PGN - ETICA - Exigida al servidor público de acuerdo a la doctrina de la pgn

Dependencia: Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa

Radicación: 014-80788-03

Disciplinado: Raúl Alfredo Arboleda Márquez

Cargo: Superintendente Delegado para el Registro de Instrumentos

Públicos

Entidad: Superintendencia de Notariado y Registro Quejoso: De Oficio Fecha queja: Octubre 30 de 2002

Fecha hechos: Febrero 20 a abril 5 de 2001

Asunto: Fallo de primera instancia (artículo 170 Ley 734 de 2002)

Bogotá DC, 26 de octubre de 2005 Se dispone esta Delegada a fallar en primera instancia dentro del proceso disciplinario radicado bajo el No. 014-80788-03, adelantado contra el Doctor RAÚL ALFREDO ARBOLEDA MÁRQUEZ, en su condición de Superintendente Delegado de Notariado y Registro, para la época de los hechos.

I. ANTECEDENTES El Procurador Delegado para la Moralidad Pública, mediante auto de octubre 30 de 2002, remitió las diligencias para la correspondiente investigación disciplinaria por posibles irregularidades atribuibles al Superintendente Delegado para el Registro de Instrumentos Públicos, Doctor RAÚL ALFREDO ARBOLEDA MÁRQUEZ, al haber adelantado investigaciones disciplinarias contra el Superintendente de Notariado y Registro, PEDRO BONNET LOCARNO, quien era su superior funcional, ordenando el archivo sin tener competencia para ello.

II. CARGOS Mediante decisión del 4 de febrero de 2005 esta Procuraduría Delegada, formuló pliego de cargos al servidor RAÚL ALFREDO ARBOLEDA MÁRQUEZ, los cuales se

concretaron, como a continuación se relata: "(…) La conducta disciplinaria desplegada por el mencionado funcionario se concreta en haber adelantado, sin tener competencia para ello, actuaciones disciplinarias por posibles irregularidades originadas en algunos contratos suscritos por los superintendentes de notariado y registro HERNANDO TRUJILLO POLANCO (e), PEDRO BONETT LOCARNO y JOSÉ PATROCINIO ESMERAL BARROS, siendo sus superiores funcionales; actuaciones que culminaron con la expedición de los siguientes autos de archivo así:

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Carrera 5 No. 15-80 Piso 8º PBX 3360011 – 3520066 Ext. 10822 www.procuraduria.gov.co (…) Auto de archivo del 4 de abril de 2001, por presuntas irregularidades en el contrato de Obra Pública No. 27 de 2000 suscrito por HERNANDO TRUJILLO POLANCO, en su calidad de Superintendente (e) de Notariado y Registro. (…) Auto de archivo de marzo 28 de 2001 correspondiente al contrato No. 022, suscrito el 5 de octubre de 1999 por JOSÉ PATROCINIO ESMERAL BARROS, en su calidad de Superintendente de Notariado y Registro. (…) Auto de archivo del 30 de marzo de 2001, relacionado con el contrato 03-94, suscrito por PEDRO BONETT LOCARNO, en su condición de Superintendente de Notariado y Registro. (…) Auto de archivo del 3 de abril de 2001, relacionado con el contrato No. 016 de

1999, suscrito el 30 de agosto de 1999 por JOSÉ P. ESMERAL BARROS, en su condición de Superintendente de Notariado y Registro. (…) Auto de archivo del 5 de abril de 2001 relacionado con el contrato 006 del 22 de febrero de 1999, su adicional del 24 de agosto de 1999 y 045 del 26 de noviembre de 1999 suscritos por JOSÉ PATROCINIO ESMERAL BARROS, en su condición de Superintendente de Notariado y Registro. (…) Auto de archivo del 20 de febrero de 2001, relacionado con los contratos 020 y 037 de 1999, suscritos por JOSÉ ESMERAL BARROS, en su condición de Superintendente de Notando y Registro (…)”.

III. DESCARGOS Al disciplinado RAÚL ALFREDO ARBOLEDA MÁRQUEZ, se le emplazó mediante edicto por no haberse logrado notificar personalmente. Cumplido lo anterior, se le declaró disciplinado ausente y le fue designado Defensor, quien, dentro del término legal, presentó escrito de descargos, argumentando como defensa: a) Que la conducta de su defendido, fue realizada dentro de las funciones que le correspondían, velando por los intereses de la entidad a la cual pertenecía, para lo cual archivó las investigaciones porque no encontró ninguna irregularidad. b) Que en el ejercicio de sus funciones, su defendido cumplió las funciones de su cargo, vigilando los diversos contratos celebrados. c) Que si existió algún error en cuanto a la función que su representado desempeñó no fue con ánimo de realizarlo sino que lo indujeron a caer en error.

Este Despacho mediante auto del 12 de agosto de 2005 cerró la etapa probatoria y habida cuenta que no había pruebas que practicar, ordenó correr traslado para alegar

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Carrera 5 No. 15-80 Piso 8º PBX 3360011 – 3520066 Ext. 10822 www.procuraduria.gov.co de conclusión. Respecto a las pruebas solicitadas, tales como la Resolución 4036 de agosto 29 de 2000 y el manual de funciones de su defendido, se tienen en cuenta y serán evaluadas en las consideraciones de esta decisión.

IV. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN El 29 de agosto de 2005 (fl. 131) se corrió traslado al disciplinado y a su Defensor para que alegaran de conclusión, antes de proferirse el fallo de primera instancia; término que feneció el 8 de septiembre de 2005, sin que ninguno presentara argumento en defensa del encausado.

V. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO Al revisar esta instancia el material probatorio que soporta la formulación de cargos, visible de folios 100 a 106, estima, con suficiente razón que los cargos imputados al procesado, Doctor RAÚL ALFREDO ARBOLEDA MÁRQUEZ, en su condición de Superintendente Delegado de Notariado y Registro, están llamados a prosperar. Tal afirmación se soporta al revisar y constatar que los presupuestos dogmáticos de la responsabilidad disciplinaria se estructuran a cabalidad, motivo por el cual se procede a realizar el análisis respectivo. a) Tipicidad e ilicitud sustancial

Establece el artículo 4 de la Ley 734 de 2002 que el servidor público será investigado y sancionado disciplinariamente por comportamientos que estén descritos como falta en la ley vigente al momento de su realización. Si tenemos en cuenta que las posibles irregularidades imputadas al Doctor ARBOLEDA MÁRQUEZ ocurrieron entre el 20 de febrero y el 5 de abril de 2001 es imperativo concluir que, a la luz de lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 200 de 1995, en cuanto al término de prescripción de la acción disciplinaria, este fenómeno aún no se ha presentado. Como quiera que para las diversas fechas de ocurrencia de la conducta no había entrado en vigencia la Ley 734 de 2002 y aún para la fecha ni siquiera se había iniciado el proceso disciplinario, la ley que se aplicará para este asunto será la que se encontraba vigente para la época de los hechos, esto es, la Ley 200 de julio 28 de 1995. Claros en el asunto de la legalidad, es pertinente, entonces, entrar a realizar el respectivo proceso de adecuación típica que nos permitirá, en primer lugar, establecer el aspecto objetivo de la falta disciplinaria, que como es sabido se refiere a la estructuración de los elementos de tipicidad y antijuridicidad o ilicitud sustancial. Al procesado ARBOLEDA MÁRQUEZ se le reprocha el haber adelantado investigaciones

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disciplinarias sin tener competencia para ello, por posibles irregularidades originadas en algunos contratos suscritos por los Superintendentes de Notariado y Registro HERNANDO TRUJILLO POLANCO (e), PEDRO BONETT LOCARNO y JOSÉ PATROCINIO ESMERAL BARROS, siendo sus superiores funcionales; actuaciones que culminaron con la expedición de seis (6) autos de archivo. Efectivamente, el Doctor RAÚL ALFREDO ARBOLEDA MÁRQUEZ se extralimitó en el ejercicio de derechos y funciones, por adelantar investigaciones disciplinarias sin tener en cuenta que no tenía competencia para investigar a sus superiores funcionales, cuyas actuaciones debió remitir a la Procuraduría General de la Nación. Lo anterior le permite inferir a este Despacho que, efectivamente, el encausado ARBOLEDA MÁRQUEZ desplegó el comportamiento activo que se le reprocha en el auto de cargos, esto es, que no atendió el cumplimiento de las normas constitucionales, legales y reglamentarias, en cuanto a sus deberes como servidor público, que implicó abuso e indebido ejercicio del cargo o función. El disciplinado ARBOLEDA MÁRQUEZ, en efecto, transgredió los deberes que se le citaron como infringidos (artículo 34 de la Ley 734 de 2002), incumplió las normas constitucionales, legales y reglamentarias (numeral 1), ejerció indebidamente el cargo y sus funciones al investigar y archivar estas actuaciones, a favor de sus superiores funcionales, faltó a la diligencia y a la eficiencia que imponían la labor encomendada (numeral 2); desconoció las competencias regladas en el artículo 25 numeral 1 literal a) del Decreto 262 de 2000,

realizando tareas que desbordaban su conocimiento. Siendo el encartado ARBOLEDA MÁRQUEZ, Superintendente Delegado para el Registro de Instrumentos Públicos, encargado del manejo de las acciones administrativas y de gestión respecto del servicio público del registro en dicha entidad, debió realizar las actividades tendientes a esclarecer si, efectivamente, esas actuaciones eran de su resorte. Su quehacer laboral le imponía un comportamiento totalmente diferente al que se observa en el plenario, pues, en efecto, el Doctor ARBOLEDA MÁRQUEZ se extralimitó en el ejercicio de derechos y funciones e incumplió, reiteradamente, tanto sus deberes como servidor público al desatender preceptos constitucionales, legales y reglamentarios, como el ejercicio indebido del cargo y de sus funciones, faltando a la eficiencia que le imponía su gestión, los cuales estaban ligados directamente con las funciones que desempeñaba, por lo tanto y como quiera que la proposición fáctica que se discute en el expediente encuadra de manera exacta en las normas que se le citaron como infringidas se tiene como probada la existencia de la falta disciplinaria que se le imputa. Ahora bien, hasta el momento no obran en el plenario elementos probatorios que justifiquen este proceder que como se demostrará infringió sustancialmente los deberes que como Superintendente Delegado para el Registro de Instrumentos Públicos tenía.

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b) Análisis de la culpabilidad Demostrado el aspecto objetivo de la falta disciplinaria que como se advirtió se refieren a la tipicidad y antijuridicidad, es preciso entrar a analizar el aspecto subjetivo que originó el comportamiento aquí investigado, pues no podemos olvidar que, en materia disciplinaria, esta proscrita toda forma de responsabilidad objetiva y por ello es pertinente establecer de manera definitiva, ya que en el auto de cargos se hace de manera provisional, si el proceder del disciplinado, ARBOLEDA MÁRQUEZ, fue cometido a título de dolo o culpa (artículo 13 de la Ley 734 de 2002); para ello se tendrán en cuenta los descargos presentados por el apoderado del implicado y la realidad probatoria que obra en el expediente. El apoderado del disciplinado RAÚL ALFREDO ARBOLEDA MÁRQUEZ, en su defensa, aduce que la conducta de su defendido fue realizada dentro de las funciones que le correspondían, velando por los intereses de la entidad a la cual pertenecía, para lo cual archivó las investigaciones porque no encontró ninguna irregularidad, además, que su defendido cumplió las funciones de su cargo, vigilando los diversos contratos celebrados y, en últimas, que si existió algún error en cuanto a la función que su representado desempeñó no fue con ánimo de realizarlo sino que lo indujeron a caer en error. Lo que no se explica este Despacho, es cómo, el encartado, realizó funciones que no eran de su competencia, pues debió remitir éstas a la Procuraduría General de la

Nación e incluso debió abstenerse de tomar decisiones que finalmente favorecieron a sus superiores funcionales, en cuyo punto cita que si el actuar de su defendido fue erróneo no obedeció a una intencionalidad sino a la inducción a la cual fue sometido, por tanto, considera esta Delegada, que con su argumento sí acepta que no era función del implicado ni era su competencia, pues de hecho, éste incumplió los deberes constitucionales, legales y reglamentarios, abusando indebidamente del cargo y faltando a la eficiencia e imparcialidad, dada la subordinación y dependencia con sus superiores funcionales. Lo anterior nos permite concluir que el proceder del servidor como sujeto agente de la infracción, realizó materialmente la investigación disciplinaria contra sus superiores funcionales de la Superintendencia de Notariado y Registro, pues está probado que su conducta y el resultado fueron deseados y queridos por él mismo, como quiera que el disciplinado conocía de sobra sus funciones y las extralimitó para favorecer a sus jefes. Pues, de conformidad con el artículo 22 del Código Penal (Ley 599 de 2000), la conducta es dolosa “cuando el agente conoce los hechos constitutivos de la infracción penal y quiere su realización”, lo cual corresponde a la acción realizada y al conocimiento de su antijuricidad (ilicitud sustancial), por tanto se formuló el juicio de reproche, catalogado como falta grave a título de dolo, pues el abuso indebido del cargo

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mostrado por el procesado, alteró el deber que se le impone a los servidores públicos, por la asunción de competencias que no le correspondían dentro de las investigaciones contra sus superiores. “La eticidad del servicio público implica que la culpabilidad se rija por la ética de la responsabilidad y no por la ética del conocimiento, de ahí que se afirme que ante mayor nivel de responsabilidad del servidor público derivado del artículo 6 de la Carta Política, lo que impone un deber especial, resulte propio de la conciencia del servidor público el conocer y cumplir sus deberes funcionales”. “Para endilgar reproche de culpabilidad, a la luz de la Ley 734 de 2002, basta que la conciencia de ilicitud sea actual, es decir, que el autor reconozca lo no permitido de su actuar y si el error (de violar la competencia funcional) era evitable, subsiste la responsabilidad del encartado por su actuar doloso. Pues al conocer la ilicitud, se evita la responsabilidad objetiva y se fundamentan los efectos de la graduación de la sanción” (Sentencia C-1076 de Diciembre 5 de 2005, MP CLARA INÉS VARGAS de

HERNÁNDEZ).

Por tanto, ante la conciencia del ilícito disciplinario, por parte del implicado, al adjudicarse una competencia que no le pertenecía y muy a pesar de la existencia de serios reparos de su actuación, como quiera que se encontraba en la posibilidad de conocer que actuaba contra la ley, además que quien duda si su comportamiento se ajusta o no a lo cánones legales, debe abstenerse de actuar, pues la connotación de la

responsabilidad, así lo exige.

VI. CALIFICACIÓN DE LA FALTA El artículo 43 de la Ley 734 de 2002 establece que para determinar la levedad o gravedad de una falta se consultarán los criterios que se insertan en dicho precepto normativo. El asunto en cuestión como se advirtió, se trata de una falta grave dolosa, además de lo anterior y como se encuentra demostrado el disciplinado ostentaba la condición directiva de Superintendente Delegado para el Registro de Instrumentos Públicos, dicha jerarquía le imponía, frente a los demás servidores, un comportamiento diverso al mostrado, pues, si no existiesen los grados jerárquicos en los que se refleja la dirección, el manejo, la gestión, la administración de las entidades, la disciplina y el orden al interior de las mismas, sería inexistente; no de otra forma se puede mostrar la diligencia, eficiencia e imparcialidad, el servicio funcional sino a través de los rangos jerárquicos; un servidor de rango directivo inferior investigando las actuaciones de sus superiores, denota, de manera inmediata, en los subalternos, un mal ejemplo. En este orden de ideas y como quiera que la concurrencia y estructuración de estos criterios denotan un proceder reprochable, desde todo punto de vista administrativo, se calificará de manera definitiva el comportamiento aquí investigado como falta grave.

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Carrera 5 No. 15-80 Piso 8º PBX 3360011 – 3520066 Ext. 10822 www.procuraduria.gov.co Ahora bien, el implicado conocía sus deberes funcionales de conformidad al manual de

funciones y una vez posesionado como Superintendente Delegado para el Registro de la Superintendencia de Notariado y Registro, el 2 de marzo de 1999, según nombramiento por Decreto 250 de febrero 9 de 1999 (fl. 91), sabía perfectamente que al asumir la competencia investigativa contra sus superiores jerárquicos estaba contrariando la ley disciplinaria y el manual de sus funciones, como quiera que estas investigaciones no eran de su resorte, es decir, que conocía el hecho que contravenían las normas sustantivas disciplinarias y quiso su realización, constituyéndose su actuación en dolosa. En consecuencia y como quiera que en el proceso obra prueba que le otorga a este Despacho el grado de certeza sobre la existencia de la falta y la responsabilidad del servidor RAÚL ALFREDO ARBOLEDA MÁRQUEZ en la comisión de la falta imputada, se declarará, al mismo, autor y responsable del cargo que se le señaló en su oportunidad (artículo 142 Ley 734 de 2002), a título de falta grave dolosa.

VII. DOSIFICACIÓN DE LA SANCIÓN Los parámetros que establecen los artículos 28, 29 y 32 de la Ley 200 de 1995 permiten identificar la clasificación de las sanciones según la falta que se imputa al disciplinado. A ARBOLEDA MÁRQUEZ corresponde, entonces, a la sanción de suspensión, pues se trata de una falta grave cometida a título de dolo.

Ahora bien para la dosificación de dicha sanción es menester recurrir a los criterios del artículo 27 up supra numerales 5 y 6, pues son ellos los que determinan el quantum de

dicha sanción. A pesar que el procesado no ha sido sancionado, dentro de los cinco años anteriores a este fallo, ni fiscal ni disciplinariamente, su comportamiento deslindó los límites de los poderes del Estado, afectando el bien jurídico relacionado con la administración pública. En este mismo orden de ideas, el legislador quiso señalar, en la ley disciplinaria, unos criterios de graduación de la falta y otros que deben ser exigencia para la concreción final de la sanción, precisamente, para que el operador disciplinario no se exceda y tenga así unos parámetros de graduación que no le permitan desproporción en la tasación de la sanción cuando la conducta del destinatario de la ley disciplinaria afecte la buena marcha de la administración pública y se proyecte la sanción que verdaderamente corresponda y que su imposición sea un correctivo justo, de acuerdo con el grado de lesión que afectó el bien jurídicamente tutelado. Además, que también aparecen criterios que no le favorecen, como el hecho de la reiteración de la falta y el de pertenecer al nivel directivo de la entidad y, como se advirtió, su proceder no puede ser catalogado como diligente y eficiente, no confesó la falta antes de la formulación de

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Carrera 5 No. 15-80 Piso 8º PBX 3360011 – 3520066 Ext. 10822 www.procuraduria.gov.co cargos, en ese orden de ideas, se consideran criterios suficientes para dosificar la sanción de multa, de acuerdo a lo establecido en el artículo 32 de la Ley 200 de 1995,

donde preceptúa que las faltas graves se sancionarán entre once (11) y noventa (90) días del salario devengado en el momento de comisión de la falta, pero como quiera que el implicado, actualmente, se encuentra desvinculado de la entidad, la multa a imponer será la máxima, dada la vulneración del bien jurídicamente tutelado, correspondiente a noventa (90) días de salario devengado, para la época de los hechos. En mérito de lo expuesto, la Procuradora Segunda Delegada para la Vigilancia, en uso de sus atribuciones legales, RESUELVE: PRIMERO: Declarar probados y no desvirtuados los cargos imputados al Doctor RAÚL ALFREDO ARBOLEDA MÁRQUEZ, identificado con la cédula de ciudadanía No. 16.265.566 de Palmira (Valle), en su condición de Superintendente Delegado para el Registro de la Superintendencia de Notariado y Registro, para la época de los hechos, e imponer, como consecuencia, una sanción de multa equivalente a noventa (90) días del salario devengado al momento de comisión de la falta, con fundamento en las argumentaciones expuestas en la parte motiva de esta decisión.

SEGUNDO: En firme esta providencia, enviar fotocopia de la misma junto con la del fallo de segunda instancia, notificaciones y constancia de ejecutoria al Señor Superintendente de Notariado y Registro de Instrumentos Públicos, informándole sobre la obligación que tiene de dar cumplimiento a la sanción impuesta, si esta fuere confirmada, dentro del término de diez (10) días hábiles, contados a partir de la fecha de recibo, si ésta fuere confirmada, así el funcionario sancionado se encuentre fuera del

ejercicio del cargo.

TERCERO: Notificar a los sujetos procesales la determinación tomada en esta providencia, con la advertencia del derecho que tienen de interponer recurso de apelación ante la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, dentro de los tres días hábiles siguientes a la fecha de su notificación.

CUARTO: Reportar la presente decisión a la División de Registro y Control de la

Procuraduría General de la Nación.

QUINTO: Oficiar a la Contaduría General de la Nación para lo de su competencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

FLOR ALBA TORRES RODRÍGUEZ

Procuradora Segunda Delegada

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EXP. No. 014-80787-03

FATR-RAGM

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