PGN - ESTAMPILLAS - Creación, excluyendo a los servidores del orden nacional de tal obliga

ACCION DE CONTROL DE LEGALIDAD-Nulidad de expresiones contenidas en ordenanza que reglamentó el uso de la Estampilla Pro-Hospital Departamental ASAMBLEA DEPARTAMENTAL-Facultad para fijar o regular tributos. De acuerdo con el artículo 338 Constitucional, en tiempo de paz, las asambleas departamentales están autorizadas para establecer contribuciones fiscales o parafiscales, entendidas estas en sentido genérico como impuestos, contribuciones, tasas, entre otros, como parte de los ingresos corrientes del departamento, así como para fijar directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos generadores y las bases gravables, de acuerdo con la ley que creó el tributo. Así mismo, el artículo 300 numeral 4° de la Constitución Política de Colombia, estableció que en materia tributaria, las asambleas departamentales cuentan con facultades para decretar y reglamentar tributos (impuesto, tasas o contribuciones), de conformidad con la ley que haya creado tal tributo. Lo anterior quiere decir, que las entidades territoriales puedan adoptar, y señalar los elementos esenciales, del tributo, siempre y cuando la ley no lo haya hecho, siempre y cuando lo haga dentro de las pautas consagradas en ley creadora del mismo. ESTAMPILLA-Creación, excluyendo a los servidores del orden nacional de tal obligación. CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-En lo referente a la Naturaleza conforme a la Ley 99 de 1993, son entes corporativos de derecho público, con autonomía administrativa y financiera, personería jurídica, patrimonio independiente, encargadas por la Ley, de administrar dentro de su jurisdicción el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible.

OFICINA DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PUBLICOS-Fundamento legal La Ley 1250 de 1970, determinó que el servicio de registro de instrumentos públicos estaba a cargo del Estado y que se presta por funcionarios públicos. Por su parte, la Corte Constitucional en Auto de 2007, consideró que las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos son dependencias de la Superintendencia de Notariado y Registro, es decir, que pertenecen a la rama del poder público central, las cuales están descentralizadas por servicios. Hecho que fue corroborado por el Decreto 2273 de 2014 ASAMBLEA DEPARTAMENTAL-Excedió sus facultades Asi las cosas, en concepto de esta Procuraduría Delegada, la Asamblea Departamental del Quindío excedió sus facultades al establecer obligaciones a los funcionarios de la Corporación Autónoma del Quindío y de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Armenia de colocar y anular las estampillas Pro Hospital Departamental, pues si bien, dichas entidades cumplen funciones públicas, su naturaleza y configuración es la de entidades públicas del orden nacional, razón por la cual las obligaciones que le imponga el Estado, solo pueden provenir de la ley. Procuraduría Sexta Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5ª N° 1580 Piso 19 Tel.: 5878750 Ext. 11932/11933 www.procuraduria.gov.co 2 Expediente 23836 En el caso en cuestión, el Departamento del Quindío pretendió mediante los apartes de la Ordenanza demandada, imponerle obligaciones a la Corporación Autónoma del Quindío y

a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Armenia que no están autorizadas por la Ley. En el evento, que los departamentos quieran que la función de pegado y anulado de estampillas la realicen los empleados de tales entidades deberán suscribir los contratos interadministrativos respectivos, indicando las responsabilidades por su incumplimiento. No obstante lo anterior, también es importante señalar, que la Asamblea Departamental del Quindío al expedir la Ordenanza 5 de 2005, excedió sus facultades regulatorias tributarias, pues pretendió gravar con la estampilla Pro-Hospital Universitario, los actos públicos y privados sujetos a registro en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Armenia y los actos y contratos expedidos o suscritos por la Corporación Autónoma del Quindío sin que tu fuera autorizados para ello por la Ley 645 de 2001 3 Expediente 23836 Concepto 122 2019 199 455 Bogotá D.C., Abril 24 de 2019. Señores

MAGISTRADOS DEL CONSEJO DE ESTADO

Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Cuarta

E. S. D.

Consejero Ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRIGUEZ Radicación: 630012333000201700065 02 (23836)

Asunto: Nulidad Parcial Ordenanza 005 de 2005, Estampilla Pro

Hospital Departamental

Actor: Procurador 157 Judicial II para Asuntos Administrativos de Armenia Demandado: Departamento del Quindío De conformidad con lo dispuesto en los artículos 277 numerales 1, 3 y 7 de la

Constitución Política, 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, 30, 37 y 44 del Decreto 262 del 22 de febrero de 2000, las Resoluciones 371 de 6 de octubre de 2005, 425 de 2019, expedidas por el Procurador General de la Nación, obrando dentro de la oportunidad legal, en el proceso de la referencia, esta Agencia del Ministerio Público procede a emitir el correspondiente concepto dentro del trámite del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia expedida por el Tribunal Administrativo del Quindío, el 12 de Octubre de 2017.

A. ANTECEDENTES

1. DE LOS HECHOS El Procurador 157 Judicial II para Asuntos Administrativos de Armenia, en ejercicio del medio de control de legalidad, solicitó al Tribunal Administrativo del Quindío, que declarara: - La nulidad de varias expresiones contenidas en la Ordenanza 005 de abril 4 de 2005, expedida por la Asamblea Departamental del Departamento de Quindío, a través de la cual se reglamentó el uso de la Estampilla ProHospital Departamental Universitario del Quindío “San Juan de Dios”, se dictan y se derogan otras disposiciones.

Las expresiones demandadas, son: 4 Expediente 23836 o La contenida en el literal a) del artículo 4 de la Ordenanza 5 de 2005, que incluye “Corporación Autónoma del Quindío”. o La establecida en el numeral 4 del literal c) del artículo 4 de la referida Ordenanza en que se menciona: “Los que se realicen ante las Oficinas de Registro de instrumento públicos: Los actos o

contratos o negocios jurídicos con o sin cuantía sujetos a registro.” o Las señaladas en los siguientes numerales pertenecientes al artículo 5 de la referida Ordenanza:  3.1, 8.3, 8.11, 8.12, 8.13, 8.14, así como la expresión “Corporación Autónoma del Quindío” contenida en los numerales 8.5 y 8.9

2. DE LA DEMANDA.

En el escrito de demanda presentado por el actor, se señala que: 2.1. La Asamblea del Departamento del Quindío expidió la Ordenanza 05 de 2005, mediante la cual se reglamentó el uso de la Estampilla ProHospital Departamental Universitario del Quindío “San Juan de Dios”. 2.2. Que el artículo 4 de la Ordenanza demandada, estableció como hecho generador de la referida estampilla, entre otros, los pagos efectuados por todo concepto realizados por la Corporación Autónoma de Quindío y todos actos, contratos o negocios jurídicos con o sin cuantía, sujetos registro ante las Oficina de Registro de Instrumentos Públicos 2.3. Que las disposiciones demandadas exceden lo establecido en la Ley 645 de 2001, por cuanto la citada disposición autorizó a las Asambleas Departamentales en cuyos territorios funcionaran hospitales universitarios para que los funcionarios que intervinieran en la expedición de los actos o contratos, adhirieran y anularan las estampillas. Sin embargo, en interpretación del Consejo de Estado al hecho generador de esta contribución, la referida Corporación limitó a las Asambleas Departamentales para que extendieran la regulación del recaudo a actos o

actividades que no eran desarrolladas por funcionarios del orden departamental o municipal. 2.4. Que analizados los apartes demandados de la Ordenanza 05 de 2005 frente a la Ley 645 de 2001, se comprueba estos hacen alusión a la Oficina de Registro de instrumentos Públicos de Armenia y a la Corporación Autónoma del Quindío, de donde se concluyó que la primera es una entidad del orden nacional, ajena a las funciones que desarrollan los departamentos o municipios. Mientras que la Corporación Autónoma Del Quindío, no hace parte de las entidades municipales o departamentales, a pesar que desarrollan actividades en los entes territoriales. 5 Expediente 23836

3. DE LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.

El Departamento del Quindío mediante apoderado aceptó algunos de los hechos relatados en la demanda, manifestando en todo caso, su oposición a la totalidad de las pretensiones de la misma, en tal sentido señaló, que el accionante sustenta la solicitud de nulidad sobre la base exclusiva de que los funcionarios que intervienen en la colocación y anulación de la estampilla Pro-hospital Departamental, no son del orden departamental o municipal, pues pertenecen a la Oficina de Registro de Instrumentos públicos y a la Corporación Autónoma del Quindío. Que tal apreciación resulta en extremo exegética, pues no es determinante quien coloca la estampilla, más aun si debe existir colaboración entre todos los servidores públicos.

4. DE LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo del Quindío declaró la nulidad de las expresiones demandas las cuales hacen parte de los artículos 4 y 5 de la Ordenanza 05 de

2005. Dentro de los argumentos expuestos por el Tribunal Administrativo del Quindío al proferir la sentencia del 12 de Octubre de 2017, encontramos que la Corporación Judicial encontró acreditado que no resultaba procedente el recaudo de la Estampilla Pro-hospital Universitario San Juan de Dios, a la Luz de lo previsto en la Ley 645 de 2001, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado , respecto a las operaciones que desarrollen la Corporación Autónoma del Quindío y la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Armenia, ha señalado que los funcionarios que prestan sus servicios para tales entidades no detentan la calidad de empleados del orden departamental o municipal y los actos que profieren corresponden a actuaciones del orden nacional

5. DEL RECURSO CONTRA LA SENTENCIA APELADA.

Mediante escrito oportunamente presentado, la apoderada del Hospital Departamental Universitario San Juan de Dios de Armenia presentó recurso de apelación contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, donde señaló: 4.1. Que nada tiene que ver la intervención de los funcionarios de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Armenia y de la Corporación Autónoma del Quindío en los actos de adherir y anular la estampilla con los elementos básicos del tributo fijado por la Ordenanza 05 de 2005, pues estos no son los sujetos pasivos o activos del mismo 6 Expediente 23836 4.2. Que el Congreso puede regular a través de la correspondiente ley todos los elementos de los tributos nacionales, mientras que frente a los tributos territoriales, el Congreso solo es competente para

autorizarlos.

B. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La Procuraduría Sexta Delegada ante el Consejo de Estado en su condición de Agente del Ministerio Público, procede a rendir concepto en los siguientes términos frente al recurso de apelación contra la sentencia del 12 de Octubre de 2017, proferida en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Quindío, e interpuesto por la apoderada del Hospital Departamental Universitario San Juan de Dios de Armenia.

1. Frente a la Facultad de las Asambleas Departamentales para fijar o regular tributos.

De acuerdo con el artículo 338 Constitucional, en tiempo de paz, las asambleas departamentales están autorizadas para establecer contribuciones fiscales o parafiscales, entendidas estas en sentido genérico como impuestos, contribuciones, tasas, entre otros, como parte de los ingresos corrientes del departamento, así como para fijar directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos generadores y las bases gravables, de acuerdo con la ley que creó el tributo. Así mismo, el artículo 300 numeral 4° de la Constitución Política de Colombia, estableció que en materia tributaria, las asambleas departamentales cuentan con facultades para decretar y reglamentar tributos (impuesto, tasas o contribuciones), de conformidad con la ley que haya creado tal tributo. Lo anterior quiere decir, que las entidades territoriales puedan adoptar, y señalar los elementos esenciales, del tributo, siempre y cuando la ley no lo haya hecho, siempre y cuando lo haga dentro de las pautas consagradas en ley creadora del mismo.

2. En lo atinente a la creación de la estampilla pro-hospitales

universitarios La Ley 645 de 2001, en sus artículos 1 y 5, establecieron respectivamente, lo siguiente: ... “ARTÍCULO 1o. Autorízase a las Asambleas Departamentales en cuyo territorio funcionen Hospitales Universitarios para que ordenen la emisión de la estampilla Pro-Hospitales Universitarios Públicos.”.... ... “ARTÍCULO 5o. Las obligaciones de adherir y anular las estampillas a que se refiere esta ley quedan a cargo de los funcionarios departamentales y municipales que intervengan en los actos.” 7 Expediente 23836 Nótese como en el articulado de la Ley 645 de 2001 y en especial en el artículo 5 la citada ley, les impuso las obligaciones a los funcionarios del orden departamental y/o municipal de adherir y anular las estampillas Pro-hospital universitario, excluyendo a los servidores del orden nacional de tal obligación.

3. Con relación a la naturaleza jurídica de la Corporaciones Autónomas Regionales y de las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos 3.1. En lo referente a la Naturaleza de la Corporación Autónoma del Quindío, podemos indicar, que conforme a la Ley 99 de 1993, son entes corporativos de derecho público, con autonomía administrativa y financiera, personería jurídica, patrimonio independiente, encargadas por la Ley, de administrar dentro de su jurisdicción el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible. 3.2. En lo que respecta a la Oficina de Instrumentos Públicos. La Ley 1250 de 1970, determinó que el servicio de registro de instrumentos

públicos estaba a cargo del Estado y que se presta por funcionarios públicos. Por su parte, la Corte Constitucional en Auto de 2007, consideró que las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos son dependencias de la Superintendencia de Notariado y Registro, es decir, que pertenecen a la rama del poder público central, las cuales están descentralizadas por servicios. Hecho que fue corroborado por el Decreto 2273 de 2014 Asi las cosas, en concepto de esta Procuraduría Delegada, la Asamblea Departamental del Quindío excedió sus facultades al establecer obligaciones a los funcionarios de la Corporación Autónoma del Quindío y de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Armenia de colocar y anular las estampillas Pro Hospital Departamental, pues si bien, dichas entidades cumplen funciones públicas, su naturaleza y configuración es la de entidades públicas del orden nacional, razón por la cual las obligaciones que le imponga el Estado, solo pueden provenir de la ley. En el caso en cuestión, el Departamento del Quindío pretendió mediante los apartes de la Ordenanza demandada, imponerle obligaciones a la Corporación Autónoma del Quindío y a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Armenia que no están autorizadas por la Ley. En el evento, que los departamentos quieran que la función de pegado y anulado de estampillas la realicen los empleados de tales entidades deberán suscribir los contratos interadministrativos respectivos, indicando las responsabilidades por su incumplimiento. No obstante lo anterior, también es importante señalar, que la Asamblea Departamental del Quindío al expedir la Ordenanza 5 de 2005, excedió sus

facultades regulatorias tributarias, pues pretendió gravar con la estampilla Pro8 Expediente 23836 Hospital Universitario, los actos públicos y privados sujetos a registro en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Armenia y los actos y contratos expedidos o suscritos por la Corporación Autónoma del Quindío sin que tu fuera autorizados para ello por la Ley 645 de 2001 Con base en lo expuesto, esta Agencia del Ministerio Público considera que las expresiones demandadas de los artículos 4 y 5 de la Ordenanza 5 del 4 de abril de 2005, deben ser declaradas nulas. Por lo anterior, le solicita respetuosamente a la Sección Cuarta del Consejo de Estado, confirmar la sentencia objeto de apelación. De los Señores Consejeros,

MAURICIO MICHEL MOLANO CURREA

Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado