PGN - ESTADOS DE EXCEPCION - Límite de las competencias extraordinarias

CONTROL DE LEGALIDAD-Resolución 00740 del 2021 por la cual el departamento administrativo para la prosperidad social adoptó el manual operativo del esquema de compensación del impuesto sobre las ventas IVA CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Marco legal CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Alcance CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Requisitos formales de procedibilidad CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Requisitos materiales de procedibilidad Nótese cómo una lectura conjunta de los artículos 2 y 9 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 impone entender que, si bien es cierto que, por decisión del legislador estatutario, con ocasión del estado de excepción se habilita a los mandatarios del orden nacional y territorial para tomar cierto tipo de decisiones administrativas, estas pueden ser, o bien adoptadas en ejercicio de competencias ordinarias o bien adoptadas en ejercicio de competencias extraordinarias, claro está, en uno y otro caso bajo el entendido de que son estrictamente necesarias para desarrollar y hacer efectivas las decisiones adoptadas en los decretos legislativos que expide el Gobierno Nacional. ESTADOS DE EXCEPCIÓN-Límite de las competencias extraordinarias 2

PROCURADURÍA SEGUNDA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Concepto No. 86

IUS-E-2021-278494

Bucaramanga, 10 de junio de 2021. Consejero ponente Gabriel Valbuena Hernández Sección Segunda, Subsección A Consejo de Estado

E. S. D.

Referencia: Expediente 11001031500020210186500

Asunto: Control inmediato de legalidad Acto revisado: Resolución 00740 del 21 de abril de 2021

Actuación: Concepto

Respetado Magistrado ponente: Como Delegada del Ministerio Publico en el proceso de la referencia y en ejercicio de las facultades constitucionales, legales y reglamentarias, particularmente de aquellas atribuciones que se encaminan a la protección del patrimonio público, a la defensa del orden jurídico y a la protección y garantía de los derechos fundamentales, de la manera más atenta procedo a rendir y poner a consideración concepto de fondo en los siguientes términos.

I. ANTECEDENTES I.1. ACTO ADMINISTRATIVO SOMETIDO A CONTROL Mediante la Resolución 00740 del 21 de abril de 2021 del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, “Por la cual se adopta el Manual Operativo del Esquema de Compensación del Impuesto sobre las Ventas (lVA) a favor de la población más vulnerable para la equidad del sistema tributario”, se estableció lo siguiente: “Artículo 1. Adopción del Manual Operativo del Esquema de Compensación del Impuesto Sobre las Ventas - IVA. Adoptar el Manual Operativo del Esquema de Compensación del Impuestos Sobre la Ventas – IVA a favor de la población más vulnerable para la equidad del sistema tributario, cuyo texto anexo hace parte integral de la presente resolución.

Artículo 2. Vigencia y Derogatorias. La presente resolución rige a partir de la fecha de publicación y deroga las demás normas que le sean contrarias, especialmente, la Resolución No. 1058 del 27 de marzo de 2020, expedida por el Departamento Nacional de Planeación – DNP.” Control automático de legalidad

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1.2. ADMISIÓN Y TRÁMITE

Mediante auto del 12 de mayo de 2021 el Magistrado Ponente avocó conocimiento de la resolución en cuestión.

II. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO 2.1. PROBLEMA JURÍDICO DE FONDO Consiste en determinar la legalidad de la Resolución 00740 del 21 de abril de 2021 del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, “Por la cual se adopta el Manual Operativo del Esquema de Compensación del Impuesto sobre las Ventas (lVA) a favor de la población más vulnerable para la equidad del sistema tributario”. 2.2. CUESTIÓN PREVIA Esta Delegada del Ministerio Público, antes de solucionar el problema jurídico referido al fondo del asunto, considera necesario revisar si la Resolución 00740 del 21 de abril de 2020 es susceptible del control de legalidad, teniendo en cuenta la regulación prevista en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011, que fijan los presupuestos para ejercer dicho control automático. 2.2.1. Procedibilidad formal y material del control inmediato de legalidad.

Los artículos 136 de la Ley 1437 de 2011 y 20 de la Ley 137 de 1994 expresamente consagran: "ARTÍCULO 136. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si

emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código. Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.” “ARTÍCULO 20. CONTROL DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. Control automático de legalidad

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4 Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición.” En auto dictado el 3 de abril de 2020 en el expediente 11001031500020200100500, el Consejo de Estado sintetizó así los presupuestos requeridos para la procedencia del control inmediato de legalidad: “1. Que se trate de un acto de contenido general.

2. Que el mismo se haya dictado en ejercicio de la función administrativa

3. Que el acto tenga como fin desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción.

Entonces, para que se pueda ejercer el control inmediato de legalidad, deben concurrir los tres elementos, de lo contrario no procederá la revisión del acto administrativo”.

Las anteriores son condiciones de procedibilidad formal porque ninguna de ellas supone agotar un análisis a fondo del contenido material y alcance de la medida en cuestión, esto es, más allá del que a simple vista se aprecie a partir de los fundamentos y/o antecedentes invocados para su adopción y, en general, del tenor literal de la medida. Sin duda, desde el punto de vista estrictamente procesal, el estudio de admisibilidad propio de un trámite así calificado -inmediato-, al punto de que se activa por remisión que se hace dentro de las 48 horas siguientes a la expedición de la medida, no podría ser concebido y realizado sino como un análisis meramente formal. No obstante, cosa distinta ocurre en la etapa procesal en la que nos encontramos, pues una lectura sistemática de la Ley Estatutaria 137 de 1994 da cuenta de que no cualquier medida que satisfaga las condiciones meramente formales ya detalladas es, también desde el punto de vista material, objeto de control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado. Esto último es lo que podríamos llamar presupuesto de procedibilidad material del control de excepción, cuyo examen bien podría postergarse para el momento de la decisión de fondo, comoquiera que consiste en definir, desde el punto de vista del contenido y alcance de la decisión administrativa adoptada, que ésta implicó en la práctica el ejercicio de “poderes extraordinarios del Estado” o de “facultades excepcionales del Gobierno”, tal como indistintamente lo califica el artículo 2 de la Ley Estatutaria 137 de 1994, pues solamente respecto de decisiones de tamaña trascendencia es que el legislador estatutario

autorizó este poder regulatorio excepcional y, por ende, su control inmediato. Ciertamente, de acuerdo con el tenor literal de la última disposición citada, las facultades de excepción, tanto para las autoridades nacionales como para las Control automático de legalidad IUS-E-2021-144374 5 entidades territoriales, reciben ese nombre porque la administración debe enfrentar mediante ellas circunstancias extraordinarias de tal magnitud que hacen imposible el mantenimiento de la normalidad “mediante los poderes ordinarios del Estado”. Dicho en otras palabras, se trata de medidas que desbordan las competencias ordinarias de las autoridades nacionales y de los entes territoriales. En este punto conviene precisar con toda claridad que no toda medida que se adopte en el marco de un estado de excepción o con justificación en él es, per se, excepcional. Así lo entiende el artículo 9 de la Ley Estatutaria 137 de 1994, el cual, en plena concordancia con el artículo 2 ya comentado, prevé que “Las facultades a que se refiere esta ley no pueden ser utilizadas siempre que se haya declarado el estado de excepción sino, únicamente, cuando se cumplan los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, motivación de incompatibilidad, y se den las condiciones y requisitos a los cuales se refiere la presente ley” (subrayas no originales). Nótese cómo una lectura conjunta de los artículos 2 y 9 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 impone entender que, si bien es cierto que, por decisión del legislador estatutario, con ocasión del estado de excepción se habilita a los mandatarios del orden nacional y territorial para tomar cierto tipo de decisiones

administrativas, estas pueden ser, o bien adoptadas en ejercicio de competencias ordinarias o bien adoptadas en ejercicio de competencias extraordinarias, claro está, en uno y otro caso bajo el entendido de que son estrictamente necesarias para desarrollar y hacer efectivas las decisiones adoptadas en los decretos legislativos que expide el Gobierno Nacional. Así como es claro que no toda la normatividad que produce el Gobierno nacional al interior de un estado de excepción es expedida en calidad de legislador extraordinario, independientemente de que ella pueda ser útil para conjurar la crisis decretada, del mismo modo debe entenderse que no toda medida de carácter general proferida por las entidades territoriales durante periodo de excepción desarrolla la legislación extraordinaria, así estas medidas en la práctica contribuyan y/o aporten soluciones a la situación de anormalidad. Dicho en otras palabras, las facultades excepcionales no pueden ser ni la regla general de conducta administrativa en los estados de excepción, ni mucho menos la única competencia o la única posibilidad de acción de la administración. Y esto por la sencilla razón de que, salvo disposición legislativa expresa en contrario, es claro que, durante los estados de excepción, por más graves que sean las causas que los originan, las competencias ordinarias no pueden entenderse, per se, derogadas o suspendidas. Por ello, se insiste, los actos que son objeto de revisión judicial por vía del control inmediato de legalidad son aquellos que, desde el punto de vista Control automático de legalidad IUS-E-2021-144374 6 material, son verdaderas medidas excepcionales. Medidas excepcionales dentro de la excepcionalidad, para decirlo en términos más gráficos. 2.2.2 Pronunciamientos judiciales que distinguen entre las competencias

ordinarias o propias de tiempos de normalidad y las extraordinarias que surgen con ocasión de los estados de excepción: La interpretación sistemática que aquí se propone de los artículos 2 y 9 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 para identificar bajo un criterio de excepción los actos administrativos que, desde el punto de vista material, son los únicos susceptibles de control inmediato de legalidad, se respalda, además, con las siguientes precisiones jurisprudenciales que distinguen muy bien entre las competencias ordinarias que no se pierden y las extraordinarias que surgen con ocasión de los estados de excepción:  Al examinar la constitucionalidad de lo que tiempo después se convirtió en el artículo 2 de la Ley Estatutaria 137 de 1994, la Corte Constitucional en la sentencia C-179 de 1994 indicó que las facultades excepcionales conferidas sólo pueden tener ocurrencia ante la insuficiencia de las medidas ordinarias, más concretamente “cuando se presenten una o varias de las circunstancias que consagra la Constitución, y como último recurso del Estado, frente a situaciones graves e inminentes que pongan en peligro la estabilidad institucional, la seguridad y soberanía del Estado, la convivencia ciudadana, o la perturbación o amenaza igualmente grave e inminente del orden económico, social o ecológico del país, o la grave calamidad pública, las cuales no pueden ser controladas mediante las medidas que consagra la Constitución y la ley para periodos de normalidad, o éstas resultan ciertamente insuficientes”. De hecho, sobre la posibilidad de acudir a medidas ordinarias, en esa misma sentencia, la Corte, al revisar el que sería el artículo 9 de esa ley estatutaria dijo:

“Dichos poderes del Presidente, sin embargo, no pueden ser utilizados siempre que se declare uno de esos regímenes exceptivos, sino únicamente cuando la situación perturbadora así lo reclame, respetando los principios de finalidad, proporcionalidad, necesidad de las medidas, como bien lo consagra la norma que se examina; principios a los que se hará referencia en los artículos que siguen, pues es allí en donde se definen” (subraya no original).  Esta misma línea interpretativa se mantuvo en la sentencia C-802 de 2002, oportunidad en la que la Corte Constitucional indicó que “en la vida de los Estados también hay lugar para las situaciones excepcionales, esto es, para aquellos estados de anormalidad que ponen en peligro la existencia del Estado, la estabilidad institucional y la convivencia democrática, que no pueden enfrentarse con los instrumentos jurídicos Control automático de legalidad IUS-E-2021-144374 7 ordinarios y que imponen la necesidad de una respuesta estatal diferente” (subraya no original).  En similar sentido se pronunció la Corte Constitucional en sentencia C-670 de 2015 al explicar el juicio de necesidad o test de subsidiariedad que justifica las medidas extraordinarias propias de los estados de excepción: “El juicio de necesidad –o test de subsidiariedadde las medidas de emergencia consiste, según lo ha desarrollado la jurisprudencia, en la determinación de si las atribuciones ordinarias con las que cuentan las autoridades estatales resultan insuficientes para hacer frente a las circunstancias detonantes de la crisis, y por ende se hace necesario recurrir a las atribuciones extraordinarias propias de un estado de excepción constitucional (…) Este presupuesto ‘se desprende de los

principios de necesidad y proporcionalidad contenidos en la (Ley Estatutaria de Estados de Excepción), y ha sido ampliamente reconocido por la jurisprudencia constitucional (según los cuales) sólo se puede acudir al estado de emergencia cuando las herramientas jurídicas ordinarias a disposición de las autoridades estatales no permitan conjurar la grave perturbación’ (…) del orden económico, social y ecológico, o de grave calamidad pública. Se deriva igualmente de la naturaleza temporal y extraordinaria de los estados de excepción constitucional: ‘De esta manera, toma importancia el ‘principio de subsidiariedad’, según el cual el recurrir al estado de emergencia se encuentra supeditado a la imposibilidad o insuperable insuficiencia de las instituciones de la normalidad para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, descartando que un criterio de eficacia pueda anteponerse al mismo (…)” (subraya no original).  Coherente con lo anterior, mediante auto dictado por la Consejera de Estado María Adriana Marín el 20 de abril de 2020 en el expediente 11001-03-15-000-2020-00960-00(CA)B, se resolvió, por solicitud del Agente del Ministerio Público, reponer el auto por medio del cual había avocado conocimiento y, en su lugar, no hacerlo, luego de reconsiderar que la medida remitida, en realidad, era el desarrollo de las competencias ordinarias previstas en los artículos 24, 42 y 43 de la Ley 80 de 1993; literal a) del numeral 4 del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007 y 2.2.1.2.1.4.2. del Decreto 1082 de 2015, relativos a la competencia que

tienen las entidades públicas sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública de declarar la urgencia manifiesta.  En el mismo sentido se tiene que, mediante auto dictado por el Consejero de Estado Jaime Enrique Rodríguez Navas el 21 de abril de 2020 en el expediente 11001-03-15-000-2020-01190-00(CA)A, se resolvió no avocar el conocimiento de una medida expedida por la Dirección General del Control automático de legalidad

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8 ICBF que se consideró no susceptible de control inmediato de legalidad por dos razones: (i) por haber sido expedida con posterioridad al Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 y (ii) por haberse sustentado en las facultades ordinarias de los artículos 28 de la Ley 7 de 1979, 78 de la Ley 489 de 1998, 2 del Decreto 987 de 2012 y 33, 36 y 40 del Decreto Ley 1042 de 1978. En relación con esto último, consideró el Magistrado que tal fundamento daba cuenta de que la medida “no es producto del desarrollo de ninguna disposición en ejercicio de una función administrativa dictada con ocasión del estado de excepción declarado en el País”.  Así mismo, se tiene que, mediante fallo dictado el 28 de septiembre de 2020 en el expediente 1100103150002020-03069-00, el Consejo de Estado resolvió declarar improcedente el control inmediato de legalidad de una resolución que si bien “invocó el Decreto Legislativo 568 de 15 de abril de 2020 (…), también lo es que las subcuentas o códigos numéricos

que implementó no son desarrollo de esa norma jurídica de rango de ley, sino de las competencias ordinarias del Contador General de la Nación que, como ya se vio, habilitan a dicho funcionario a generar instrumentos técnicos o procedimentales que le permitan uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad del país” (subraya no original). Llegados a este punto no sobra decir que no están exentas de control judicial las medidas que, aunque dictadas en desarrollo de los estados de excepción, materialmente correspondan al ejercicio de poderes meramente ordinarios o, en términos de la Corte Constitucional, derivados de la “instituciones de la normalidad”. Ciertamente, respecto de ellas, que por obvias razones serán la generalidad, serán procedentes los medios de control ordinarios de conocimiento de esta jurisdicción especializada. Así las cosas, como conclusión de los apartados 2.2.1 y 2.2.2 podemos sostener que la procedibilidad del control inmediato de legalidad que es competencia del Consejo de Estado está condicionada, por una parte, por las mencionadas exigencias de tipo formal que se examinan al momento de avocar conocimiento de la medida y, por otra, por un requisito de fondo cuyo estudio bien puede reservarse para la etapa final del trámite y que está referido al contenido material de la medida, en cuanto supone verificar a fondo que se trate del ejercicio de un poder extraordinario del Estado o de una facultad excepcional del Gobierno y no del despliegue de una competencia ordinaria. Esto, porque de tratarse de una medida ordinaria, se insiste, su control judicial será el ordinario. 2.2.3. Caso concreto: análisis de procedibilidad material del control

inmediato de legalidad de la Resolución 000000740 del 21 de abril de 2020. Control automático de legalidad

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9 De acuerdo con el esquema metodológico planteado corresponde definir, a partir de un examen material o de fondo, si la medida administrativa remitida es de aquellas que son susceptibles de control inmediato de legalidad. Se debe examinar, entonces, si la Resolución 00740 del 21 de abril de 2020 de la Directora del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social contiene medidas administrativas de carácter general que en la práctica hayan implicado el ejercicio de un verdadero poder extraordinario del Estado o de una facultad excepcional del Gobierno. O, dicho en sentido negativo, que desde el punto de vista material dichas medidas no hayan sido resultado del ejercicio de una competencia meramente ordinaria propia de las instituciones jurídicas del estado de normalidad. Pues bien, ocupémonos de revisar el alcance de las medidas adoptadas por la Resolución 00740 del 21 de abril del 21 de abril de 2020 para, con base en la delimitación de ese alcance, establecer si estamos en presencia del ejercicio de competencias ordinarias propias de las instituciones jurídicas del estado de normalidad. Al respecto, sea lo primero advertir que, como su título lo indica, dicha resolución adopta el Manual Operativo del Esquema de Compensación del IVA a favor de la población más vulnerable para mantener la equidad del sistema tributario. Es así como se ocupa de desarrollar ayudas o soluciones, en el marco de ese esquema, para los hogares en condición de pobreza en todo el territorio nacional. Seguidamente tenemos que dentro de los objetivos de ese manual se

encuentra el de atender las condiciones actuales y proyectadas a futuro sobre la administración, operación y ejecución del esquema de compensación del IVA, teniendo en cuenta la ampliación de cobertura de ese esquema prevista para la vigencia 2021, que incluye a nuevos hogares que no pertenecen a los programas de Familias en Acción o Colombia Mayor, es decir, que contiene criterios adicionales de definición de los posibles hogares beneficiarios, acciones, componentes y demás procedimientos generales para su implementación y gestión. Pues bien, de acuerdo con el alcance ya precisado, en criterio de esta Delegada, estamos en presencia de medidas que eran susceptibles de haber sido adoptadas por la autoridad emisora, incluso en épocas de normalidad. En otras palabras, desde el punto de vista del examen material que se sugiere para este momento procesal, para esta Delegada es posible concluir que la decisión remitida es de aquellas susceptibles de haberse adoptado en ejercicio de competencias ordinarias preexistentes. Veamos por qué. Control automático de legalidad

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10 Es importante señalar que la compensación del IVA es un programa de transferencias monetarias no condicionadas que inició en el año 2020 con el fin de mitigar el impacto del cobro del IVA en los hogares más pobres del país, para generar más equidad en el sistema tributario. Esto, porque a pesar de implementar bienes exentos, excluidos y con tarifas diferenciales, este impuesto sigue siendo regresivo, en tanto su recaudo no es proporcional a la capacidad adquisitiva de los contribuyentes. Se trata, entonces, de un programa que responde a los propósitos de la Ley

2010 de 2019 sobre promoción del crecimiento económico, del empleo y de la inversión, así como del fortalecimiento de las finanzas públicas y de la progresividad, equidad y eficiencia del sistema tributario. Veamos: “ARTÍCULO 21. COMPENSACIÓN DE IVA A FAVOR DE LA POBLACIÓN MÁS VULNERABLE PARA LA EQUIDAD DEL SISTEMA TRIBUTARIO. Créase a partir del año 2020 una compensación a favor de la población más vulnerable para generar mayor equidad en el sistema del impuesto sobre las ventas (IVA), la cual se implementará gradualmente en los términos que defina el Gobierno nacional. Esta compensación corresponderá a una suma fija en pesos, que el Gobierno nacional definirá teniendo en cuenta el IVA que en promedio pagan los hogares de menores ingresos, la cual será transferida bimestralmente. Los beneficiarios de la compensación serán las personas más vulnerables determinadas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público mediante resolución, de conformidad con la metodología de focalización que defina el Departamento Nacional de Planeación (DNP). Para tal efecto, el Departamento Nacional de Planeación (DNP) podrá tener en cuenta aspectos tales como la situación de pobreza y de pobreza extrema y podrá considerar el Sisbén o el instrumento que haga sus veces. El Gobierno nacional hará uso de los programas de asistencia a la población vulnerable para la canalización de los recursos y podrá definir los mecanismos para hacer efectiva la compensación y controlar su uso adecuado. También podrá realizar evaluaciones del impacto de esta medida. PARÁGRAFO. Las transferencias de recursos requeridas para la ejecución de los programas no causarán el impuesto a las ventas (IVA), y estarán exentas del Gravamen

a los Movimientos Financieros (GMF). PARÁGRAFO TRANSITORIO. Durante la vigencia fiscal del 2020 el Gobierno nacional podrá iniciar la compensación del IVA a que se refiere el presente artículo. Para tal efecto, autorícese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que realice los traslados presupuestales necesarios para cumplir con dicho propósito.” Este programa, a partir de la expedición del Decreto Legislativo 812 del 4 de junio de 2020, debe ser administrado, operado y ejecutado por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social: “PARÁGRAFO 2. A partir de la entrada en vigencia del presente Decreto Legislativo, el Programa de Protección Social al Adulto Mayor -Colombia Mayory la compensación del impuesto sobre las ventas -IVA serán ejecutados por el Departamento Administrativo Control automático de legalidad IUS-E-2021-144374 11 para la Prosperidad Social. Los contratos de encargo fiduciarios que hubiese suscrito el Ministerio del Trabajo para la operación del Programa de Protección Social al Adulto Mayor -Colombia Mayor y de la compensación del impuesto sobre las ventas -IVA que estén en ejecución podrán ser cedidos al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.” Esta asignación de competencia ciertamente se ajusta a la naturaleza de las competencias ordinarias asignadas al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social en tanto se trata del organismo principal del sector administrativo de inclusión social y reconciliación (artículo 1 del Decreto 2094 de 2016). Y más concretamente, a las funciones que los artículos 4º numeral 5º y 10 numeral 5º del Decreto 2094 de 2016 le atribuye en materia de políticas,

planes, programas y proyectos relativos a la superación de la pobreza y la pobreza extrema, la atención de grupos vulnerables. Veamos: Del artículo 4º: “5. Adoptar y ejecutar planes, programas, estrategias y proyectos para la población en situación de pobreza y pobreza extrema, vulnerable y víctima de la violencia, a través del acompañamiento familiar y comunitario que contribuyan a la inclusión social y reconciliación.” Del artículo 10: “5. Direccionar y articular la oferta social del Estado para el desarrollo de la política de inclusión social y reconciliación en el marco de las competencias de la superación de la pobreza y pobreza extrema, la atención de grupos vulnerables, la atención integral a la primera infancia, infancia y adolescencia y la atención y reparación a víctimas del conflicto armado.” Sumado a lo anterior, y teniendo en cuenta que el esquema de compensación IVA es un programa de transferencias monetarias no condicionadas, es evidente que se ajusta a las facultades consagradas en los numerales 1º y 2º del artículo 21 del Decreto 2094 de 2016, disposición que expresamente le imponen a ese organismo la adopción de medidas similares a las dispuestas en la Resolución 00740 de 2021. Esos numerales prevén: “1. Diseñar, formular, identificar y adoptar planes, programas, estrategias y proyectos de transferencias monetarias que permitan mejorar la calidad de vida de la población objeto del Sector Administrativo de Inclusión Social y Reconciliación.

2. Ejecutar y articular las políticas, planes, programas y proyectos de transferencias monetarias dirigidos a reducir la vulnerabilidad de la población objeto del sector de la

inclusión social y reconciliación.” Por todo lo anterior, para esta Delegada es evidente que en estricto sentido la Resolución 00740 del 21 de abril de 2021 no da cuenta del despliegue de un poder extraordinario del Estado o de una facultad excepcional del Gobierno, aun cuando diga desarrollar determinados decretos legislativos. Control automático de legalidad

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12 En realidad, se circunscribe a cumplir una competencia ordinaria o propia de los estados de normalidad, pues regula el despliegue de ayudas que al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social le compete para favorecer a la población más vulnerable y principalmente para combatir la pobreza extrema en cualquier tiempo.

III. CONCEPTO Por lo expuesto, la Procuraduría Segunda Delegada le solicita respetuosamente, a la Sección Segunda del Consejo de Estado que, acogiendo la tesis del fallo dictado el 28 de septiembre de 2020 en el expediente 1100103150002020-03069-00, declare improcedente el control de legalidad de la Resolución 00740 del 21 de abril de 2021.

Cordialmente,

DIANA FABIOLA MILLÁN SUÁREZ

Procuradora Segunda Delegada ante el Consejo de Estado DFMS-RABM Control automático de legalidad

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