguridad y protección de las personas que se encuentran en alto riesgo como consecuencia del invierno; (ii) se impone a las autoridades las obligaciones de identificar y evaluar los factores de peligro, vulnerabilidad y riesgo, tomar medidas preventivas de manera coordinada entre las distintas entidades, e implementar metodologías para garantizar a las personas una ubicación segura y alternativas habitacionales; (iii) se requiere a las entidades estatales el acceso efectivo a la información en previsión de posibles desastres naturales, así como una serie de recursos materiales, de transporte y de bienes de consumo para auxiliar a la población afectada; (iv) se consagra un procedimiento de evacuación y reubicación, ante situaciones de riesgo, que garantice a los pobladores los derechos que han sido afectados o que están en peligro de estarlo, por medio de soluciones de reubicación temporal o permanente.

ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL-Las medidas protegen los derechos fundamentales

Tales medidas, además de ser necesarias y adecuadas para afrontar la crisis y evitar la extensión de sus efectos, en lugar de vulnerar la Carta, contribuyen a realizarla al proteger los derechos fundamentales de las personas afectadas por el desastre. Bogotá, D.C., sello (23 FEB 2011) Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF.: Revisión constitucional del Decreto Legislativo 4674 del 17 de diciembre de 2010, “Por el cual se dictan normas sobre la evacuación de personas y se adoptan otras medidas”.

Magistrado Ponente: LUIS ERNESTO VARGAS SILVA.

Expediente RE-176. Concepto 5094. Procurador General Concepto 5094. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242 numeral 2º, 278 numeral 5º, y 241 numeral 7º de la Constitución Política, y en el artículo 7° del Decreto 2067 de 1991, rindo concepto en relación con el asunto de la referencia.

1. Antecedentes.

El Presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, declaró el “Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por razón de grave calamidad pública”, consagrado en el artículo 215 Superior, por medio del Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010. Dentro de este estado de emergencia, se dictó el 17 de diciembre de 2010 el Decreto 4674, cuyo texto es el siguiente:

MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICA

DECRETO NÚMERO 4674 DE 2010

DIARIO OFICIAL No. 47.929 del 20 de diciembre de 2010 Por el cual se dictan normas sobre evacuación de personas y se adoptan otras medidas. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, En ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política en concordancia con la Ley 137 de 1994 y en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 4580 de diciembre 7 de 2010, y CONSIDERANDO: Que en los términos del artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, el Presidente de la República con la firma de todos los ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar el estado de emergencia. Que según la misma norma constitucional, una vez declarado el estado de emergencia, el Presidente, con la firma de todos los ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Que mediante el Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010, se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país. 2 Procurador General Concepto 5094. Que de acuerdo con el índice Multivariado ENSO MEI, el nivel del Fenómeno

de La NIÑA durante el año 2010, ha sido el más fuerte jamás registrado; fenómeno de variabilidad climática que ha ocasionado además, una mayor saturación de humedad de los suelos, generando eventos extraordinarios de deslizamientos y crecientes rápida en cuencas, ríos y quebradas de alta pendiente en la región Andina, Caribe y Pacífica. Que de acuerdo con el IDEAM, el fenómeno de la Niña, como lo muestran los patrones puede extenderse hasta el segundo semestre de 2011, empatando con el segundo régimen de lluvias de ese año, lo cual no sólo extendería los efectos de la actual calamidad pública, sino que la haría mucho más grave, por la falta de capacidad de la tierra para absorber semejante caudal de agua. Que esta situación de calamidad pública puede en el futuro extender sus efectos a magnitudes cada vez mayores, de manera que se hace necesario adoptar medidas para impedir definitivamente la prolongación de esta situación, y proteger en lo sucesivo a la población de amenazas económicas, sociales y ambientales como las que se están padeciendo. Que la Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia informó al Gobierno Nacional que, como consecuencia del actual fenómeno de La Niña, han perdido la vida más de 200 personas, han desaparecido más de 120, han resultado heridas cerca de 250, hay 337.513 familias afectadas, 2.049 viviendas destruidas y 275.569 viviendas averiadas en 654 municipios de Colombia. Que la misma Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia ha hecho presencia en las diferentes regiones afectadas y ha

concluido, según informe del 6 de diciembre de 2010, que se ha presentado una afectación aproximada de 1.614.676 personas por el fenómeno de La Niña. Que como consecuencia del extraordinario fenómeno de La NIÑA, se ha producido una considerable destrucción de inmuebles, se ha interrumpido la prestación de servicios públicos esenciales, se han afectado vías de comunicación y se ha perjudicado gravemente la actividad económica y social en el territorio nacional. Que el Comité Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, según consta en acta de fecha 7 de diciembre de 2010, señaló que la situación presentada a causa del fenómeno de La Niña en todo el territorio nacional, ha provocado graves inundaciones, derrumbes, daños de vías, pérdidas de zonas agrícolas, de viviendas y centros educativos, acueductos, hospitales, y daños en la infraestructura de los servicios públicos. También ha generado un grave impacto, con la afectación de 52.735 predios, 220.000 hectáreas dedicadas a agricultura, sin incluir las tierras inundadas destinadas a ganadería. Que 325.000 familias pobres colombianas, gran parte desplazadas, habitan viviendas ubicadas en zonas de alto riesgo no mitigable, por lo cual constituyen una población vulnerable que es necesario reubicar prioritariamente Que de conformidad con lo dispuesto en el Preámbulo y el artículo 20 de la Constitución Política son fines del Estado, entre otros, los de asegurar y proteger la vida de todas las personas residentes en Colombia a través de las autoridades legalmente instituidas en la República.

Que cuando peligre de manera grave e inminente la vida e integridad de personas, familias y comunidades asentadas en zonas de alto riesgo, 3 Procurador General Concepto 5094. incrementado por el fenómeno de la Niña, el Gobierno Nacional debe tener la facultad de impartir órdenes de evacuación, o en concurrencia o en subsidio con las autoridades territoriales, así como hacer que las mismas se materialicen o ejecuten. Que es necesario tomar medidas no sólo para la atención de la salud humana, el saneamiento ambiental, y la eventual escasez de alimentos, sino también para la mitigación de riesgos. Que el Gobierno Nacional carece de normas precisas relacionadas con la evacuación de personas que se encuentren en grave situación de riesgo. Que el artículo 60 de la Ley 489 de 1998 establece que en virtud del principio de coordinación y colaboración, las autoridades administrativas deben garantizar la armonía en el ejercicio de sus respectivas funciones con el fin de lograr los fines y cometidos estatales. Y en tal virtud, prestarán su colaboración a las demás Entidades para facilitar el ejercicio de sus funciones. Que el Gobierno Nacional requiere, dentro del marco de los principios constitucionales de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, obrar de manera eficaz, eficiente y efectiva, junto con las autoridades territoriales, con el fin de proteger a la población cuando se considere que hay un riesgo que puede afectar su vida o integridad física. DECRETA ARTÍCULO PRIMERO.- El presente Decreto regula la organización y ejecución de las medidas encaminadas a la protección de la población que se encuentre en grave peligro o ante la inminencia de desastre con motivo del

fenómeno de la NIÑA 2010 - 2011. ARTÍCULO SEGUNDO.- Mitigación o reducción de la situación: Se entiende por reducción de desastres, al conjunto de actividades preventivas, de preparación, respuesta y recuperación, que se establecen con la finalidad de proteger a la población y el medio ambiente, de los efectos destructivos naturales producidos por la ola invernal. ARTÍCULO TERCERO.- Las autoridades territoriales y de Policía son las encargadas de velar por la seguridad y la protección de la vida de las personas que se encuentren en zonas de alto riego a raíz de la fuerte ola invernal que azota el país; para ello impartirán las órdenes de evacuación que sean necesarias cuando se encuentre en riesgo la vida de las personas en las zonas afectadas por el invierno, o sus áreas de influencia. Así mismo, organizarán, coordinarán y controlarán a las entidades y organismos competentes con el fin de: a) Identificar y evaluar los factores de peligro, vulnerabilidad y riesgo, así como determinar los elementos de planificación necesarios para enfrentarlos. b) Tomar las medidas de prevención, preparación y evacuación para la protección de la población. c) Coordinar con las entidades públicas y privadas y con la de Defensa Civil Colombiana la evacuación de las personas en grave riesgo. d) Adelantar los programas, proyectos y planes para la reducción del impacto del desastre causado por la ola invernal en coordinación con el Ministerio del Interior y de Justicia -Dirección de Gestión del Riesgo. e) Implementar el programa de reubicación de familias localizadas en alto

riesgo no mitigable, previsto en la Leyes 9 de 1989, 2 de 1991 y 388 de 1997. 4 Procurador General Concepto 5094. f) Identificación y priorización de las personas en alto riesgo no mitigable y propender por la adquisición de los predios en riesgo y la asistencia técnica para la adquisición de la nueva alternativa habitacional. g) Implementar una metodología de acompañamiento integral a las personas que sean reubicadas para dar celeridad a los procesos y oportunidad a las personas en la consecución de un hábitat más adecuado. h) Implementar la metodología para determinar el Valor Único de Reconocimiento que posibilite el reasentamiento de las personas. i) En virtud de los principios de eficacia, economía y celeridad que rigen las actuaciones administrativas, si las autoridades del orden territorial y policivas no atienden la evacuación, se hace necesario que la Dirección de Gestión del Riesgo adelante la ejecución del programa de evacuación. ARTÍCULO CUARTO. En previsión de la ocurrencia de desastres naturales u otros tipos de catástrofes y durante las situaciones excepcionales, los órganos y organismos estatales, están obligados a poner a disposición los medios de comunicación que garanticen el intercambio de información, así como otros recursos materiales, transporte y bienes de consumo para auxiliar a la población afectada. El empleo de estos recursos será coordinado por la Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia. ARTICULO QUINTO. EVACUACIÓN ANTE SITUACIONES DE RIESGO. El Gobierno Nacional por intermedio de la Dirección de Gestión del Riesgo del

Ministerio del Interior y de Justicia, podrá impartir órdenes de evacuación de inmediato cumplimiento, cuando según los reportes que emitan las autoridades competentes, se prevea que sobre determinada zona, área o edificación puede generarse una avalancha, derrumbe, creciente, deslizamiento o cualquiera otra situación que ponga en peligro la vida o integridad física de sus pobladores. Para tales efectos, y en desarrollo de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, se tendrá el siguiente procedimiento:

1. Ante la situación antes prevista, la Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia solicitará al IDEAM y demás autoridades que estime competentes, emitir concepto de orden técnico en un plazo no mayor a 36 horas, sobre la situación de riesgo que recae sobre determinada área, zona o edificación. 2. Obtenido ese concepto, solicitará inmediatamente a la autoridad territorial del respectivo municipio en que se encuentre ubicada la zona, área o edificación, que proceda a ordenar la evacuación de la población cuya vida o integridad física se encuentre en riesgo.

3. El alcalde, conforme sus competencias, adoptará las medidas y acciones administrativas y de policía que estime pertinentes para la evacuación de la población.

4. Si transcurrido un plazo de 48 horas de haber solicitado a la autoridad municipal la evacuación de la población, ésta aun no se ha llevado a cabo, podrá el Gobierno Nacional adoptar de manera directa e inmediata las acciones para lograr la evacuación de las personas.

En este evento podrá restringir el acceso de población a los lugares que se

estime necesario y/o desalojar, con la intervención de la fuerza pública a quienes no quieran por su propia voluntad evacuar las áreas o edificaciones que por las situaciones descritas en este artículo, amenazan riesgo para la vida e integridad física de sus pobladores. 5 Procurador General Concepto 5094. En situaciones urgentes de riesgo inminente las autoridades locales y nacionales podrán ordenar y ejecutar las órdenes de evacuación o desalojo sin ajustarse al trámite aquí previsto. ARTÍCULO SEXTO. Si las entidades territoriales y policivas no adelantan los programas de evacuación y reubicación causados por la emergencia invernal, corresponde a la Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia establecer el nivel de prioridad del reasentamiento de acuerdo con las condiciones de riesgo. La Dirección de Gestión del Riesgo elaborará un programa de reasentamiento a las personas y mantendrá actualizado el censo de familias y la prioridad de los procesos. El proceso de reasentamiento de las personas deberá contemplar: a. La provisión temporal de una solución de alojamiento digno. b. La adquisición de la vivienda en riesgo y/o de los derechos sobre las edificaciones a demoler. c. La asesoría y acompañamiento integral para la adquisición de la nueva alternativa habitacional. d. La asignación y otorgamiento del Valor Único de Reconocimiento, cuando a éste hubiere lugar, contando para ello con recursos del Fondo Nacional de Calamidades. e. La coordinación con las entidades competentes del destino y uso de los predios desalojados por alto riesgo no mitigable. f. La coordinación con los Alcaldes Locales y autoridades competentes, que

dichos predios desalojados en desarrollo del proceso de reasentamientos no sean ocupados, hasta su nueva destinación de uso. ARTÍCULO SÉPTIMO. Cuando se requiera la evacuación de la población de que trata este artículo por decisión de la Dirección de Gestión del Riesgo, esta dependencia en coordinación con el Fondo Nacional de Calamidades establecerá los mecanismos necesarios para el traslado inmediato y provisional de las personas por un término prudencial de 30 días calendario. A partir de ese momento, el Fondo Nacional de Vivienda asumirá el traslado provisional hasta su reasentamiento definitivo. ARTICULO OCTAVO. Los predios adquiridos en desarrollo del proceso de reasentarniento de personas en alto riesgo no mitigable deberán ser incorporados como suelo de protección y espacio público en los términos definidos en la Ley 9a. de 1989. ARTÍCULO NOVENO VIGENCIA El presente Decreto rige a partir de la fecha de su expedición.

2. Aclaración previa.

Es menester advertir que en el Concepto 5080, rendido en el trámite del expediente RE-171, se solicitó a la Corte declarar exequible el Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010, “Por la cual se declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por razón de grave calamidad pública”. Por tanto, los decretos dictados dentro de este estado de emergencia, como el que ahora se examina, serán objeto de análisis tanto 6 Procurador General Concepto 5094. en su proceso de formación como en su contenido por el Ministerio Público, en los términos establecidos en la Carta.

3. Análisis jurídico del Decreto 4674 de 2010.

El Decreto 4674 del 17 de diciembre de 2010, que está suscrito por el Presidente de la República y todos los ministros, se funda en el Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010, que declaró el estado de excepción, y tiene como propósito adoptar medidas encaminadas a proteger a la población que se encuentra en grave peligro o ante un inminente desastre, ocasionados por la ola invernal.

Las medidas que se adoptan son: (i) se ordena diseñar una política, en cabeza de las autoridades territoriales y de policía, para velar por la seguridad y protección de las personas que se encuentran en alto riesgo como consecuencia del invierno; (ii) se impone a las autoridades las obligaciones de identificar y evaluar los factores de peligro, vulnerabilidad y riesgo, tomar medidas preventivas de manera coordinada entre las distintas entidades, e implementar metodologías para garantizar a las personas una ubicación segura y alternativas habitacionales; (iii) se requiere a las entidades estatales el acceso efectivo a la información en previsión de posibles desastres naturales, así como una serie de recursos materiales, de transporte y de bienes de consumo para auxiliar a la población afectada; (iv) se consagra un procedimiento de evacuación y reubicación, ante situaciones de riesgo, que garantice a los pobladores los derechos que han sido afectados o que están en peligro de estarlo, por medio de soluciones de reubicación temporal o permanente.

Al estar firmado por el Presidente de la República y todos sus ministros, haber sido dictado dentro de la vigencia del estado de emergencia, y contar

con una motivación suficiente, el Decreto Legislativo 4674 de 2010 no tiene vicios en su proceso de formación. 7 Procurador General Concepto 5094. En cuanto al contenido material del decreto en comento, se debe examinar la conexidad de las medidas adoptadas con los hechos que motivan la declaratoria del estado de emergencia y la sujeción de éstas a los criterios de finalidad, necesidad y proporcionalidad, al tenor de los artículos 8º a 13 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. Al revisar las medidas adoptadas en el decreto bajo estudio, a partir de su relación con las causas de la emergencia y de su propósito, que no puede ser otro que conjurar la crisis o impedir la extensión de sus efectos, lo que se pretende es implementar los mecanismos que sean necesarios para la evacuación de personas que se encuentran en zonas de desastre o ante la inminencia del mismo, proporcionando las suficientes herramientas a las autoridades nacionales y territoriales para cumplir el cometido esencial de proteger y garantizar los derechos de las personas que se encuentran inmersas en dicha situación. Un examen puntual revela que el Decreto 4674 de 2010 armoniza con algunas de las motivaciones invocadas en el Decreto 4580 de 2010, en especial las aludidas en los considerandos 1.1., 1.6., 2 literal a), 2 literal b), 2 literal d), 2 literal e), 2 literal k), 2 literal l), 3.1., 3.10, 3.13, 3.15, 3.16 y 3.17. Por ello, se advierte conexidad formal entre el decreto

examinado y las circunstancias que motivan la declaratoria de la emergencia, conforme lo precisa la Corte en las Sentencias C-179 de 1994 y C-216 de 1996. El Decreto 4674 de 2010 regula procedimientos concernientes a la evacuación y reubicación de las personas que resultaron afectadas con el invierno. Según las cifras que se esbozan en sus considerandos, se cuentan por cientos las personas muertas, desaparecidas o heridas, y por miles las viviendas destruidas, las zonas agrícolas derruidas. Esta grave 8 Procurador General Concepto 5094. situación amerita dictar medidas como las contenidas en este decreto, para lograr la evacuación efectiva de las personas en situación de riesgo y su reubicación en lugares seguros. El alcance y la condición de la tragedia causada por la ola invernal, y la urgencia de tomar medidas eficaces, desborda el marco legal ordinario sobre atención de desastres. La norma bajo análisis atribuye a determinadas autoridades la competencia y, lo que es más importante, la responsabilidad de ejecutar las medidas de protección para las personas que sufren las consecuencias del desastre o que están en grave e inminente riesgo de sufrirlas; establece un procedimiento de evacuación para estas personas, en el cual las autoridades responsables tienen precisas obligaciones, que deben ejercer incluso en contra de la voluntad de las personas que se empecinen en habitar en lugares peligrosos, para preservar su vida, su integridad física y sus derechos fundamentales; impone el deber a las autoridades de buscar soluciones prontas y eficaces para la reubicación o reasentamiento de las

personas evacuadas, en unos alojamientos dignos, y las dota de los instrumentos adecuados para cumplir con este deber; y dispone la incorporación de los predios que no es seguro habitar como suelo de protección y espacio público, para prevenir futuros desastres. Tales medidas, además de ser necesarias y adecuadas para afrontar la crisis y evitar la extensión de sus efectos, en lugar de vulnerar la Carta, contribuyen a realizarla al proteger los derechos fundamentales de las personas afectadas por el desastre.

4. Conclusión.

En mérito de lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte declarar exequible el Decreto Legislativo 4674 de 2010. Señores Magistrados, 9 Procurador General Concepto 5094.

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación LJMO/AespinosaB 10