PGN - ESTUDIOS PREVIOS - La norma no especifica cuáles son dichos estudios ni la forma en

Dependencia: Procuraduría Primera Delegada Contratación Estatal

Radicación Nro: 021-78416-2002

Disciplinado: Juan Manuel Urrutia Valenzuela Cargo: Director del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF Quejoso: De oficio-informe de funcionario público.

Fecha Hechos: 6 de agosto de 2002.

Asunto: Fallo de primera instancia.

Bogotá, D.C. treinta (30) de abril de 2007. Resuelve el despacho el asunto de la referencia, en primera instancia.

ANTECEDENTES

1. INVESTIGACIÓN DISCIPLINARIA El 21 de mayo de 2003, esta Delegada abrió investigación disciplinaria contra Juan Manuel Urrutia Valenzuela, en su condición de director general del ICBF, y María Claudia Avellaneda Micolta, en su condición de coordinadora del grupo de contratos y adquisiciones de esa entidad, con fundamento en el oficio remitido a este órgano de control por el secretario general del ICBF, en el cual se informó lo siguiente

(folios 71 a 74, c. 1): El 6 de agosto de 2002 se firmó el contrato nro. 299 entre el ICBF y la firma DATIS S.A., cuyo objeto fue la realización de dos videos de treinta segundos y el diseño de otros dos videos. Pese a que en el contrato se estipuló que su valor, que se fijó en la suma de $214.000.000, se pagaría a la entrega del producto y que su plazo era de 45 días, el valor pactado se pagó el 8 de agosto de 2002, es decir, dos días después de celebrado el contrato. Además, en relación con ese contrato no se cumplieron los

requisitos previos, tales como estudios de conveniencia y de mercado, invitaciones a cotizar, la solicitud de contratos para la adquisición de bienes o servicios al comité de licitaciones y contratos de la entidad y la evaluación de las propuestas presentadas (folios 1 a 8, c. 1). El contrato se suscribió sin tener el control de legalidad, puesto que el grupo de contratos y adquisiciones, encargado de elaborar las minutas de los contratos, no remitió a la oficina jurídica la minuta del contrato nro. 299 de 2002, para que se le efectuara dicho control. En el expediente del contrato obra un acta del 8 de agosto, suscrita por Juan Manuel Urrutia Valenzuela, en su condición de director general del ICBF y la representante legal de la firma DATIS, en la cual se expresa que el 22 de junio de 2002 se suscribió un contrato de publicidad entre ese instituto y dicha firma, en virtud del cual esta última, asumió que todos los requisitos de legalización se habían cumplido, por lo que procedió a iniciar la ejecución del objeto contractual. Cuando solicitó un anticipo fue informada de que existían problemas en tesorería pues debía efectuarse una corrección en el registro presupuestal, que se llevó a cabo el 2 de agosto de

2002. Este contrato tuvo un objeto idéntico al del contrato nro. 299 del 6 de agosto de

2002. 1 Exp.021 -78416 Ma. Catalina Flórez Fallo de Primera Instancia

2. AUTO DE CARGOS El 1 de junio de 2004, esta Delegada ordenó el archivo de la diligencias adelantadas contra María Claudia Avellaneda Micolta, coordinadora del grupo de contratos y

adquisiciones del ICBF, y formuló el siguiente cargo contra Juan Manuel Eduardo Urrutia Valenzuela, en su condición de director general del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, en adelante ICBF (folios 326 a 335, c. 2): CARGO ÚNICO: Es posible que haya incurrido en falta disciplinaria por omitir el cumplimiento de los requisitos pre-contractuales, entre ellos el certificado de disponibilidad y registro presupuestal, y la celebración del contrato respectivo, en relación con el servicio prestado al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar por la firma Dattis Comunicaciones S.A. representada por la Sra. María Lázara Esguerra González, consistente en la reproducción, producción y postproducción de dos comerciales y el desarrollo creativo de otros dos comerciales que quedarán listos para producción en televisión dentro del marco de la campaña “HAZ PAZ Y RECUPERACIÓN DE VALORES”, el cual tuvo un costo de $214.600.000 (folio 327, c. ppal). En el auto se explicó que está probado que la firma Dattis inició su trabajo en el mes de junio de 2002 y que, previamente a esa fecha, no se cumplieron con los requisitos que, para el efecto, exige el capítulo II, numeral 2.4 de la Resolución 2700 del 27 de noviembre de 2001, por medio de la cual se adoptó el Manual Interno de Contratación del I.C.B.F. En esa fecha tampoco se había suscrito el respectivo contrato (folios 327 y 328, c. 2). En relación con lo anterior se explicó que “las formalidades que debieron observarse corresponden al proceso de contratación directa, teniendo en cuenta el valor del

contrato” son las siguientes: invitación pública para presentar ofertas a través de aviso, etapa de planeación –conveniencia y oportunidad, estudio de mercado, visto bueno del ordenador del gasto para la prestación del servicio, certificación de que no existe personal de planta para la prestación del servicio contratado, certificado de disponibilidad presupuestal, “elaboración de criterios de selección”, elaboración de la minuta correspondiente. Por omitir los anteriores trámites el disciplinado se vio obligado a “celebrar el contrato con formalidades plenas 299 el 6 de agosto de 2002 con la firma Dattis Comunicaciones, cuyo objeto consistió en el mismo que la firma aludida ya había ejecutado” (folio 328, c. 2). En el auto se argumentó que, con las conductas cuestionadas en el cargo, se vulneraron las siguientes normas: artículos 122 y 123 inciso 2 de la Constitución Política, artículo 34, numeral 1 de la Ley 734 de 2002, los artículos 25, numeral 6, 26, numeral 4 y 29 de la Ley 80 de 1993, el artículo 71 del Decreto 111 de 1996, y el numeral 2.4. de la Resolución 2700 de 2001, Manual de Contratación del ICBF y la Resolución 2244 de 2001, manual de funciones (folios 330 a 333, c. 2). El a-quo consideró que la falta imputada está tipificada en los numerales 22 y 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 y que se cometió a título de dolo, puesto que el disciplinado expidió la Resolución 2700 de 2001, manual de contratación del ICBF y

pese a ello desconoció los mandatos contenidos en ella (folio 333, c. 2).

3. DESCARGOS

2 Exp.021 -78416 Ma. Catalina Flórez Fallo de Primera Instancia El 9 de agosto de 2004, el defensor de oficio de Juan Manuel Urrutia Valenzuela presentó descargos, manifestando lo siguiente (folios 345 a 354, c. 2): Sobre la obligación de adelantar la etapa precontractual dijo que sí existió un proceso de planeación en el que se determinó la viabilidad del contrato cuestionado y la necesidad de realizarlo. Explicó que ello está acreditado con el acta de reunión celebrada el 30 de mayo de 2002 por el comité operativo del ICBF, en la cual se analizó el proyecto de prevención, vigilancia, detección temprana y atención de la violencia intrafamiliar HAZ PAZ, obrante a folio 95 del expediente, puesto que en ese documento se destacó que “el Consejo Directivo del Fondo de Inversión para la Paz “aprobó el proyecto” aludido y que se “busca dar continuidad y optimizar la experiencia del proyecto mencionado“ y se hizo referencia a la necesidad de difundir ese modelo de prevención (folios 347 y 348, c. 2). Expuso que esa circunstancia se deduce, además, del documento “fondo de inversiones para la paz ICBF”, que obra en el folio 100 del expediente, en el cual se menciona nuevamente la necesidad de difundir el proyecto en cuestión, así como la asignación al ICBF de la función de realizar videos modelo del proyecto como un mecanismo de ejecución del mismo (folio 348, c. 2).

Señaló, así mismo, que la realización de la reunión del 30 de mayo y la del documento mencionado en el párrafo anterior fueron el resultado de los compromisos adquiridos por el ICBF en el convenio interadministrativo nro. 345-02 suscrito el 8 de abril de 2002 con el Fondo de Inversión para la Paz, en adelante FIP, que tuvo por objeto la financiación, administración y ejecución del proyecto prevención, vigilancia, detección temprana y atención de la violencia intrafamiliar Haz Paz. Según el defensor de oficio, lo anterior evidencia que la actividad ejecutada por la firma Dattis “fue un subproyecto que tenía como única finalidad la de cumplir con el proyecto general propuesto por el ICBF y el FIP”, que constituyó un mecanismo idóneo para el posicionamiento del programa, de modo que sí existió una etapa previa de planeación (folio 348, c. 2). En cuanto a la obligación de solicitar al comité de licitaciones y contratos la prestación del servicio, con el visto bueno del ordenador del gasto, que suponía la solicitud del servicio, su justificación y conveniencia, la realización de estudios de mercado, la expedición de una certificación por parte de la secretaría general en la cual conste que no hay personal de planta o que éste es insuficiente, la solicitud de la disponibilidad presupuestal y la expedición del certificado de disponibilidad presupuestal, la elaboración de criterios de selección, la realización de invitaciones, su trámite y la elaboración de la minuta correspondiente, explicó lo siguiente (folios 348 y 349, c. 2): Una revisión de las actividades descritas podría conducir al cuestionamiento que se hace en la acusación, pero respetuosamente sugiero que se estime el sentido de la

reglamentación y con forme (sic) a ello se determine el destinatario del numeral 2.4.2 de la Resolución 2700 de 2001 que no ha sido citado en la providencia acusatoria pero es el que recoge el planteamiento del cargo. La Resolución 2700 de 2001, en ese sentido, regula los procedimientos de contratación directa, supone la configuración de necesidades en las áreas y determina que los contratos serán suscritos por el “jefe de la dependencia solicitante, con el visto bueno del ordenador del gasto respectivo”, la responsabilidad de la justificación es radicada en 3 Exp.021 -78416 Ma. Catalina Flórez Fallo de Primera Instancia el área o dependencia que requiera el bien o servicio y los estudios de mercado, según la norma, serán realizados por la Subdirección Administrativa en la sede Nacional. El texto parte de la base de que son las áreas y dependencias, distintas a la Dirección General, las que deben adelantar los procedimientos que se atribuyen como inobservados por mi defendido; a esta conclusión puede llegarse luego de revisar el contenido del numeral 2.4. en donde se indica que el ordenador del gasto “respectivo” dará el visto bueno para la firma del contrato y además, asigna a los jefes del área o de las dependencias las restantes tareas del procedimiento para contratar directamente. Ahora bien, la única mención que se hace como obligación del Director es la relacionada con los estudios de mercado; en efecto, se refiere a ese servidor y aclara, explicativamente, que es el de las “agencias” no el director general. En cuanto a la certificación podría predicarse que es un deber del Director General pero ello es así cuando se trata de contratos de prestación de servicios profesionales no

para actividades como la ejecutada por Dattis Comunicaciones. Con lo anterior he querido señalar que las obligaciones que se endilgan como incumplidas fueron ejecutadas, parcialmente, por mi defendido y que aquellas señaladas en la Resolución cuya omisión destaca la acusación tenían otro destinatario, es decir, fue una reglamentación elaborada para actuaciones contractuales ejecutadas por servidores distintos al Director General porque de acuerdo con la estructura del ICBF existen áreas, dependencias, regionales y diferentes ordenadores del gasto, pero un solo director general que no es mencionado en parte alguna del numeral 2.4 citado en la providencia de cargos como norma vulnerada. Con respecto a la omisión de celebrar el contrato respectivo y a la de realizar la respectiva apropiación presupuestal, que obligaron al disciplinado a suscribir el contrato 299 del 6 de agosto de 2002, reiteró, que resulta contradictorio cuestionar la falta de celebración de un contrato y simultáneamente la omisión de cumplir requisitos precontractuales, puesto que, por obvias razones, estos últimos son previos a la celebración de un contrato y si, como expresa el ente de control, el contrato no se celebró de manera escrita, no pueden haberse incumplido requisitos previos (folios 350, c. 2). En cuanto al supuesto incumplimiento de requisitos presupuestales para celebrar el contrato 299 del 6 de agosto de 2002, agregó que en el auto de cargos se admitió que “existen pruebas documentales que ofrecen evidencia plena que los requisitos supuestamente faltantes fueron elaborados y allegados en forma oportuna”, entre ellas, las que acreditan la expedición de los certificados de registro y disponibilidad

presupuestal; por consiguiente no puede considerarse que existió irregularidad en relación con éstos aspectos, sobre todo cuando en relación con la funcionaria María Claudia Avellaneda Micolta, quien también fue disciplinada en este proceso, se archivaron las diligencias por esos hechos, bajo el argumento de que sí existieron certificados de disponibilidad y registro presupuestal para el contrato nro. 299 del 6 de agosto de 2002 (folios 350 y 351, c. 2). Finalmente, el defensor de oficio del funcionario Urrutia Valenzuela expuso que este funcionario no incumplió ninguna de las funciones que le correspondía ejecutar en su condición de director general del ICBF y que las disposiciones de la Ley 80 de 1993 que se consideraron violadas en el auto de cargos no le resultaban aplicables, puesto que “si bien es cierto la actividad contractual debe estar sometida a la Ley 80 de 1993 el manual de contratación del ICBF adoptado mediante resolución 2700 de 4 Exp.021 -78416 Ma. Catalina Flórez Fallo de Primera Instancia 2001 es la que reglamenta todos los asuntos concernientes a esta materia…” y por eso no puede hablarse del desconocimiento de los principios consagrados en la ley 80 de 1993 (folios 352 y 353, c. 2). Agregó que tampoco puede considerarse violado el artículo 71 del Decreto 111 de 1996 “porque éste procede cuando se comprometen recursos públicos y la única manera de que esta situación ocurra es con la suscripción del contrato, pues de otra forma se carecería del instrumento para reclamar obligaciones dinerarias” (folio 353, c. 2).

4. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN El 2 de marzo de 2005, el defensor de oficio del disciplinado presentó alegatos de conclusión, reiterando lo expuesto en sus descargos. Adicionalmente, expuso que a la contratación que es objeto de cuestionamiento, no se le aplica la ley 80 de 1993 ni las normas internas del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, toda vez que la actividad ejecutada por DATTIS fue consecuencia de los compromisos adquiridos por el ICBF en el convenio interadministrativo de cooperación No. 352 que el 8 de abril de 2002 celebró con el Fondo de Inversión para la Paz, por medio del cual se comprometió a “coordinar y supervisar el desarrollo y ejecución de los subproductos”, los cuales serían financiados y administrados con recursos de dicho convenio y por consiguiente, encuadraba en los convenios de cooperación que, de acuerdo con el artículo 13 de la ley 80 de 1993 se someten a los reglamentos de tales entidades.

Que de otra parte, de acuerdo con la desconcentración de funciones, ésta operó en el ICBF con la expedición de las resoluciones 2240 y 2270 de 2001, por las que no todas las funciones en el proceso de contratación recaen en el director general y que de insistir en que dicho funcionario omitió obligaciones, recaería en él una causal excluyente de responsabilidad, ya que era imposible que pudiera realizar y controlar por si mismo, el desarrollo de todas las actuaciones que se le imputan en el pliego de cargos. (folios 377 a 380, c. 2):

5. COMPETENCIA

La Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal es competente para conocer el presente asunto, en virtud de lo dispuesto en el literal b del numeral 1 del artículo 25 del Decreto 262 de 2000.

6. CONSIDERACIONES Esta delegada analizará cuáles eran los requisitos precontractuales que debían cumplirse en relación con el servicio prestado al ICBF por la firma Dattis Comunicaciones S.A. representada por la Sra. María Lázara Esguerra González, consistente en la preproducción, producción y postproducción de dos comerciales y el desarrollo creativo de otros dos comerciales que quedarían listos para producción en televisión dentro del marco de la campaña “HAZ PAZ Y RECUPERACIÓN DE VALORES”, el cual tuvo un costo de $214.600.000 y determinará, con fundamento en las disposiciones pertinentes y las pruebas arrimadas al proceso, si en el caso concreto se cumplió con los mismos y si ello era responsabilidad del disciplinado.

5 Exp.021 -78416 Ma. Catalina Flórez Fallo de Primera Instancia

6.1. EL PRINCIPIO DE PLANEACIÓN: ESTUDIOS PREVIOS, REQUISITOS

PRESUPUESTALES Y ADMINISTRATIVOS.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley 80 de 1993, las actuaciones de quienes intervengan en la contratación estatal deben desarrollarse teniendo en cuenta los principios de transparencia, economía y responsabilidad, principios que tienen desarrollo en el mismo estatuto (artículos 24, 25 y 26). Así, por ejemplo, el principio de economía, que busca la agilidad en los

procedimientos contractuales, encuentra desarrollo en el artículo 25 de la Ley 80 de 1993, disposición que establece un conjunto de reglas, aplicables en las etapas precontractual, contractual y postcontractual, tendientes a la consecución de dicho fin. Entre ellas se destaca, por resultar pertinente para el caso concreto, las reglas contenidas en los numerales 6, 7 y 12, que prevé: Artículo 25. Del principio de economía. En virtud de este principio: (…)6. Las entidades estatales abrirán licitaciones o concursos públicos e iniciaran procesos de suscripción de contratos, cuando existan las respectivas partidas o disponibilidades presupuestales.

7. La conveniencia o inconveniencia del objeto a contratar (…) se analizarán o impartirán con antelación al inicio del proceso de selección del contratista o al de la firma del contrato, según el caso (…)12. Con la debida antelación a la apertura del procedimiento de selección o de la firma del contrato, según el caso, deberá elaborarse los estudios, (…) requeridos.

La finalidad de las exigencias contenidas en los numerales 7 y 12 citados, es que las entidades estatales, con antelación a la apertura del proceso de selección, o a la celebración del contrato, según el caso, cuenten con los estudios técnicos, jurídicos y financieros, que les permitan racionalizar el gasto público y evitar la improvisación1, de modo que, a partir de ellos, sea posible elaborar procedimientos claros y seguros, que en el futuro no sean cuestionados. Su observancia resulta de suma importancia, en la medida que el desarrollo de una adecuada planeación2 permite proteger los

recursos del patrimonio público, que se ejecutarán por medio de la celebración de los diferentes contratos.3 En relación con lo anterior, la doctrina ha expuesto lo siguiente: La planeación, para el tema que nos ocupa, básicamente puede definirse como una herramienta para la gestión contractual pública, que implica que todo proyecto que pretendan adelantar las entidades públicas debe estar precedido de estudios encaminados a determinar su viabilidad técnica y económica; con ello se pretende dar aplicación a la racionalidad del gasto público en concordancia con las necesidades públicas en un momento determinado, razón por la cual, previamente a la ejecución de un contrato, la Administración debe efectuar los estudios de factibilidad, proyectos e 1 Al respecto, ver sentencia del 1 de junio de 1995, proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, expediente 7326. 2 Se resalta que el principio de planeación no se consagra, expresamente, en la Ley 80 de 1993, pero constituye una de las manifestaciones del principio de economía, que, como se ha explicado rige la contratación estatal. 3 SANTOFIMIO GAMBOA Jaime Orlando, Tratado de Derecho Administrativo, Contratación Indebida, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, marzo 2004, Pág. 147. 6 Exp.021 -78416 Ma. Catalina Flórez Fallo de Primera Instancia investigaciones necesarios para determinar su conveniencia, necesidad, oportunidad y valor aproximado de acuerdo con la fluctuación y estado del mercado4. Obsérvese que la norma citada alude a la obligación de elaborar los estudios

requeridos, pero no especifica, cuáles son dichos estudios, ni la forma en que debe cumplirse tal obligación, de modo que, aunque resultaría más adecuado para aplicar lo previsto en ella, la elaboración de estudios escritos, en los cuales se dejara constancia del análisis que se efectuó para determinar la necesidad y la conveniencia de un contrato determinado, así como su valor, fijado con base en el estudio de condiciones de mercado, lo cual facilitaría la prueba del cumplimiento de esta obligación, el hecho de que la entidad no realice estudios de esa manera, no puede considerarse irregular, a la luz de esa disposición. Bien podría, entonces, realizarse tales estudios en forma diversa, pues la ley deja al operador jurídico la determinación de la forma en que cumplirá su obligación, lo cual impide al intérprete de la norma fijar, de manera subjetiva y particular, la manera de hacerlo5. En cuanto atañe a la obligación de determinar la necesidad que pretende satisfacerse, debe precisarse que ella está inmersa en la de realizar el análisis de la conveniencia o inconveniencia del objeto a contratar, el cual supone determinar cuáles son las necesidades de la administración6 que requieren de la celebración de un negocio jurídico determinado7. Luego, la conveniencia o inconveniencia de un contrato están determinadas por la necesidad de la entidad estatal8, y su análisis no puede efectuarse con arbitrariedad9. En relación con este aspecto, la doctrina ha expuesto lo siguiente: (…)Si bien es cierto que la etapa previa a la selección de los contratistas en derecho colombiano se caracteriza por su sumisión estricta a principios de derecho público, y

por lo tanto típicamente reglada, el artículo 25.7 de la ley de contratación le proporciona un desfogue a esa situación jurídica cerrada, para que los responsables de la contratación estatal expresen sus opiniones de porqué van a iniciar un proceso de selección para celebrar un contrato estatal, cuáles son las necesidades de la administración para que se celebre ese contrato y no otro. Obsérvese que son juicios que tan solo quien tenga competencia para discernir la problemática interna de una entidad pública puede dilucidar. El legislador no hace juicios de conveniencia u oportunidad: los hace el funcionario que esté al frente de la institución pública; él sólo puede explicar, a partir de las necesidades institucionales, porqué el contrato es conveniente o inconveniente. Eso sí, la conveniencia o inconveniencia no puede confundirse con la arbitrariedad: lo conveniente o inconveniente en material contractual, debe estar sustentado en razones ciertas y verificables (…)10. (Negrillas fuera de texto). 4 EXPOSITO VELEZ Juan Carlos, La Configuración del Contrato de la Administración Pública en Derecho Colombiano y Español, Análisis de la Selección de los Contratistas, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, abril de 2006 Pág.602. 5 La anterior conclusión se deriva del artículo 27 del Código Civil, que dispone lo siguiente: “[c]uando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu” 6 Al respecto, ver fallo de la Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal, proferido el

16 de mayo de 2006, en el expediente 021-81427. 7 SANTOFIMIO GAMBOA Jaime Orlando, Delitos de Celebración Indebida de Contratos, análisis con fundamento en la teoría del contrato estatal, Universidad Externado de Colombia, Bogotá 2002, Pág. 166. 8 EXPÓSITO VÉLEZ, Ob.Cit. Pág. 605. 9 Ibídem. 10 Ibídem, Págs. 146, 148, 161 y 162. 7 Exp.021 -78416 Ma. Catalina Flórez Fallo de Primera Instancia Se concluye, entonces, que siempre, sin mediar arbitrariedad, se deben estudiar, en la forma que se considere pertinente, la conveniencia de un contrato determinado y, al hacerlo, la existencia de la necesidad que pretende satisfacerse con él, así se cumple con la obligación de realizar el estudio de necesidad, el cual se ajusta a los estudios exigidos en el artículo 25, numeral 12 de la Ley 80 de 1993. En todo caso, se resalta, el cumplimiento de tal obligación, deberá acreditarse, cuando así se requiera por cualquiera de los medios probatorios admitidos por la ley. En cuanto al estudio de las condiciones de mercado, con fundamento en el cual debe determinarse el valor del contrato a celebrar, debe precisarse que su elaboración, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 598 de 2000, por medio de la cual se creó el Sistema de Información para la Vigilancia de la Contratación Estatal, “SICE”, el Catálogo Único de Bienes y Servicios, “CUBS” y el Registro Único

de Precios de Referencia, “RUPR”, se impuso la obligación, para aquéllas entidades públicas, en las cuales hayan empezado a operar tales sistemas11, de consultar los listados de precios incluidos en tales sistemas; por lo que, debe concluirse que, a partir de la entrada en vigencia de dicha ley, el cumplimiento de la obligación de realizar el estudio de condiciones de mercado, debe efectuarse, de la forma en que la ley lo ha previsto. Con anterioridad a la entrada en vigencia de dicho sistema, el estudio de condiciones de mercado podía efectuarse, de diversas formas, puesto que, como se ha expuesto, para el cumplimiento de la obligación de realizarlo no se requería desarrollar una tarea específica. Bien podía, entonces, elaborarse tal estudio, mediante la realización de averiguaciones en el mercado acerca del valor del bien o servicio requerido, o inclusive, como lo sugiere la doctrina, mediante la realización de incidente de diálogo competitivo, en el cual se discuten los precios con los distintos oferentes.12 De otra parte, la obligación consagrada en el numeral 6 del artículo 25, citado con anterioridad, que también es una manifestación del principio de economía, y del de planeación como parte de aquél, se deriva del hecho de que el contrato estatal, como fuente de gasto público, no puede sustraerse de los requisitos exigidos para efectuarlo, entre los cuales se destaca la prohibición de realizar un gasto que “no haya sido decretado por el Congreso, por las Asambleas Departamentales, o por los Concejos Municipales o Distritales”, ni incluido en el respectivo presupuesto. Esa regla general, consagrada en el artículo 345 de la Constitución Política,

constituye el fundamento del principio de legalidad del gasto público, del cual forma parte el requisito de la disponibilidad presupuestal, cuyo objetivo principal es la protección de los recursos públicos para la realización de los fines estatales13. 11 Si bien la vigencia de la ley en cuestión inició el 7 de julio de 2000, su aplicación práctica requirió de la expedición de una reglamentación, contenida en el Decreto 3512 del 5 de diciembre de 2003, en el cual se determinó que existe un plan de ingreso progresivo de las entidades públicas al sistema “SICE”, el cual se determinará por el Comité para la operación del SICE. Para el caso del SENA, la operación del SICE inició en agosto de 2003, como puede corroborarse en lo dispuesto en el Acuerdo 001 de 2004, expedido por el Comité mencionado. 12 Al respecto, ver EXPOSITO VELEZ, Ob. Cit. Pág. 613. 13Al respecto ver, Corte Constitucional, Sentencia C-018 de 1996, M.P. Hernando Herrera Vergara. 8 Exp.021 -78416 Ma. Catalina Flórez Fallo de Primera Instancia A su turno, el artículo 41 de la Ley 80 de 1993 prevé, en relación con el requisito en cuestión: “Para la ejecución se requerirá de la aprobación de la garantía y de la existencia de las disponibilidades presupuestales correspondientes”. (Negrillas de la delegada). La aplicación de esas disposiciones supone analizarlas a la luz de las normas contenidas en el estatuto orgánico de presupuesto, ya que sólo en armonía con éstas

encuentran sentido completo. En efecto, si bien el Estatuto de Contratación Estatal no estableció, expresamente, que los preceptos alusivos a temas presupuestales se sujetarían al Estatuto Orgánico del Presupuesto14, lo cierto es que éste es una norma de superior jerarquía que no puede desconocerse en materia de contratación.15 En este orden de ideas, en materia de contratación estatal, resultan aplicables las disposiciones del Estatuto General de Presupuesto, contenido en el Decreto 111 de 1996, que en su artículo 71, prevé. “todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiaciones suficientes para atender estos gastos Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos. En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización previa del Confis o por quien éste delegue, para comprometer vigencias futuras y la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados”. (Se subraya). En relación con esta norma debe precisarse que la jurisprudencia del Consejo de Estado había considerado que el registro presupuestal era un requisito de perfeccionamiento de los contratos estatales al estimar que la norma que resultaba aplicable era el citado artículo 71 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, por lo que

sólo cuando aquél se obtuviera el contrato nacía a la vida jurídica y podía iniciar su ejecución16. Sin embargo, en jurisprudencia más recie