PGN - ESTADOS DE EXCEPCION - Justificación según Corte Constitucional leyes

PROCURADURIA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD A ACTOS ADMINISTRATIVOS EMITIDOS POR COVID 19-Corporación Autónoma Regional de Boyacá expidió resolución que suspende servicios presenciales e implementa virtualidad por emergencia sanitaria CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Sustento constitucional y legal ESTADOS DE EXCEPCION-Justificación según Corte Constitucional/LEY ESTATUTARIA DE ESTADOS DE EXCEPCION-Examen de constitucionalidad CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Frente a las medidas administrativas generales en desarrollo de los Decretos Legislativos en Estado de Excepción “La Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, en su artículo 136 consagró el control inmediato de legalidad de todas las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. El control inmediato de legalidad es un control integral por cuanto debe hacerse tanto en relación con el fondo como con la forma del acto revisado, por lo tanto, su juzgamiento debe realizarse frente a toda la normativa superior y no solo frente al decreto legislativo en el cual se fundamenta … En suma, podemos decir sobre la finalidad del control inmediato de legalidad, que fue contemplado en la Ley 137 de 1994 y en la Ley 1437 de 2011 con el fin de que durante los estados de excepción haya un control excepcional y especial frente a las medidas administrativas generales que sean dictadas por las autoridades públicas en desarrollo de los decretos legislativos de los estados de excepción. Ello se justifica en la medida que

durante estas situaciones excepcionales, la anormalidad no se convierta en una fuente para que haya extralimitaciones en el uso de los poderes por parte de las autoridades” CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Características y alcance según Consejo de Estado CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Examen de necesidad, finalidad y proporcionalidad de Resolución de Corpoboyacá EMERGENCIA SANITARIA POR COVID 19-Declarada por Ministerio de Salud mediante Resolución 385 de marzo 12 de 2020 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera 5 No. 15-80, piso 19. PBX 5878750, ext. 11961. www.procuraduria.gov.co

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Exp. No. 11001-03-15-000-2020-01762-00 DECLARATORIA DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA SOCIAL Y ECOLOGICA POR PANDEMIA-Decreto 417 de 2020 busca conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del nuevo coronavirus COVID-19 ESTADO DE EMERGENCIA POR COVID 19-Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020 adopta medidas para garantizar atención y prestación de servicios públicos CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Resolución de CORPOBOYACA está parcialmente ajustada a criterios de legalidad El Ministerio Público encuentra que, salvo el parágrafo del ARTICULO TERCERO (2) de la Resolución 733 de 2020, las disposiciones legales contenidas en esta normatividad se

encuentran ajustadas a los criterios de legalidad… En lo atiente al parágrafo del ARTICULO TERCERO (2) de la Resolución 733 del 17 de abril de 2020, estima el Ministerio Público que no cumple con el criterio de proporcionalidad con las medidas adoptadas en el Decreto 491 de 2020. Por ello se solicitará que se declare su nulidad, pero pidiendo que se adicione una orden dirigida a Corpoboyacá para que expida una norma que establezca que procede la suspensión de trámites para la presentación de informes que deban realizarse de manera presencial como regla general, pero que esta suspensión no operaría cuando la no tramitación del informe pueda conllevar a suspender servicios que sean necesarios para adelantar “… actividades que sean estrictamente necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, y garantizar el funcionamiento de los servicios indispensables del Estado podrán suspender la prestación de los servicios de forma presencial”, en los términos del artículo 3 del Decreto 491 de 2020 En este sentido, puede señalarse que este Delegado del Ministerio Público no encuentra, en general, reparo de ilegalidad en las medidas que dispuso Corpoboyacá a través de la Resolución Nº 733 del 17 de abril de 2020, como quiera que se ajusta a la Constitución, a lo dispuesto en el Decreto Presidencial 417 del 17 de marzo del 2020 y en especial al Decreto 491 del 28 de marzo de 2020, expedido por el Ministerio de Justicia y del Derecho, que es desarrollo del Estado de Emergencia Económica, Social y Ambiental ya decretado el 17 de marzo de 2020. Lo anterior salvo lo dispuesto en el parágrafo del

ARTICULO TERCERO (2) de la Resolución 733 del 17 de abril de 2020 que, considera este Delegado, que debe ser declarado nulo 2 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera 5 No. 15-80, piso 19. PBX 5878750, ext. 11961. www.procuraduria.gov.co JCNE (rev.1)

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Exp. No. 11001-03-15-000-2020-01762-00

CONCEPTO No. 053 / 2020

Bogotá D.C., 10 de junio de 2020 Señores

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA

SALA VEINTITRÉS ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejera Ponente

MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

E. S. D.

EXPEDIENTE: 11001-03-15-000-2020-01762-00

MEDIO DE CONTROL: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD

MEDIDA RESOLUCIÓN Nº 733 DEL 17 DE ABRIL DE 2020,

ADMINISTRATIVA: PROFERIDA POR LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE BOYACÁ - CORPOBOYACÁ Sentido del concepto: Se solicita DECLARAR PARCIALMENTE AJUSTADA A DERECHO la Resolución Nº 733 del 17 de abril de 2020, expedida por la Corporación Autónoma Regional de Boyacá - Corpoboyacá // No se observa motivo de reparo en control de legalidad frente a las medidas adoptadas en la resolución objeto de control, salvo lo dispuesto en el parágrafo del ARTICULO TERCERO (1) de

la medida administrativa examinada // Tema: Control inmediato de legalidad de actuaciones administrativas proferidas en desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los Estados de Excepción. El Ministerio Público presenta a consideración de la Sala concepto en el proceso de la referencia, en ejercicio de la función de la Procuraduría General de la Nación de vigilancia del cumplimiento del orden jurídico, protección del patrimonio público y de los derechos y las garantías fundamentales. Para lo anterior presenta los siguientes elementos:

I. ANTECEDENTES 1.1. Medida administrativa objeto de control La Corporación Autónoma Regional de Boyacá – Corpoboyacá - expidió la Resolución Nº 733 del 17 de abril de 2020, “[p]or medio de la cual se establecen los canales virtuales de reemplazo de los servicios presenciales suspendidos, se suspenden de manera temporal los términos de algunos trámites administrativos y se dictan otras disposiciones”.

3 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera 5 No. 15-80, piso 19. PBX 5878750, ext. 11961. www.procuraduria.gov.co JCNE (rev.1)

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Exp. No. 11001-03-15-000-2020-01762-00 A través de esta medida administrativa de carácter general se establecieron múltiples disposiciones tendientes a suspender algunos servicios que consideró que no debía prestar mientras la emergencia ocasionada por el Covid-19, garantizar la prestación de otros servicios de la Corporación durante las medidas de aislamiento, ampliando o

reglamentando otras disposiciones que ya había establecido dicha entidad a través de la Resolución 720 del 13 de Abril de 2020, expedida por Corpoboyacá. Dada la extensión de la medida administrativa, es necesario presentar un resumen que recoge sus aspectos relevantes: Consideraciones de la medida objeto de control: esta medida administrativa contempló dentro de sus consideraciones el marco normativo de referencia de la emergencia sanitaria y las medidas de aislamiento obligatorio. Así, se apoya en la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social, la Directiva No. 02 del 12 de marzo de 2020 de la Presidencia de la República, el Decreto con fuerza de Ley 417 del 17 de marzo de 2020 (por medio del cual el Gobierno Nacional decretó el estado de emergencia económica, social y ecológica), el Decreto Ordinario 457 de 22 de marzo de 2020, su ampliación por medio de Decreto Ordinario 531 de 2020 y demás normas que extiendan sus efectos (aislamiento obligatorio desde el 25 de marzo hasta la fecha que disponga finalmente el Gobierno Nacional), el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020 (relativo a las medidas de urgencia establecidas para la prestación del servicio por parte de las autoridades públicas por medios electrónicos, salvo en el caso de servicios esenciales y los necesarios para atender la emergencia suscitada por el Covid-19). Además, en la medida objeto de control se estableció la necesidad de reglamentar la Resolución 720 del 13 de Abril de 2020, expedida por esa misma Corporación, en la que se había suspendido trámites administrativos de esa entidad.

Parte resolutiva de la medida objeto de control: como complemento de lo establecido en el artículo 1 de la Resolución 720 del 13 de Abril de 2020, expedida por Corpoboyacá, en la resolución objeto de control se establecieron los canales virtuales de reemplazo de los servicios presenciales suspendidos durante la vigencia del aislamiento preventivo obligatorio decretado por el Gobierno Nacional mediante decreto con fuerza de Ley 531 de 2020, o aquella que la modifique, sustituya, adicione o derogue. Por otra parte, se suspendieron múltiples actuaciones administrativas a cargo 4 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera 5 No. 15-80, piso 19. PBX 5878750, ext. 11961. www.procuraduria.gov.co JCNE (rev.1) PROCURADURÍA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Exp. No. 11001-03-15-000-2020-01762-00 de la entidad que se consideró tenían que realizarse presencialmente y no podrían realizarse por medios electrónicos. Por otra parte, se excluyó de la suspensión de las actuaciones múltiples trámites que debían realizarse en todo caso, por considerarse de naturaleza esencial o necesarios para atender la emergencia suscitada por el Covid-19. Además, se estableció la realización por medios electrónicos de aquellos trámites que permitían adelantarse por estos medios virtuales, disponiendo el procedimiento especial y transitorio que debía realizarse para tal fin. Por otra parte, se suspendió la facturación por concepto de tasa de uso de aguas y de tasa de retribución “[c]onforme

a lo establecido en el Parágrafo Transitorio Adicionado por el Art. 7 del Decreto 465 de 2020, que adiciono el artículo 2.2.9.6.1.14 del decreto 1076 de 2015” y “[c]onforme a lo establecido en el Parágrafo Transitorio Adicionado por el Art. 8 del Decreto 465 de 2020 que adiciono el artículo 2.2.9.7.5.7 del decreto 1076 de 2015”, respectivamente. Por último, se debe mencionar que contempló que “[l]a suspensión de términos, no ampara los términos legalmente establecidos como de obligatorio cumplimiento, entre éstos la contestación de derechos de petición; que deberá ser atendidos en los términos previstos en el artículo 5 del decreto legislativo 491 de 28 de marzo de 2020”, entre otras disposiciones sobre la publicación de la Resolución 733 de 2020, la posible modificación de la misma de acuerdo como avance la emergencia, y demás. Por considerar que era una medida administrativa dictada en desarrollo de los decretos legislativos de un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, dicha resolución fue remitida por Corpoboyacá al Consejo de Estado el 7 de mayo de 2020 para que ejerciera el control inmediato de legalidad establecido en el artículo 136 del CPACA. 1.2. Trámite ante el Consejo de Estado El asunto fue repartido a la Sala Especial de Decisión Nº 23 de la Sala Plena del Consejo de Estado. Dicha sala profirió Auto del 12 de mayo de 2020, a través del cual avocó conocimiento del asunto bajo los siguientes fundamentos:

“La Sala Plena Contenciosa Administrativa del Consejo de Estado, a través de sus salas especiales de decisión, es competente para pronunciarse acerca de la legalidad de la Resolución 733 del 17 de abril de 2020, pues se trata de un acto administrativo de carácter general, el cual, según su contenido, fue proferido por la Corporación Autónoma Regional de Boyacá – CORPOBOYACÁ-, entre otras razones, en consideración a las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional en el marco del Estado de Emergencia Económica y Social declarado a través 5 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera 5 No. 15-80, piso 19. PBX 5878750, ext. 11961. www.procuraduria.gov.co JCNE (rev.1) PROCURADURÍA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Exp. No. 11001-03-15-000-2020-01762-00 del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, entre ellas, las contenidas en el Decreto legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, al que hace alusión.”. Tal como se aprecia en el mencionado Auto y en el artículo 185 del CPACA, los

ciudadanos interesados podrían intervenir por escrito para defender o impugnar la legalidad de la Resolución Nº 733 del 17 abril de 2020, expedida por Corpoboyacá, posibilidad que podrán ejercer dentro de los 10 días siguientes al aviso mencionado en el resuelve SEGUNDO del Auto del 12 de mayo de 2020. Así mismo, Corpoboyacá contaba con 10 días a partir la comunicación del requerimiento mencionado en el resuelve TERCERO para remitir los antecedentes administrativos de la Resolución Nº 733 del 17 de abril de 2020. La notificación del Auto del 12 de mayo del 2020 se realizó el día 13 de mayo de 2020 a las 9:49 p.m., por lo que se entiende que se realizó el 14 de mayo de 2020, debido a la notificación por fuera de horas laborales. 1.3. Actuaciones luego de auto que avoca conocimiento El 18 de mayo de 2020, el Ministerio Público presentó escrito de Intervención Judicial Nº 037 del 15 de mayo de 2020, con asunto “[r]ecurso de reposición contra Auto del 12 de mayo de 2020 – se solicita evaluar acumulación de proceso”, por considerar que antes de que transcurrieran los términos del artículo 185 del CPACA, la Corporación debía decidir sobre la posible acumulación de este proceso con el proceso radicado 11001-03-15-000-2020-01399-00, donde se decide sobre la legalidad de la Resolución Nº 720 del 13 de abril de 2020, expedida por Corpoboyacá. El día 19 de mayo de 2020, la Corporación corrió traslado por el término de 3 días del

recurso de reposición interpuesto. Luego de transcurrido este término, la Sala profirió Auto del 27 de mayo de 2020, en el que reinterpretó el escrito de la Delegada no como un recurso de reposición, “…sino que, en realidad, corresponde a una solicitud de acumulación de procesos…”. En este auto se decidió “REMITIR al Despacho del magistrado Roberto Augusto Serrato Valdés 6 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera 5 No. 15-80, piso 19. PBX 5878750, ext. 11961. www.procuraduria.gov.co JCNE (rev.1) PROCURADURÍA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Exp. No. 11001-03-15-000-2020-01762-00 la solicitud presentada por el Procurador Cuarto Delegado ante esta Corporación para que al proceso 11001031500020200139900 se acumule el número 11001031500020200176200”. Por otra parte, debido a que la Corporación reinterpretó el recurso de reposición no como un recurso, sino como una solicitud, señaló la no suspensión de términos en el proceso, así: “Con todo, se advierte que la solicitud de acumulación no es una causal de suspensión del proceso ni impone su paralización, sino que, en caso de que la acumulación proceda, ‘los procesos o demandas se tramitarán conjuntamente, con suspensión de la actuación más adelantada, hasta que se encuentren en el mismo estado, y se decidirán en la misma sentencia’” (destacados son del auto citado).

En este orden de ideas, tenemos que, de acuerdo a lo decidido por la Sala, los términos del presente proceso se contabilizarán sin suspensión por la presentación del escrito de la Delegada. Sin embargo, en el Auto citado no se precisa si la ausencia de suspensión sólo se refiere a que no se suspende el proceso mientras se tramita la solicitud de acumulación, o si también se extiende esta ausencia de suspensión al tiempo que requirió el Despacho para resolver el escrito presentado por la Delegada (que se enunció como un recurso de reposición y el Despacho interpretó como una simple solicitud)1. Por lo pronto, y ante el hecho que el Auto no estableció distinciones, se asumirá que los términos corrieron sin suspensión a partir de la notificación del auto que avoca conocimiento. Así, teniendo en cuenta que la comunicación del Auto que avoca conocimiento se realizó el pasado 14 de mayo de 2020, tal como se puede apreciar en el sistema del Consejo de Estado al consultar este proceso, tenemos que contabilizados los términos establecidos en los resuelves SEGUNDO y TERCERO del mencionado auto, el término para intervenir del Ministerio Público vencería el 12 de junio de 2020, encontrándonos dentro del momento oportuno. 1 Debe señalarse que de acuerdo con el inciso 4º del artículo 118 del CGP, el recurso de reposición suspende el proceso hasta tanto se resuelva cuando del auto que se recurre dependen términos. Aunque el Despacho considera que el escrito presentado por la Delegada es una simple solicitud, de todas formas antes del Auto del 27 de mayo de 2020 lo más sano para las partes era asumir que se trataba de un recurso de reposición que

suspende los términos. Esto eventualmente puede ser importante para las partes e interesados del proceso, para efectos de contabilizar sus propios términos. 7 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera 5 No. 15-80, piso 19. PBX 5878750, ext. 11961. www.procuraduria.gov.co JCNE (rev.1)

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Exp. No. 11001-03-15-000-2020-01762-00 A la fecha la ciudadanía no ha intervenido. Igualmente, la Corporación Autónoma Regional de Boyacá no presentó intervención ni allegó los antecedentes administrativos de la Resolución 733 del 17 de abril de 2020. Así, teniendo en cuenta los anteriores antecedentes, encontrándonos dentro de las oportunidades establecidas en el artículo 185 del CPACA y conforme lo estipulado en el resuelve CUARTO del Auto que avoca conocimiento del 12 de mayo de 2020, el Ministerio Público presentará concepto respecto de la legalidad de la Resolución 733 del 17 de abril de 2020, proferida por Corpoboyacá.

II. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO 2.1. Problema jurídico ¿La expedición del Resolución Nº 733 del 17 de abril de 2020, proferida por Corpoboyacá, “[p]or medio de la cual se establecen los canales virtuales de reemplazo de los servicios presenciales suspendidos, se suspenden de manera temporal los términos de algunos trámites administrativos y se dictan otras disposiciones”, está acorde con los

postulados constitucionales dispuestos en el artículo 215 de la Constitución Política, y lo establecido en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, mediante el cual el gobierno nacional declaró la emergencia económica, social y ecológica en el territorio nacional, y con las demás normas ordinarias y extraordinarias que hayan servido de soporte a la norma en control de legalidad? ¿Las medidas adoptadas mediante la Resolución Nº 733 del 17 de abril de 2020, proferida por Corpoboyacá, resultan proporcionales de acuerdo a los términos establecidos en el artículo 13 de la Ley 137 de 1994? 2.2. Análisis fáctico - probatorio En atención a que a la fecha de presentar concepto no obra en el expediente documentos adicionales a la Resolución objeto de control, a que en especial no obran los antecedentes administrativos que solicitó la Sala Veintitrés Especial de Decisión, en este expediente no corresponde realizar análisis fáctico – probatorio. 8 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera 5 No. 15-80, piso 19. PBX 5878750, ext. 11961. www.procuraduria.gov.co JCNE (rev.1) PROCURADURÍA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Exp. No. 11001-03-15-000-2020-01762-00 2.3. Análisis jurídico 2.3.1. Sustento constitucional y legal del control inmediato de legalidad La Constitución Política en el artículo 215 establece que el Presidente de la República

podrá declarar el estado de emergencia por periodos hasta de 30 días, sin superar 90 días calendario cuando sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 los cuales perturben o amenacen perturbar el orden económico, social y ecológico que constituyan grave calamidad pública. La Ley 137 de 1994, por medio de la cual se regulan los estados de excepción, en el artículo 20 establece un control de legalidad inmediato sobre todas las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. Ese control le corresponde, por mandato del artículo 20 antes mencionado, a la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expida el acto administrativo si se trata de entidades territoriales o del Consejo de Estado si los actos provienen de autoridades nacionales. Y al igual que en el artículo 215 de la C.P., en el caso del control inmediato de legalidad a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las autoridades que expidan los actos de carácter general deben enviarlos dentro de las 48 horas siguientes a su expedición al juez de lo contencioso administrativo. El artículo 20 de la Ley 137 de 1994, fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-179 de 1994, resaltando mediante jurisprudencia que el artículo 237 la C.P., le atribuye al Consejo de Estado las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo y el conocimiento de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia

no le corresponda a la Corte Constitucional2, indicando, al respecto que “…constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales”3. 2 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011): comentado y concordado. Editor José Luis Benavidez, 2ª edición. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2016, p. 369. 3 Corte Constitucional. Sentencia C-179 de 13 de abril de 1994. Exp. P.E. 002. 9 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera 5 No. 15-80, piso 19. PBX 5878750, ext. 11961. www.procuraduria.gov.co JCNE (rev.1)

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Exp. No. 11001-03-15-000-2020-01762-00 Por tanto, el control de los actos administrativos procede de oficio y puede tener como consecuencia su nulidad cuando i) los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, ii) cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos o incompetentes, iii) en forma irregular o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, iv) mediante falsa motivación o v) con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los expidió. Ello de acuerdo con el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011. Así mismo, puede declararse su nulidad cuando no cumplen los requisitos

establecidos en la Ley 137 de 1994, en especial teniendo en cuenta que las medidas administrativas no pueden sobrepasar el ámbito de acción que permiten los decretos legislativos expedidos por el Gobierno en el Estado de Excepción. Al realizarse el control automático o inmediato de legalidad se produce una cosa juzgada parcial que abarca el bloque normativo que sirve de contexto y fundamento al acto administrativo general de que se trate, es decir, la Constitución Política, la Ley 137 de 1994, así como los decretos legislativos y las normas legales que con ocasión del respectivo estado de excepción se desarrollan o sean pertinentes a la materia de que, trata el acto sometido a este control sin que dicho control excluya el control ordinario propio de la Jurisdicción Contencioso Administrativo. La Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, en su artículo 136 consagró el control inmediato de legalidad de todas las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. El control inmediato de legalidad es un control integral por cuanto debe hacerse tanto en relación con el fondo como con la forma del acto revisado, por lo tanto, su juzgamiento debe realizarse frente a toda la normativa superior y no solo frente al decreto legislativo en el cual se fundamenta. Este razonamiento fue expuesto por la Corte Constitucional en los siguientes términos: “La revisión oficiosa o control automático de los citados decretos legislativos implica el examen no

sólo de los requisitos formales sino también de los de fondo, tales como la firma del Presidente y los Ministros, la conexidad de las medidas que se dictan con las causas que dieron origen a su implantación, la transitoriedad de las mismas, su finalidad, que no es otra que el restablecimiento del orden perturbado, la proporcionalidad de las medidas, la competencia para expedirlas, etc.”4. 4 Ibídem. 10 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera 5 No. 15-80, piso 19. PBX 5878750, ext. 11961. www.procuraduria.gov.co JCNE (rev.1)

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Exp. No. 11001-03-15-000-2020-01762-00 En suma, podemos decir sobre la finalidad del control inmediato de legalidad, que fue contemplado en la Ley 137 de 1994 y en la Ley 1437 de 2011 con el fin de que durante los estados de excepción haya un control excepcional y especial frente a las medidas administrativas generales que sean dictadas por las autoridades públicas en desarrollo de los decretos legislativos de los estados de excepción. Ello se justifica en la medida que durante estas situaciones excepcionales, la anormalidad no se convierta en una fuente para que haya extralimitaciones en el uso de los poderes por parte de las autoridades. Así, el examen de legalidad significa hacer un ejercicio de análisis de la medida objeto de control, con las normas constitucionales (en especial los artículos 212 a 215 de la

Constitución), las normas legales (en especial la Ley 137 de 1994 y la Ley 1437 de 2011), y todos los decretos expedidos con ocasión de la declaratoria. Sobre la naturaleza, finalidad y características del control inmediato de legalidad, el Consejo de Estado ha dicho5: “NATURALEZA, FINALIDAD Y CARACTERÍSTICAS DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD El control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Ley Estutaria 137 de 1994 y en la Ley 1437 de 2011, para examinar ‘las medidas de carácter general que sean dictadas’ por las diferentes autoridades públicas, tanto del orden nacional, como territorial, en ejercicio de la función administrativa, para desarrollar o reglamentar los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción. El examen de legalidad se realiza mediante la confrontación del acto administrativo con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), los decretos declarativos o declaratorios que son los que establecen la situación de Excepción, y los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional para conjurarla”. 2.3.2. Requisitos para la procedencia del control inmediato de legalidad Los requisitos de procedencia del control inmediato de legalidad se encuentran regulados por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y por el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011. Estas dos normas son muy similares en su redacción, por lo que se transcribe el artículo

136 de la Ley 1437 de 2011: 5 Consejo de Estado – Sala Plena – Sala Especial de Decisión Décima, Sentencia del 11 de mayo de 2020, radicación 11001-03-15-000-2020-00944-00, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 11 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera 5 No. 15-80, piso 19. PBX 5878750, ext. 11961. www.procuraduria.gov.co JCNE (rev.1) PROCURADURÍA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Exp. No. 11001-03-15-000-2020-01762-00 “ARTÍCULO 136. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código. Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento”. A partir d