PGN - EXCEPCION DE INEPTA DEMANDA - Se encuentran demostrados los presupuestos por indebid

EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA-Por indebida escogencia de la acción ACCIÓN DE NULIDAD-Procedencia La procedencia de la acción en cita fue objeto de análisis por parte de la Corte Constitucional, la cual mediante sentencia C-426 de 2002 declaró la exequibilidad del artículo 84 del Decreto 01 de 1984, siempre y cuando se entendiera que la acción de nulidad también procedía contra los actos de contenido particular y concreto, cuando la pretensión era exclusivamente el control de la legalidad en abstracto del acto. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Se concurrió a la jurisdicción tardíamente/NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHOCaducidad Conforme a los documentos obrantes en el plenario, consta que la resolución demandada quedó ejecutoriada el 28 de enero de 1994, por lo cual si se revisa la fecha en la que se inició la presente acción (21 de agosto de 2008), puede concluirse que se concurrió a la jurisdicción de manera tardía, toda vez que se vencieron los términos para incoar la nulidad y restablecimiento del derecho con la que podía atacarse el acto. En efecto, conforme al numeral segundo del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho caduca al cabo de cuatro meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso, término que en el presente asunto se habría superado con creces. EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA-Se encuentran demostrados los presupuestos por indebida escogencia de la acción

De conformidad con las normas citadas, la jurisprudencia invocada, las pruebas allegadas, y con las consideraciones y reflexiones consignadas en este concepto, para la Delegada se encuentran demostrados los presupuestos para la prosperidad de la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción que declaró el A quo e, incluso, si se considerara que lo impetrado fue una nulidad y restablecimiento del derecho, en dicho caso tampoco podría atenderse a las pretensiones de los demandantes, pues la misma se habría concurrido a la justicia por fuera del término de caducidad.

PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

Carrera 5ª No. 15-80 Piso 20 Bogotá D.C. Pbx. 5878750 Exts.12076-12080 410012331000200800328 01 (59009) 5aCdeE/MIPC/Llms

IUS-E-2017-940316

PROCURADURIA QUINTA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Bogotá, D.C., 11 de enero de 2018 Doctor

DANILO ROJAS BETANCOURTH

Consejero Ponente – Sección Tercera – Subsección “B”

CONSEJO DE ESTADO

E. S. D.

Referencia: Concepto 18-001

Acción: Nulidad Radicación: 410012331000200800328 01 (59009)

Actor: Tulia Callejas Perdomo Demandados: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER (hoy Agencia Nacional de

Tierras – ANT) Honorable Señor Consejero: Estando en el término del traslado especial procede esta Procuraduría Delegada a emitir concepto dentro del proceso de la referencia, que se

encuentra en conocimiento del Honorable Consejo de Estado en virtud del recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante, mediante el cual se solicita la revocatoria de la decisión de primera instancia, con base en las argumentaciones que se exponen a continuación: ANTECEDENTES 2 410012331000200800328 01 (59009) 5aCdeE/MIPC/Llms IUS-E-2017-940316  La Demanda La señora Tulia Callejas y otros, por conducto de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de nulidad interpusieron demanda contra el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER, con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución No. 3094 del 17 de diciembre de 1993 expedida por el Incora, con la cual se adjudicó al señor José Diego Callejas Perdomo las parcelas que hacen parte del predio de mayor extensión denominado “Las Mercedes”, ubicado entre los municipios de Natagaima – Tolima y Villavieja – Huila  Contestación El apoderado del INCODER se opuso a la prosperidad de las pretensiones, indicó que los reproches de ilegalidad del acto demandado carecían de fundamento, y que conforme a lo solicitado en la demanda no debió instaurarse una acción de nulidad simple, pues se estaba atacando un acto administrativo de carácter particular, por lo cual, en su defensa, propuso las excepciones “inepta demanda” y “ausencia de fundamento para reprochar la legalidad del trámite de adjudicación”.  Sentencia de primera instancia Con decisión del 21 de septiembre de 2016, el Tribunal Administrativo

del Huila declaró probada la excepción de inepta demanda invocada en la contestación presentada por el INCODER y, en consecuencia, se inhibió para pronunciarse sobre el fondo del asunto, teniendo como presupuesto las consideraciones de mayor relevancia que pasan a indicarse: “(…) Los demandantes pretenden que se anule la Resolución No. 3094 del 17 de diciembre de 1993, expedido por el Instituto 3 410012331000200800328 01 (59009) 5aCdeE/MIPC/Llms

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Colombiano de la Reforma Agraria -INCORA- “Por la cual se adjudica un predio adquirido por el INCORA”. Según los argumentos de la demandante, dicho acto administrativo está viciado de nulidad, por haberse proferido con falsa motivación y violación a las normas legales, pues el predio objeto de litigio antes de la adjudicación al señor Diego Callejas le había sido adjudicado a este y a su esposa, y este hecho no fue atendido por la entidad demandada al proferir el nuevo acto administrativo y con ello desconoció el derecho de los herederos de la última, esto es, de quienes demandan en su nombre. (…) La Sala observa que en el presente caso la demandante indicó actuar en ejercicio de la acción de nulidad simple, prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo,… (…) En el sub lite, la Sala encuentra que la demandante en realidad no ejercitó una acción de nulidad simple, sino que pretendió en ejercicio de dicha acción obtener un directo y personal beneficio, lo cual imponía adelantar bajo ese

supuesto, una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, distinta incluso a las acciones especiales previstas en la Ley 160 de 1994, evento que obligaba a respetar las reglas de oportunidad procesal previstas para esta clase de actos subjetivos y/o particulares, esto es, las reglas de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contenidas del numeral 2º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo. (…) De esta manera, advierte la Sala que la controversia se reduce a una reclamación estrictamente subjetiva y particular y que en el fondo lo que se pretende es que se anule tal acto administrativo con el fin de acceder a la propiedad de los predios objeto de adjudicación por parte del Incora, pues si bien se especificó en la demanda y posteriormente al subsanarla, se eliminó tajantemente la pretensión de restablecimiento del derecho, en forma clara se deduce que al anularse la Resolución No. 3094 de 1993, se tornaría inválida la adjudicación realizada al señor José Diego Callejas Perdomo, y ello, sin duda conllevaría un beneficio directo a los ahora demandantes, que únicamente podía objetar por la vía procesal adecuada y dentro de la oportunidad legal para ello. (…) 4 410012331000200800328 01 (59009) 5aCdeE/MIPC/Llms

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De esta forma, los demandantes invocaron una vía inadecuada, la de la nulidad simple, pues con ella lo que pretendieron fue el restablecimiento de la situación que consideraron ilegal; por lo tanto, sin desconocer que la acción

de nulidad simple puede tener lugar frente a actos administrativos de carácter individual, en defensa de la legalidad como se mencionó anteriormente, la Sala concluye que esta litis no se ubica en el supuesto mencionado, toda vez que sin discusión lo que en realidad se pretende es la nulidad del acto de adjudicación de un predio con el efecto particular y concreto del derecho que consideran lesionado. De esta manera, además de la inepta demanda por indebida escogencia de la acción que se advierte, bien se ve que en tal supuesto y frente a las pretensiones en concreto, existe o se configura la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, pues ha debido incoarse dicha acción dentro de los 4 meses siguientes a su expedición y comunicación o notificación. Se aclara que como la Ley 160 de 1994, contempló varios procedimientos en materia de bienes baldíos y consagró acciones especiales diversas según el contenido del acto acusado, con términos de caducidad especiales y también en forma particular, en el Código Contencioso Administrativo, en gracia de discusión, la acción de nulidad y restablecimiento en ciernes, habría podido adelantarse dentro de los 2 años siguiente a su publicación, pues de acuerdo con el contenido de la Resolución No. 3094 de 1993, permite concluir que la acusación encuadra dentro del supuesto de la acción de nulidad y restablecimiento prevista en forma especial en el numeral 4o del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo - con caducidad de dos años - la cual está establecida contra los actos de adjudicación de baldíos.

Por lo anterior, como el acto administrativo demandado quedó debidamente ejecutoriado el 28 de enero de 1994, el registro del acto administrativo demandado se efectuó el 07 de marzo de 1994, y la demanda se presentó el 21 de agosto de 2008; es necesario concluir que se presentó por fuera del término establecido en la ley para impetrar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. En virtud de lo anterior, como la pretensión de nulidad apunta a obtener un restablecimiento del derecho concreto con ocasión de la pérdida definitiva por adjudicación de parte de los inmuebles descritos al inicio de esta providencia, ello impide acceder a la misma por medio de la acción de nulidad simple y porque además, si fuere el caso, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se encuentra caducada. (…)” 5 410012331000200800328 01 (59009) 5aCdeE/MIPC/Llms IUS-E-2017-940316  Recursos de Apelación El apoderado de la parte demandante solicitó la revocatoria de la decisión de primera instancia por considerar que los requisitos de la demanda debieron ser revisados al momento de analizar su admisibilidad, y que al haberle dado curso normal debía entenderse por subsanada y, por tanto, proceder a emitir fallo de fondo. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO Problema Jurídico ¿En el presente asunto se configuró la inepta demanda por indebida escogencia de la acción? Análisis Jurídico El Código Contencioso Administrativo señalaba en su artículo 84: ARTÍCULO 84. Acción de nulidad. Toda persona podrá solicitar por

sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos. Procederá no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro. La procedencia de la acción en cita fue objeto de análisis por parte de la Corte Constitucional, la cual mediante sentencia C-426 de 2002 declaró la exequibilidad del artículo 84 del Decreto 01 de 1984, siempre y cuando se entendiera que la acción de nulidad también procedía contra los actos de contenido particular y concreto, cuando la pretensión era exclusivamente el control de la legalidad en abstracto del acto. 6 410012331000200800328 01 (59009) 5aCdeE/MIPC/Llms

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Caso concreto Los hechos de la demanda fueron descritos en la decisión de primera instancia en los siguientes términos:  Que José Diego Callejas Perdomo y Beatriz Capera contrajeron matrimonio católico en el municipio de Villavieja el 5 de octubre de 1991.  En el año de 1989, adquirieron por medio de adjudicación y mediante Resolución No. 773 de la misma fecha, 1/27 parte en común y proindiviso del predio denominado “Las Mercedes” ubicado en las Veredas San Juanito

y Anarcaco del Municipio de Villavieja y Natagaima, cuya extensión aproximada es de 816 m2 e identificados con los folios de matrícula Nos. 200-0070684 y 368-0018744 y cuyos linderos se encuentran debidamente discriminados en el cuerpo de la resolución.  La señora Beatriz Capera falleció en el Municipio de Villavieja el 29 de julio de 1992, la sucesión no se liquidó a pesar de que ella aparecía como propietaria de los derechos de cuota sobre los inmuebles que determina la Resolución No. 773 de 1989 expedida por el INCORA.  El señor José Diego Callejas Perdomo copropietario de derechos de cuota sobre los inmuebles pluricitados, se hizo adjudicar por el INCORA, mediante Resolución No. 3094 del 17 de diciembre de 1993 los inmuebles relacionados en dicho acto sin haberse liquidado la sucesión de su esposa, en dicho acto no se aportó la partida de defunción de la copropietaria, desconociendo el INCORA este hecho, lo que permitió la adjudicación de los bienes en favor de su esposo.  El acto administrativo del INCORA se encuentra viciado de nulidad por vicios de forma, es decir por expedición irregular, teniendo en cuenta que el desconocimiento de los derechos de ley a los hijos de la causante Diego Fernando, Anderson Javier y Luis Eduardo Callejas Capera. 7 410012331000200800328 01 (59009) 5aCdeE/MIPC/Llms

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 Los daños ocasionados a los demandantes al no haberse liquidado la sucesión de su progenitora y no haberse adjudicado los derechos que ella tenía sobre los predios mencionados le han causado un detrimento patrimonial a los demandantes.  Se elevó solicitud de revocatoria del acto administrativo Resolución No. 3094 del 17 de diciembre de 1993, a la cual la entidad respondió que era materia de un proceso ante la justicia contencioso administrativa.  El señor José Diego Callejas Perdomo falleció y la nulidad del acto que se invoca es necesario para adelantar la liquidación y partición de los bienes de cada uno de los causantes mencionados. En la presente acción se pretende la nulidad de la Resolución No. 3094 de 1993, por medio de la cual el INCORA adjudicó unas parcelas que formaban parte del predio de mayor extensión denominado “Las Mercedes” al señor JOSÉ DIEGO CALLEJAS PERDOMO, acto que, en consideración de la parte actora estaba viciado de nulidad, toda vez que existía una resolución anterior que había adjudicado los mismos terrenos conjuntamente a dicha persona y a la señora BEATRIZ

CAPERA.

Pese a que la parte actora arguyó que la acción impetrada era de simple nulidad y que en la corrección de la demanda renunció al restablecimiento que había solicitado inicialmente, de los hechos relatados en el libelo petitorio se puede advertir que lo pretendido es que los predios adjudicados al señor JOSÉ DIEGO CALLEJAS PERDOMO vuelvan a estar conjuntamente en cabeza de dicha persona y de la

señora BEATRÍZ CAPERA, y así los integrantes de la parte actora poder contar con tales bienes dentro de la sucesión que adelantan por la muerte de esta última. 8 410012331000200800328 01 (59009) 5aCdeE/MIPC/Llms

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En razón a que se trata de un acto de contenido particular, lo procedente habría sido que la demandante hubiese intentado la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución No. 3094 de 1993, pues si pretendía que, de manera automática, un derecho que estuvo en cabeza de la causante (Beatríz Capera), volviera a la masa sucesoral para ser perseguido y repartido por sus herederos, no estaríamos frente a una pretensión exclusiva de control de la legalidad en abstracto del acto que permita utilizar la nulidad simple respecto de un acto de contenido particular y concreto. Conforme a lo anterior, ante la indebida escogencia de la acción lo procedente era declarar probada la excepción de inepta demanda por dicha causa, toda vez que dicho aspecto es un requisito indispensable para que sea posible la expedición de una decisión de mérito frente a un asunto de conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa y, en tal sentido, el fallo inhibitorio es la consecuencia jurídica lógica para tal yerro1. Pese a lo anterior, el Consejo de Estado2 ha indicado que “corresponde a la judicatura adentrarse en el estudio de los extremos fácticos que circunscriben la causa petendi y los razonamientos jurídicos de manera armónica con lo pretendido, de modo tal que más que aferrarse a la

literalidad de los términos expuestos interesa desentrañar el sentido del problema litigioso puesto a su consideración, eso sí, sin desquiciar los ejes basilares de la misma demanda”, por ende, si se entendiera que lo interpuesto fue una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, tampoco podría llegarse a una decisión favorable a los intereses de la parte actora, pues habría operado la caducidad en su contra, tal como pasa a indicarse: 1 CONSEJO DE ESTADO - SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCION TERCERASUBSECCION B - Consejero ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH - Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil quince (2015) - Radicación número: 68001-23-15-000-2000-03021-01(25913)A 2 ? CONSEJO DE ESTADO - SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCIÓN TERCERASUBSECCIÓN C - Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA - Bogotá, D.C., dieciocho (18) de mayo de dos mil diecisiete (2017) - Radicación número: 76001-23-31-000-2010-01591-01 (57378) 9 410012331000200800328 01 (59009) 5aCdeE/MIPC/Llms

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Conforme a los documentos obrantes en el plenario, consta que la resolución demandada quedó ejecutoriada el 28 de enero de 19943, por lo cual si se revisa la fecha en la que se inició la presente acción (21 de

agosto de 2008), puede concluirse que se concurrió a la jurisdicción de manera tardía, toda vez que se vencieron los términos para incoar la nulidad y restablecimiento del derecho con la que podía atacarse el acto. En efecto, conforme al numeral segundo del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho caduca al cabo de cuatro meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso, término que en el presente asunto se habría superado con creces. Del mismo modo, atendiendo a la norma especial de caducidad prevista en el numeral cuarto del artículo en cita4 tampoco se habría presentado en tiempo la demanda bajo estudio, pues trascurrieron más de dos años desde la ejecutoria de la Resolución No. 3094 de 1993, con lo cual se confirman las razones esgrimidas en la decisión de primera instancia y permiten solicitar confirmación. CONCLUSIÓN De conformidad con las normas citadas, la jurisprudencia invocada, las pruebas allegadas, y con las consideraciones y reflexiones consignadas en este concepto, para la Delegada se encuentran demostrados los presupuestos para la prosperidad de la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción que declaró el A quo e, incluso, si se considerara que lo impetrado fue una nulidad y restablecimiento del derecho, en dicho caso tampoco podría atenderse a las pretensiones de 3 ? Folio 27 – cuaderno 1 4 CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 - Caducidad de las acciones.

…

4. Sin perjuicio de lo dispuesto en la ley agraria, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos de adjudicación de baldíos proferidos por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, caducará en dos (2) años contados desde el día siguiente al de su publicación, cuando ella sea necesaria, o desde su ejecutoria, en los demás casos. Para los terceros, el término de caducidad se contará a partir del día siguiente de la inscripción del acto en la correspondiente oficina de instrumentos públicos. 10 410012331000200800328 01 (59009)

5aCdeE/MIPC/Llms IUS-E-2017-940316 los demandantes, pues la misma se habría concurrido a la justicia por fuera del término de caducidad. En los anteriores términos esta Agencia del Ministerio Público presenta su concepto solicitando, de manera respetuosa, la confirmación de la sentencia impugnada. Del señor Consejero, MARÍA ISABEL POSADA CORPAS Procuradora Quinta Delegada ante el Consejo de Estado 11 410012331000200800328 01 (59009) 5aCdeE/MIPC/Llms

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