PGN - EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD - Aplicación por exceso en las facultades extraord

Procurador General 1 Bogotá, D.C., noviembre 12 de 2004 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 4 (parcial) y 9 del Decreto 2637 de 2004, “por el cual se desarrolla el Acto Legislativo No. 03 de 2002 para la implementación del sistema penal acusatorio”, corregidos por el Decreto 2697 de 2004.

Actor: EUDORO ECHEVERRI QUINTANA

Magistrada Sustanciadora: Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ

Expediente No. D-5402 Concepto No. 3700 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2, y 278, numeral 5, de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda instaurada ante esa Corporación por el ciudadano EUDORO ECHEVERRI QUINTANA, quien en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6, y 242, numeral 1 de la Carta Política, ha solicitado a la Corte que declare la inconstitucionalidad de los artículos 4 (parcial) y 9 del Decreto 2637 de 2004, corregidos por el Decreto 2697 de 2004. A continuación se subrayan las disposiciones acusadas: “Artículo 4. El inciso 1 del artículo 16 de la Ley 270 de 1996 quedará así: “Artículo 16. Salas. La Corte Suprema de Justicia cumplirá sus funciones por medio de cinco salas, integradas así: La Sala Plena,

por todos los Magistrados de la Corporación; la Sala de Gobierno, integrada por el Presidente, el Vicepresidente y los Presidentes de cada una de las Salas especializadas; la Sala de Casación Civil y Agraria, integrada por siete Magistrados, la Sala de Casación Laboral, integrada por siete Magistrados y la Sala de Casación Penal, integrada por nueve Magistrados. Las distintas salas, cuando lo consideren conveniente, se organizarán en salas de Procurador General 2 decisión integradas por tres magistrados. Transitoriamente podrán estar integradas adicionalmente por los Magistrados de descongestión que para el efecto cree la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.” “ Artículo 9. El artículo 61 de la Ley 270 de 1996 tendrá un parágrafo así: “ Parágrafo. Los procesos judiciales que deban conocer las corporaciones judiciales en donde actúen como partes o terceros intervinientes funcionarios o empleados de la Rama Judicial, serán siempre dirimidos por salas de conjueces adscritas a las respectivas corporaciones integradas de la siguiente manera: Un conjuez designado por el Procurador General de la Nación; un conjuez designado por la Corte Suprema de Justicia, un tercer conjuez que será designado de común acuerdo por los dos conjueces designados en la forma descrita. Estos conjueces deberán reunir las mismas condiciones que para ser magistrado de la respectiva corporación y estarán sometidos al mismo régimen de inhabilidades e incompatibilidades previstos para los funcionarios judiciales.”

1. Planteamientos de la demanda

Para el ciudadano Echeverri Quintana, las disposiciones acusadas del Decreto 2637 de 2004, corregidas por el Decreto 2697 del mismo año, vulneran los artículos 2, 13 y 29 de la Carta Política, por cuanto: 1.1. El artículo 4 del Decreto 2637 de 2004, corregido por artículo 2 del Decreto 2697 de 2004, al permitir que las distintas salas de la Corte Suprema de Justicia, cuando lo consideren conveniente, se organicen en salas de decisión integradas por tres Magistrados, contraría el deber que, a la luz del artículo 2 constitucional, tienen las autoridades de la República y el derecho al debido proceso, consagrado en el artículo 29 ibídem, ya que la Corte Suprema de Justicia, al convertir sus respectivas salas en mini salas de tres Magistrados, no podrá cumplir debidamente su función de tribunal de casación, desnaturalizando la unificación de la jurisprudencia. 1.2. El artículo 9 del Decreto 2637 de 2004, corregido por el artículo 3 del Decreto 2697 de 2004, al señalar que los procesos judiciales en donde Procurador General 3 actúen como partes o terceros intervinientes funcionarios o empleados de la Rama Judicial, serán siempre dirimidos por salas de conjueces integradas así: Un conjuez designado por el Procurador General de la Nación, un conjuez designado por la Corte Suprema de Justicia y un tercer conjuez que será designado de común acuerdo por los dos conjueces designados en la forma descrita, vulnera el principio de igualdad, consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política, puesto que

discrimina a los funcionarios judiciales frente a los demás trabajadores del sector público, ya que no existe razón que justifique la intervención de los conjueces. Así mismo, vale la pena resaltar que la designación de conjueces por parte del Procurador General de la Nación y por la Corte Suprema de Justicia puede ir en contra del adecuado cumplimiento de sus funciones constitucionales.

2. Problema jurídico Corresponde al Ministerio Público establecer: 2.1. Si el aparte acusado del artículo 4 del Decreto 2637 de 2004, corregido por artículo 2 del Decreto 2697 de 2004, al permitir que las distintas salas de la Corte Suprema de Justicia, cuando lo consideren conveniente, se organicen en salas de decisión integradas por tres Magistrados, infringe el deber que, a la luz del artículo 2 constitucional, tienen las autoridades de la República y el derecho al debido proceso, consagrado en el artículo 29 ibídem. 2.2. Si el artículo 9 del Decreto 2637 de 2004, corregido por el artículo 3 del Decreto 2697 de 2004, al señalar que los procesos judiciales en donde actúen como partes o terceros intervinientes funcionarios o empleados de la Rama Judicial, serán siempre dirimidos por salas de conjueces, vulnera Procurador General 4 el principio de igualdad, consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política, e impide el correcto ejercicio de las funciones constitucionales del Procurador General de la Nación y de la Corte Suprema de Justicia.

Sobre el particular, el Procurador General de la Nación ha de conceptuar lo siguiente:

3. El Decreto 2637 de 2004, corregido por el Decreto 2697 del mismo año, al modificar la Ley 270 de 1996 o Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, reviste el carácter de Decreto con fuerza de ley estatutaria, razón por la cual, se hace necesario que dicha Corporación se pronuncie respecto a la constitucionalidad de todo su contenido, al tenor de lo dispuesto por el artículo 153 de la Carta Política 3.1. Como primera medida es pertinente señalar que, las leyes estatutarias responden a la intención que tuvo el Constituyente de regular, a través de un procedimiento más riguroso y apremiante, ciertos temas de trascendental importancia para el desarrollo institucional del país y para el crecimiento en materia social y política. Lo anterior, se deduce de algunos antecedentes en los debates de la Asamblea Nacional Constituyente, que nos permite inferir la intención y el verdadero sentido de la consagración constitucional de dichas leyes. En la ponencia para primer debate, publicado en la Gaceta Constitucional No. 79, páginas 2 y siguientes, se señaló: “Los miembros de la Comisión Tercera fuimos dando pasos graduales tendientes a desenvolver y concretar el concepto de ley estatutaria de manera que cubriera aquellas situaciones que reclaman una normatividad especial. De allí que el fin primero y último del precepto se dirige a proporcionar una solución jurídica a las nuevas realidades que la Asamblea debe afrontar y resolver dentro del orden constitucional en gestación. Se pensó, entonces, que una ley estatutaria podría proporcionar la estructura legal

adecuada para regular materias atinentes a los derechos fundamentales, la administración de justicia, el régimen electoral y la participación ciudadana. Añádase a lo anterior que un mandamiento de esa naturaleza tiene la virtud de liberar el texto constitucional de la regulación detallada. Procurador General 5 “El precepto contenido en un artículo nuevo fue revestido de una categoría especial, pues se trata de una disposición a la que se le confiere valor constitucional. Por su rango superior a la ley ordinaria, su estabilidad y permanencia proporcionada por su particular sistema de aprobación, modificación y derogación; por su trámite excepcional, que no podrá exceder de una legislatura, y el requisito de revisión previa de constitucionalidad del proyecto antes de su perfeccionamiento, deja bien claro el pensamiento de los miembros de la Comisión acerca de la particular naturaleza jurídica con la cual se la dota. Su carácter aparece, pues, definido tanto por el método de aprobación de la norma como por su contenido. Su valor constitucional asienta con precisión su función organizativa tratándose de las ramas del poder público o de las instituciones del Estado en función del cual su alcance será la definición de la naturaleza de los mismos y la estructura de sus funciones, de conformidad con sus finalidades respectivas.” 3.2. En tal sentido, resulta evidente que el concepto de ley estatutaria en la Constitución se encuentra definido con base en dos criterios: Uno material, que consiste en circunscribir este tipo de leyes a unas materias determinadas, y uno formal, referente a ciertas pautas procedimentales necesarias para su aprobación, modificación y derogación.

3.3. El primero, es decir, el criterio material está regulado en el artículo 152 constitucional, en donde se establecen los asuntos que deben ser tramitados por este tipo de ley, estos son: a) Los derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección. b) Administración de justicia. c) Organización y régimen de los partidos y movimientos políticos; estatuto de la oposición y funciones electorales. d) Instituciones y mecanismos de participación ciudadana. e) Estados de excepción. Procurador General 6 3.4. Y el segundo, el criterio formal, está reglado en el artículo 153 de la Carta Política, que dispone: a) La exigencia de la mayoría absoluta de los miembros de Congreso para aprobar, modificar o derogar dicho tipo de normas. b) El requerimiento de que la tramitación se efectúe en una sola legislatura. c) Y que el texto de ley estatutaria debe ser sometido previamente a revisión por parte de la Corte Constitucional para que ésta determine su constitucionalidad. 3.5. En dicho sentido, es importante poner de presente que aunque la Carta Fundamental prohíbe en su artículo 150, numeral 10, la concesión de facultades extraordinarias al Presidente de la República por medio de ley para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, etc, con la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 03 de 2002, por el cual se reforma la Constitución, especialmente con lo estipulado en el inciso 2 del artículo 4 transitorio, es la misma Carta la que confiere facultades extraordinarias al Presidente de la República, por el término de dos meses, en caso de que el

Congreso no expida las normas correspondientes para implementar el nuevo sistema acusatorio, para expedir, modificar o adicionar los cuerpos normativos correspondientes incluidos, entre otros, en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia y en la Ley Estatutaria de Habeas Corpus. 3.6. Ahora bien, bajo el auspicio de dichas facultades fue expedido el Decreto 2637 de 2004, corregido por el Decreto 2697 del mismo año, el cual, si bien no estuvo sujeto al trámite de aprobación que señala el artículo 153, pues el Acto Legislativo creó aquí una excepción temporal a dicho artículo pese a que expresamente no lo señaló, sí modificó varias disposiciones de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, es Procurador General 7 decir, la Ley 270 de 1996, por lo que comparten la misma naturaleza de ésta, puesto que regula materias propias de ley estatutaria, razón por la cual, tal y como lo dispone el artículo 153 de la Carta Política, requiere de un control previo e integral de la Corte Constitucional, control que no puede esperar demandas como la que aquí se analiza. Dicha Corporación en distintas ocasiones se ha referido al punto, indicando siempre que, dada la importancia de las materias que regulan este tipo de normas, se hace eminentemente necesario evitar que las mismas sean aprobadas con ostensibles vicios de constitucionalidad, razón por la cual la Corte Constitucional como máximo tribunal de constitucionalidad debe confrontar el texto superior con la mencionada ley, o mejor, constatar que dicha norma no vaya en contra de las

disposiciones constitucionales. En sentencia C-011 de 1994, se señalaron las características del mencionado control, estableciéndose que el control de constitucionalidad de una ley estatutaria es un control jurisdiccional, automático, previo, integral, definitivo y participativo. En este orden de ideas, para este Despacho de una interpretación sistemática del orden constitucional, el que los decretos acusados los hubiese expedido el Presidente de la República, en ejercicio de una facultad extraordinarísima contenida en un Acto Legislativo, al permitir que se reformen leyes estatutarias, no les resta ni los eximen del control de constitucionalidad integral que diseñó la Constitución para dar seguridad jurídica y estabilidad a una función esencial del Estado como lo es, en este caso, la de administración de justicia, control que resulta indispensable. 3.7. Así las cosas, resulta necesario que por conducto del Presidente de la Corte se solicite copia auténtica al Presidente de la República del Decreto 2637 de 2004, así como del Decreto 2697 del mismo año, que corrige al primero, para proceder al análisis integral de exequibilidad de los mismos, tal como esa Corporación lo indicó e hizo en la sentencia C-972 de 2004. Procurador General 8 En consecuencia, se solicitará a la Corte Constitucional declararse inhibida para resolver los cargos de la presente demanda, pues resulta totalmente necesario que se corra traslado para la intervención ciudadana, en relación con todo el contenido de los Decretos 2637 y 2697 de 2004, y no con referencia a algunas de sus normas, razón por la cual esta demanda debe ser tenida en cuenta como una de las intervenciones

hechas dentro del término para opinar respecto a la totalidad del texto de los decretos.

4. Petición subsidiaria en caso de no aceptarse lo anterior 4.1. Declaración de inexequibilidad de los Decretos 2637 y 2697 de 2004, por exceso en las facultades asignadas al Presidente de la República El Presidente de la República expidió, en ejercicio de las facultades extraordinarias a él conferidas en el inciso 2 del artículo 4 transitorio del

Acto Legislativo No. 3 de 2002, el Decreto 2637 de 19 de agosto de 2004 “Por el cual se desarrolla el Acto Legislativo No. 03 de 2002”, corregido posteriormente mediante el Decreto 2697. El acto legislativo fundamento de los decretos mencionados, introduce en nuestro ordenamiento jurídico penal un nuevo sistema de investigación y juzgamiento en materia penal. 4.1.1. El artículo 4 transitorio del Acto Legislativo No. 3 de 2002, fundamento normativo que se invoca para la expedición de los Decretos 2637 y 2697 de 2004, hace referencia en su inciso primero a la conformación de una comisión especial para que por conducto del Fiscal General de la Nación, presente a consideración del Congreso de la República, a más tardar el 20 de julio de 2003, los proyectos de ley pertinentes para adoptar el nuevo sistema. Precepto declarado exequible mediante sentencia C-970 de 2004. Procurador General 9 El inciso segundo, por su parte, le señala al Congreso de la República como fecha límite para expedir las leyes “pertinentes para adoptar el nuevo sistema” el 20 de junio de 2004. En caso de no hacerlo en dicha fecha, el

mismo inciso le concede al Presidente de la República facultades extraordinarias por el término de dos meses para que profiera “las normas legales necesarias al nuevo sistema”. Para ese fin, se señaló que podría expedir, modificar o adicionar entre otras, la ley estatutaria de la administración de justicia, Ley 270 de 1996; la ley estatutaria del habeas corpus; la estructura de la Fiscalía General de la Nación, etc. 4.1.2. Como puede observarse, las mencionadas facultades fueron concedidas por el Congreso de la República al Gobierno Nacional en ejercicio de su poder de reforma, para dictar en el término de dos meses contados a partir del 21 de julio de 2004, las normas legales necesarias para hacer operable el sistema penal que se introdujo mediante la aprobación del Acto Legislativo No. 3 de 2002. Sin embargo, las modificaciones que introducen los Decretos 2637 y 2697 de 2004 a la Ley 270 de 1996, Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, no giran en torno a la implementación y desarrollo del mencionado sistema. Los decretos son una típica normativa de descongestión judicial, que si bien pueden contribuir a solucionar alguna de las causas de la crisis de la administración de justicia en el Estado colombiano, ello no justifica el uso de las facultades del inciso segundo del artículo 4 transitorio del Acto Legislativo No. 3 de 2002, para su expedición. En otros términos, el Presidente de la República al proferir los mencionados decretos, excedió la órbita de las facultades extraordinarias

a él conferidas, hecho que hace inconstitucionales los Decretos 2637 y 2697 de 2004, por ser contrarios al Acto Legislativo No. 3 de 2002. 4.1.3. En virtud de lo estipulado en el artículo 4 de la Constitución Procurador General 10 Política, que señala que en caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales y en la sentencia C-069 de 1995, el Procurador General de la Nación ha venido haciendo uso de la excepción de inconstitucionalidad en relación con el artículo 9 del Decreto 2637 de 2004, corregido por el artículo 3 del Decreto 2697 de 2004, aquí demandado. 4.1.4. Para justificar la inaplicación de la norma trascrita y ahora su inconstitucionalidad, basta señalar que ese precepto nada tiene que ver con medida alguna que se relacione con la implementación del sistema penal adoptado por el Acto Legislativo No. 3 de 2002, pues como se puede deducir fácilmente de su texto, éste tiene por objeto que en los procesos judiciales “en donde actúen como partes o terceros intervinientes funcionarios o empleados de la Rama Judicial”, sean conocidos y fallados por una sala de conjueces nombrados uno por el jefe del órgano de control y otro por la Corte Suprema de Justicia, asunto éste que no guarda identidad material con el objeto del Acto Legislativo No. 03 de 2002 y como tal, el Presidente de la República carecía de competencia constitucional para señalar que el Procurador General de la Nación y la Corte Suprema

de Justicia deben designar dos de los tres conjueces que han de dirimir los procesos judiciales en donde actúen como partes o terceros intervinientes funcionarios o empleados de la Rama Judicial. 4.1.5. Iguales argumentos se pueden predicar del artículo 4 acusado, pues el que la Corte Suprema de Justicia, cuando lo considere conveniente, se organizará en salas de decisión integradas por tres magistrados, ello en nada se relaciona con la implementación del sistema que introduce el Acto Legislativo No. 3 de 2002. 4.2. Con las disposiciones acusadas y en general con el texto integral de los decretos acusados, no sólo se desconoció el ámbito material de las facultades extraordinarias contenidas en el Acto Legislativo No. 3 de 2002, Procurador General 11 sino la independencia y la autonomía que en la materia que regulan los Decretos 2637 y 2697 de 2004, le reconoce la Constitución a la administración de justicia, en especial, la competencia atribuida por el artículo 257 constitucional al Consejo Superior de la Judicatura, como la competencia exclusiva y excluyente que tiene el Congreso de la República para expedir, modificar y derogar las leyes estatutarias, artículo 153 de la Constitución. En este caso, el Gobierno Nacional carecía de competencia para reformar la Ley 270 de 1996, en la forma como lo hizo al expedir los Decretos 2637 y 2697 de 2004, razón por la que éstos deben ser declarados inexequibles.

5. Conclusión El Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional,

hacer los siguientes pronunciamientos:

5.1. Declararse INHIBIDA para decidir de fondo acerca de la constitucionalidad de los artículos 4 y 9 del Decreto 2637 de 2004, corregidos por los artículos 2 y 3 del Decreto 2697 del mismo año, por los aspectos aquí analizados. En consecuencia, resulta necesario que esa Corporación solicite al Presidente de la República copia auténtica de los Decretos 2637 y 2697 de 2004, para proceder al correspondiente estudio de constitucionalidad, que al tenor del artículo 153 de la Constitución debe realizarse. 5.2. En subsidio de lo anterior, declarar INEXEQUIBLES los Decretos 2637 y 2697 de 2004. Señores Magistrados,

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación SPTB/J.E.Barliza./ncdem.