PGN - ESTADO SOCIAL DE DERECHO - Delegación legislativa

Bogotá, D.C., marzo 12 de 2003 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 111.1 de la Ley 715 de 2001 "Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros" y contra el Decreto 1283 de 2002, "por el cual se organiza un Sistema de Inspección y Vigilancia para la educación preescolar, básica y media".

ACTORES: ANDRÉS DE ZUBIRIA SAMPER, MARÍA MYRIAM

NAVARRETE, JORGE ELIÉCER GUEVARA y WITNEY CHÁVEZ

SÁNCHEZ

Magistrada Sustanciadora: Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ

Proceso No. D-4428 Concepto No. 3168 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2 y 278 numeral 5 de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda instaurada ante esa Corporación por los ciudadanos Andrés De Zubiría Samper, Myriam Navarrete, Jorge Eliécer Guevara y Witney Chávez Sánchez, quienes en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40 numeral 6º y 241 numeral 1º de la Carta Política, han solicitado

a la Corte declare la inconstitucionalidad del artículo 111.1 de la Ley 715 de 2001, "Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros" y el Decreto 1283 de 2002, "Por el cual se organiza un Sistema de Inspección y Vigilancia para la educación preescolar, básica y media". 2

1. Planteamiento de la demanda El demandante plantea que al conceder la norma demandada facultades extraordinarias al Presidente de la República, por el término de seis meses con el propósito de organizar un sistema de inspección, vigilancia y control, adaptable a distintos tipos de instituciones y regiones, que permita atender situaciones especiales, y al haber hecho uso de ellas el Gobierno Nacional organizando un Sistema de Inspección y Vigilancia para la educación preescolar, básica y media; vulneró la competencia exclusiva del legislador sobre la inspección y vigilancia de la educación en Colombia y los principios del Estado social de derecho y de la cosa juzgada constitucional.

2. Problema Jurídico Corresponde al Ministerio Público determinar, si el legislador puede conceder facultades extraordinarias al Presidente de la República para organizar el sistema de inspección, vigilancia y control para la educación en Colombia, o si por el contrario esta materia es de competencia exclusiva del legislador.

Al respecto, el Procurador General de la Nación ha de conceptuar lo siguiente:

3. De la competencia del legislador para conceder facultades extraordinarias al Presidente de la República, de las limitaciones constitucionales que reservan al legislador la regulación de ciertas materias, y de la diferencia con el ejercicio de la potestad reglamentaria De conformidad con el artículo 6o. de la Constitución Política, encontramos que la cláusula general de competencia, nos va a determinar que no sólo los servidores públicos deben realizar las atribuciones que expresamente le autorice el ordenamiento jurídico, sino también que las entidades o instituciones públicas sólo deben ocuparse de las atribuciones que le confiere la Constitución y la Ley.

3 Así, el Congreso de la República, tiene unas competencias definidas en la Constitución Política, de tal manera que para realizar sus funciones debe consultar no sólo de qué materias debe ocuparse, sino también del procedimiento previsto para sus actuaciones. En ese orden de ideas, se observa que el artículo 150 de la Constitución establece en virtud de la cláusula general de competencia del Congreso de la República, que a éste le corresponde hacer las leyes y por medio de ellas regular las materias que son reserva de ley, de conformidad con el procedimiento prevista en ella y, además, de acuerdo con el concepto y tipo de ley que por reserva constitucional se disponga. Esto es, que el Congreso de la República debe ocuparse de regular las materias según el tipo de ley que corresponda, ya sea estatutaria, orgánica, marco, ordinaria o mediante leyes especiales. En el caso que nos ocupa, el numeral 10 del artículo 150 de la Carta, autoriza al Congreso de la República para revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para

expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá, la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara. Lo anterior, nos indica que esta delegación legislativa en el Ejecutivo tiene ciertos límites para que se pueda conceder, tal como que sea solicitada expresamente por el Gobierno Nacional, que en materia temporal sea hasta por seis meses, que la necesidad y la conveniencia pública lo aconseje y que sea aprobado por la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara. Así mismo, señala el inciso 3o. del numeral 10 del artículo 150 constitucional, que éstas facultades no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, para regular los servicios 4 administrativos y técnicos de las Cámaras, como tampoco para decretar impuestos. Pero las limitaciones anteriores, no son las únicas que tiene el Congreso de la República para delegar facultades legislativas al Presidente de la República, pues también existen otras que si bien no se encuentran en el numeral 10 del artículo 150 constitucional, se encuentran expresamente contenidas en otras normas también de rango constitucional, como las previstas en el numeral 19 del mismo artículo 150 superior, relacionadas con las leyes denominadas leyes marcos. Pero avanzando en el estudio de las limitaciones del legislador para hacer uso de la concesión de facultades extraordinarias al Presidente de la República conforme al artículo 150, numeral 10 constitucional, observamos que el numeral 21 del artículo 189 de la Constitución Política señala que le

Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: “(...) Ejercer la inspección y vigilancia de la enseñanza conforme a la ley” y de la prestación de los servicios públicos (artículo 189, numeral 22 superior). Con fundamento, en el artículo 150, numeral 8o. y el numeral 21 y 22 del artículo 189 constitucionales, este Despacho observa, que tales normas superiores no le imponen nuevos límites al legislador para hacer uso de las facultades de delegación legislativa al Presidente de la República previsto en el artículo 150, numeral 10 Superior, en tanto si bien al Congreso de la República le compete expedir las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señala la Constitución, y a éste le corresponde ejercer tal vigilancia e inspección en materia de educación y salud, no es menos cierto que al no existir una limitación constitucional expresa, el Congreso sí puede delegar en el Presidente de la República tales facultades, para que a través de Decretos con Fuerza de Ley organice los sistemas de inspección y vigilancia de que habla el numeral 8 del artículo 150 y numerales 21 y 22 del artículo 189 5 constitucionales, sometido a los requisitos previsto en el artículo 150, numeral 10 Superior. De allí que cuando el artículo 150, numeral 8o. señala que es función del Congreso expedir las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señala la Constitución, significa ello que el ejercicio de tales funciones deberá desarrollarlo el Gobierno Nacional con fundamento en una ley expedida por

el Congreso de la República. Sin embargo, si por autorización del Congreso mediante el otorgamiento de facultades extraordinarias, el Gobierno dicta un decreto en el que se regule el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señala la Constitución, tal decreto, en virtud de su condición de decreto-ley, tendrá la misma categoría de la ley. De otra parte, cuando el artículo 189, en sus numerales 21 y 22 constitucionales, atribuyen al Presidente de la república la facultad de ejercer las funciones de inspección y vigilancia, conforme a la ley, se está refiriendo a la que expida directamente el Congreso de la República en virtud del numeral 8o. del artículo 150 Superior, o a la que expida el Presidente de la República a través de Decretos con Fuerza de Ley en virtud de las facultades a las que se refiere el artículo 150, numeral 10 constitucional. Ya sea la una o la otra, en todo caso tienen la misma categoría de ley, y es allí donde el Presidente de la República puede hacer uso de las facultades de reglamentación previstas en el numeral 11 del artículo 189 constitucional que dice: “Corresponde al Presidente de la República, “Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes”. Pero el caso que nos ocupa, es distinto al planteado y sobre el cual se pronunció la Corte Constitucional mediante sentencia C-617 de 2002, ya que en esa oportunidad tanto la Corte Constitucional como la Procuraduría

General de la Nación, consideraron que el artículo 39 de la Ley 715 de 2001, 6 le atribuía a la potestad reglamentaria del Presidente de la República la facultad de regular una materia que tiene reserva de ley, vale decir, que es el legislador el que puede crear el sistema de inspección y vigilancia, en este caso del sector de educación y salud, ya sea directamente por ley tanto en sentido formal como material, o a través del Presidente de la República mediante Decreto con fuerza de Ley -ley en sentido materialprevia delegación legislativa (artículo 150, numeral 10 Superior) y una vez creado dicho sistema por uno u otro camino, es cuando el Presidente puede hacer uso de las facultades de reglamentación. Así lo expresó la Procuraduría General de la Nación, en concepto que rindiera dentro del expediente No. D-3898 y que fuera acogido mediante sentencia C617 de 2002, con Ponencia de los Magistrados Dres. Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño, en la que se declaró, por las mismas razones, la inexequibilidad del artículo 39 de la Ley 715 de 2001, al pronunciarse en el siguiente sentido: “4. Sobre los artículos 39 y 72 de la misma Ley, no obstante que el cargo esgrimido por el actor es igual al de los artículos acabados de analizar, para la Corte, tal como lo observó el señor Procurador, resultan inconstitucionales, pues, desconocen los artículos 150, numeral 8, y 189, numeral 22, de la Constitución. Además, el artículo 39 viola los artículos de la Constitución sobre la carrera

administrativa (art. 125) y la unidad de materia (art. 158), como pasa a explicarse: “4.1 La Constitución se ha referido al tema de control, inspección y vigilancia de los servicios públicos por parte del Estado, en forma concreta en lo concerniente a la educación y salud, así: “la Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado ...” (art. 48); el servicio público de educación “corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia en la educación.”, (art. 67, inciso 5). “4.2 En concordancia con estos enunciados, el artículo 150, numeral 8, la Constitución pone en cabeza del legislador la función de “Expedir las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señala la Constitución”, y los numerales 21 y 22 del artículo 189 establecen que corresponde al Presidente de la República “Ejercer la inspección y vigilancia de la enseñanza conforme a la ley” (numeral 21) y 7 ‘Ejercer la inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos’ (numeral 22). “Competencia a la que nuevamente se refirió la Constitución en el artículo 365, inciso segundo, que dijo que “el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios” (se refiere a los servicios públicos). “4.3 Entonces, sin que se requieran profundos análisis, el sentido natural y obvio de las normas mencionadas, consiste en que es competencia del Congreso la expedición de la ley a la que debe

sujetarse el Gobierno para ejercer las funciones de inspección y vigilancia, para el caso bajo estudio, en educación y salud y, una vez expedidas estas normas, puede el Presidente de la República ejercer la facultad que le confiere la Constitución, dentro de los parámetros establecidos por aquella ley. Esta interpretación no ofrece mayores dificultades. “Sin embargo, en los artículos 39, en lo acusado, y 72 de la Ley 715, se observa que el legislador le entregó a la facultad reglamentaria del Presidente una competencia que sólo le corresponde al Congreso. Para llegar a esta conclusión basta leer el contenido de los mencionados artículos 39 y 72. “En consecuencia, estos artículos son inexequibles por violar el artículo 150, numeral 8, en armonía con el 189, numerales 21 y 22, de la Constitución”. Para el caso que nos ocupa, la norma demandada no le atribuye al Presidente de la República la facultad de reglamentación prevista en el artículo 189 numeral 11 de la Constitución - como sí lo hizo en el artículo 39 de la Ley 715 de 2001-, sino que le concedió unas facultades legislativas en virtud del numeral 10 del artículo 150 Superior, lo cual al no tener limitación constitucional alguna, es una delegación constitucionalmente válida, encuentra el Despacho que tales facultades se ajustan a lo dispuesto en los numerales 8o. y 10 del artículo 150 en armonía con los numerales 21 y 22 del artículo 189 constitucionales, razón por la cual se solicitará al alto Tribunal declare la constitucionalidad de la norma. Así mismo, encuentra el Despacho que la norma demandada no vulneró el

principio del Estado Social de Derecho, ya que la actuación tanto del Congreso de la República al expedir la norma demandada (artículo 111, numeral 111.1 de la Ley 715 de 2001), como el Presidente de la República al 8 hacer uso de las facultades en ella concedidas expidiendo el Decreto-Ley 1283 de 2002, no desconoció el principio democrático, como tampoco el principio de separación de poderes, ya que tanto el Congreso como el Ejecutivo Nacional, están en el deber de hacer cumplir la Constitución y desarrollar sus funciones conforme a ésta, y en ese orden de ideas, la función de expedir la Ley la tiene naturalmente el Congreso de la República, pero cumpliendo los requisitos y limitaciones que le impone la Carta, también el Presidente de la República puede expedir Leyes, bajo una institución que conocemos como delegación legislativa, que la doctrina también conoce como facultades extraordinarias del Congreso al Presidente de la República. En este sentido, la norma expedida por el Gobierno Nacional al ser una Ley de la República en sentido material, debe ser a la que el Gobierno nacional debe sujetarse para realizar sus funciones de inspección y vigilancia y sobre ella ejercer igualmente la potestad reglamentaria. Con todo, tampoco se vulneró el principio de cosa juzgada constitucional, por cuanto la declaratoria de inexequibilidad allí hecha, respecto del artículo 39 de la Ley 715 de 2001, no se hizo en el sentido de que las facultades legislativas otorgadas al Presidente de la República mediante dicho artículo, para regular los procedimientos para la inspección, supervisión y vigilancia de la educación, eran indelegables y por ende inconstitucionales, sino en el

de que el Congreso no podía entregar dichas facultades al Presidente de la República para que regulara la materia mencionada mediante decretos reglamentarios y no de decretos-leyes.

8. Conclusión En mérito de lo expuesto, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional declarar la EXEQUIBILIDAD del numeral 111.1 del artículo 111 de la Ley 715 de 2001 y del Decreto-Ley 1283 de 2002.

Señores Magistrados, 9

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación AAJJ/IMJ/ncdem.