PGN - EXCEPCIONES DE FONDO - Regulación legal

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESPTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Actos Administrativos de decisiones disciplinarias por ilegalidad directa e indebida motivación LITIS CONSORCIO NECESARIO-Si se va a demandar a la persona natural siempre que no se haya modificado su decisión/INTERVENCIONES ADHESIVAS Y LITIS CONSORCIAL-Regulación legal ... las citadas dependencias son simplemente agencias territoriales de la Procuraduría General de la Nación (PGN), pero la representación legal está en cabeza del órgano central, por lo que es a éste a quien se le debe citar para la defensa de sus intereses; de otra parte, el ente territorial no fue el hacedor de los actos demandados, por lo que no debe responder con su patrimonio por manifestaciones administrativas ajenas a sus quehaceres funcionales, y, por último, si se pudiera accionar en contra de la persona natural del Procurador Provincial de ese entonces (2005), era indispensable la previa integración del litis consorcio necesario con la PGN, siempre y cuando el acto administrativo contentivo de la primera instancia disciplinaria, esto es, el proferido por este sujeto procesal hubiere causado firmeza, pero como se modificó por la decisión del superior jerárquico funcionalProcuraduría Regional de Santander -, resulta muy desatinada la proposición que hizo en ese específico sentido la apoderada de la parte actora, en cuanto, se insiste, pretende deducir la responsabilidad por daños morales de un fallo inexistente en tanto que fue totalmente revocado por el operador Ad Quem disciplinario. ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES-Es indebida lo que genera ineptitud

de la demanda/ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES-Regulación legal/ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES Y DE PROCESOS–Regulación legal En este último evento, bien puede elucubrarse que surge, además, una indebida acumulación de pretensiones, en cuanto que esta súplica dineraria por daños morales a cargo del Procurador Provincial de la época de los hechos (2005), excluye la de reintegro y pago de los emolumentos y prestaciones sociales bajo responsabilidad de la PGN. Luego, dado que la demanda no reúne los requisitos exigidos para la acumulación de pretensiones establecida en el artículo 82 del C. P. C., norma aplicable al procedimiento contencioso administrativo por remisión expresa que a ese proceso hace el artículo 145 del C. C. A., es viable, 2 Procuraduría 3ª Delegada ante Consejo de Estado Concepto Ministerio Público No. 045 de 2016 -18 de febreroNulidad y restablecimiento de Julio Cesar Ariza Olarte Vs. Procuraduría General de la Nación Exp. No. 110010325000201300189 00

R. I: 0448-13. SIAF: 2016 - 42475 también por este motivo, la petición inhibitoria por ineptitud sustantiva de la demanda.

ADMISIÓN DE LA DEMANDA-Es un acto de impulso procesal no de convalidación/EXCEPCIONES DE FONDO-Regulación legal En esta línea interpretativa debe decirse, entonces, que la decisión judicial de admitir la demanda, así se encuentre formalmente ejecutoriada, no puede significar el saneamiento de los analizados vicios procesales, pues dicho

acto ha de entenderse de impulso procesal pero no de convalidación, y, por ello, en los términos del inciso 2° del artículo 164 del C. C. A., ha de proveerse a la inhibición por inepta demanda, que como resultado imposibilita un fallo sustantivo de mérito. Con todo, entiende esta Procuraduría Delegada, a tono con el reiterado énfasis jurisprudencial y doctrinal que propenden por la eficacia objetiva de la administración de justicia, que esa clase de decisiones, no son, en manera alguna, el paradigma para emular o el blasón a exhibir al interior de la Rama Jurisdiccional y por ante el conglomerado social, debiéndose precaverlas en lo posible para lo cual se deben adoptar las medidas necesarias como la de la interpretación por principios o valores constitucionales para solventar y superar aquellas situaciones en las que el ordenamiento legal no contemple una pertinente solución o ésta sea dudosa. REGLAS DE PROCEDIMIENTO-Son de orden público Sin embargo, en el presente caso, del exhaustivo análisis de la demanda no fue posible dejar de advertir las gravísimas falencias en su elaboración, las contradicciones en la proposición de las súplicas, la incongruencia en el señalamiento de las partes, siendo de tal magnitud que el postulado de la eficacia de la administración judicial no alcanza a sanearlas, porque de hacerlo se invertiría la cuestión al punto de desconocer las más elementales reglas de procedimiento, las cuales, como se sabe, son de orden público y, como tales, de estricto cumplimiento. 3 Procuraduría 3ª Delegada ante Consejo de Estado Concepto Ministerio Público No. 045 de 2016 -18 de febreroNulidad y restablecimiento de Julio Cesar Ariza Olarte Vs. Procuraduría General de la Nación Exp. No. 110010325000201300189 00

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PROCURADURÍA TERCERA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO CONCEPTO No. 045 – 2016 18 – II – 2016

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S e ñ o r e s

CONSEJEROS DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “A”

CONSEJERO CONDUCTOR: VERGARA QUINTERO

E. S. D.

REFERENCIA : EXP. No. 110010325000201300189 00 (R. I: 0448/13) ACTOR : JULIO C. ARIZA OLARTE C. C. 13.951.163 de Vélez –SderDEMANDADA : PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

ACCIÓN : NULIDAD y RESTABLECIMIENTO DERECHO ASUNTO : VISTA FISCAL ÚNICA INSTANCIA Tema : Sanción disciplinaria suspensión e inhabilidad x 9 meses

I. INTRODUCCIÓN En la oportunidad legal a que se refería el artículo 212 del otrora Código Contencioso Administrativo, esta Agencia del Ministerio Público conceptúa, en los siguientes términos, dentro del referido plenario que conoce en única instancia la Secc. 2ª, Subsecc. “A”, del Consejo de Estado, por ser dictados, los actos acusados, por autoridad nacional y versar sobre retiro temporal del

servicio1.

II. ANTECEDENTES 2. 1. Solicitudes de anulación El citado ciudadano ARIZA OLARTE, a través de mandataria judicial especial, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho

(arts. 85 C.C.A. y 15 D. L. 2304 de 1989)2, demandó del Tribunal Administrativo de 1 Competencia obtenida según conocida jurisprudencia de dicha Sección. 2 Formalidades adjetivas aplicables al presente proceso por la fecha de presentación de la demanda, que lo fue el día 22 de marzo de 2006 (fl. 77) y según lo dispuesto sobre el particular por el inciso 3° del art. 308 Copaca –Ley 1347/11 -18 de enero - . 4 Procuraduría 3ª Delegada ante Consejo de Estado Concepto Ministerio Público No. 045 de 2016 -18 de febreroNulidad y restablecimiento de Julio Cesar Ariza Olarte Vs. Procuraduría General de la Nación Exp. No. 110010325000201300189 00

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Santander, las siguientes declaraciones invalidantes: “1. 1. Resolución número 021 de Agosto 29 de 2005. 1. 2. Resolución número 0151 de Noviembre 10 de 2005”. 2. 2. Petición restauradora La apetencia del restablecimiento del derecho, de índole laboral y económica, la plasmó el actor, de manera indexada y a solucionar dentro del término de ley, y verificable en “que se ordene el reintegro al cargo que ocupaba

como SECRETARIO DE GOBIERNO DEL MUNICIPIO DE VÉLEZ SANTANDER… se ordene al Municipio que pague el valor de todos los salarios, primas, bonificaciones y demás adehalas de la asignación básica correspondiente al cargo que venía desempeñando, junto con los incrementos legales, desde que se produjo su retiro hasta cuando efectivamente sea reintegrado a su empleo”, señalando como demandado al Municipio de Vélez (fl. 73) Por memorial del nueve (9) de abril de 2007 –fls. 88-89 -, se adicionó la demanda en el sentido de incluir como perjuicios morales, con ocasión del daño causado a la reputación del poderdante con la expedición de los cuestionados actos administrativos disciplinarios, la suma de 200 millones de pesos, que debía solucionar o cancelar el “demandado LINDERMAN FLÓREZ HERNÁNDEZ”. (fl.88) 2. 3. Normativa violada y las razones de ello La preceptiva jurídica que la apoderada de la parte demandante planteó como infringida y base de las causales de anulación de ilegalidad directa e indebida motivación, se contrajo a los artículos constitucionales 2° (“De Los fines esenciales del Estado”), 13 (“Igualdad ante la Ley y las autoridades y la protección de personas con debilidad manifiesta”), 40 (“Derechos políticos del ciudadano”), 90 (“Responsabilidad patrimonial del Estado y acción de repetición”), y, 125 (“La carrera administrativa”), porque: “…De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, un acto administrativo sin motivación, o con una motivación

insuficiente (y agrego yo con una falsa motivación como en el presente caso), carece de validez constitucional y legal, pues no expresa las causas fácticas y jurídicas que determinan su adopción (sentencia T-552 de mayo 25/05). También en sentencia 7-395/03, M. P. MONROY CABRA, se ha dicho que “En la Constitución 5 Procuraduría 3ª Delegada ante Consejo de Estado Concepto Ministerio Público No. 045 de 2016 -18 de febreroNulidad y restablecimiento de Julio Cesar Ariza Olarte Vs. Procuraduría General de la Nación Exp. No. 110010325000201300189 00

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Nacional del 91, la motivación de los actos administrativos como expresión del principio de publicidad, surge del artículo 209 “la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, IMPARCIALIDAD y publicidad). En SU-250/99, se explico (sic) que la motivación hace parte de la necesaria publicidad de los actos administrativos. La Corte Constitucional ha sido exigente en el deber de motivar los actos administrativos. En la sentencia C-054/96, se dijo que la motivación “no contradice disposición Constitucional alguna y, por el contrario, desarrolla el principio de publicidad al consignar la obligación de expresar los motivos que llevan a una determinada decisión, como elemento esencial para procurar la interdicción de la arbitrariedad de la administración. También es

importante resaltar cómo la Corte Constitucional en sus diversos fallos ha reiterado que el fallador que se aparte del material probatorio, que no evalúa en su integridad, o que lo ignora, plasma en su sentencia su propia voluntad y no la de la justicia, ni de la ley; decide de facto y quebranta, en consecuencia, los fundamentos esenciales del orden jurídico; lo que ocurre en el presente caso pues las pruebas fueron analizadas al querer de los señores Procurador Provincial y Regional y no como efectivamente sucedieron los hechos, como si lo ha venido haciendo la Fiscalía Quinta Seccional de Vélez, a lo cual ya me referí”3. 2. 4. Hechos En ejercicio de la función preventiva de parte de la Procuraduría Provincial de Vélez, frente a la contratación administrativa desarrollada en el área de su jurisdicción, se seleccionó el contrato de compraventa suscrito por el Alcalde Municipal del citado ente territorial con el comerciante RICARDO ARTURO GUETE MOLINA, cuyo objeto lo fue el suministro de mobiliario con destino a la Biblioteca Pública, por un valor de $ 8.431.759.oo, en el que se destacó la irregularidad de manifestarse, el día treinta y uno (31) de diciembre de 2004, el recibido a plena satisfacción, cuando la realidad demostró que hacía falta la entrega real y material de la totalidad de la silletería adquirida (fls. 66 a 77). NO alegó de conclusión. 3 Al respecto, ver folio 73, en particular el acápite: “LO RESUELTO POR LA FISCALÍA QUINTA

SECCIONAL DE VÉLEZ SANTANDER, SOBRE LOS PRESENTES HECHOS”.

6 Procuraduría 3ª Delegada ante Consejo de Estado Concepto Ministerio Público No. 045 de 2016 -18 de febreroNulidad y restablecimiento de Julio Cesar Ariza Olarte Vs. Procuraduría General de la Nación Exp. No. 110010325000201300189 00

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III. CONTESTACIÓN DEMANDA El ente de control disciplinario vinculado a la controversia NO concurrió al debate4, como tampoco registró escrito de cierre.

IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO 4. 1. Exposición genérica En criterio de esta Agencia Fiscal las pretensiones del encartado actor, JULIO CESAR OLARTE ARIZA, NO pueden ser analizadas en lo material y sustantivo, por inepta demanda en su formulación, según el siguiente razonamiento. 4. 2. Entes oficiales y persona natural accionados, enunciación normas infringidas y proveído admisorio .- En la demanda: Para la declaratoria de la nulidad fueron convocadas a controversia las Procuradurías Provincial de Vélez y la Provincial de Santander (fl. 66), en tanto que para la restauración lo fue el Municipio de Vélez, Departamento de Santander, como se lee al folio 73. .- En la adición: Como responsable del pago de los perjuicios morales se señaló al Doctor LINDERMAN FLÓREZ HERNÁNDEZ, esto es, a la persona natural que para el mes de agosto del año 2005 fungía como Procurador

Provincial y profirió, en esa condición laboral administrativa, el primero de los actos enjuiciados contenido en la Resolución No. 021/2005 -29 de agosto -. .- Normas expuestas como violadas. El demandante solamente mencionó los artículos constitucionales 2°, 13, 40, 90 y 125, sin adentrarse, para su particular caso disciplinario, en el pertinente análisis del desarrollo legal contenido en la Ley 734 de 2002, salvo la referencia obligada que tuvo que hacer tanto del tipo disciplinario contenido en el numeral 1 del artículo 48 ejusdem, del que se le manifestó su incursión en la falta gravísima allí 4 Constancia en dicho sentido del secretario de la Sección 2ª del CE, obrante a folio 571. El proceso resultó del conocimiento de este organismo por la decisión que adoptó a través del proveído del 14 de noviembre de 2013 (fls. 560-561). 7 Procuraduría 3ª Delegada ante Consejo de Estado Concepto Ministerio Público No. 045 de 2016 -18 de febreroNulidad y restablecimiento de Julio Cesar Ariza Olarte Vs. Procuraduría General de la Nación Exp. No. 110010325000201300189 00

R. I: 0448-13. SIAF: 2016 - 42475 consagrada, como de la adecuación penal remitida que establece el reato en el que, presuntamente, incurrió, dejando de lado, igualmente, el examen del ordenamiento reglamentario que lo cobijaba como servidor público municipal encargado de la precisa labor de interventoría del contrato estatal de compraventa de los bienes muebles con destino a la Biblioteca Pública

Municipal. Por mor de lo anterior, el concepto de violación se centró en criticar la primigenia calificación, esto es, la efectuada por el Provincial como de falta gravísima, dejando de lado y, en consecuencia, inobservando, la variación de la falta disciplinaria que por parte de la Regional se estimó leve. Ergo, la disonancia entre lo finalmente decidido con lo razonado por el actor, es evidente y genera la imposibilidad de encuadrar acertadamente el problema jurídico. .- Admisión. Por acto del catorce (14) de noviembre de 2013 (fls. 560-561), la Sala Unitaria de la Sección 2ª llanamente admitió “la demanda y su adición y/o corrección presentada por el señor Julio Cesar Olarte (sic), contra la Nación – Procuraduría General de la Nación”, sin tener en cuenta los anteriores yerros, pues, como se sabe, las citadas dependencias son simplemente agencias territoriales de la Procuraduría General de la Nación (PGN), pero la representación legal está en cabeza del órgano central, por lo que es a éste a quien se le debe citar para la defensa de sus intereses; de otra parte, el ente territorial no fue el hacedor de los actos demandados, por lo que no debe responder con su patrimonio por manifestaciones administrativas ajenas a sus quehaceres funcionales, y, por último, si se pudiera accionar en contra de la persona natural del Procurador Provincial de ese entonces (2005), era indispensable la previa integración del litis consorcio necesario con la PGN5, siempre y cuando el acto administrativo contentivo de la primera instancia 5 “Intervenciones adhesivas y litisconsorcial. Art. 52 C. P. C. – Modificado Decreto

2282 de 1989, art. 1°., mod. 19…Podrán intervenir en un proceso como litisconsortes de una parte y con las mismas facultades de ésta, los terceros que sean titulares de una determinada relación sustancial a la cual se extiendan los efectos jurídicos de la sentencia, y que por ello estaban legitimados para demandar o ser demandados en el proceso”. 8 Procuraduría 3ª Delegada ante Consejo de Estado Concepto Ministerio Público No. 045 de 2016 -18 de febreroNulidad y restablecimiento de Julio Cesar Ariza Olarte Vs. Procuraduría General de la Nación Exp. No. 110010325000201300189 00

R. I: 0448-13. SIAF: 2016 - 42475 disciplinaria, esto es, el proferido por este sujeto procesal hubiere causado firmeza, pero como se modificó por la decisión del superior jerárquico funcional -Procuraduría Regional de Santander -, resulta muy desatinada la proposición que hizo en ese específico sentido la apoderada de la parte actora, en cuanto, se insiste, pretende deducir la responsabilidad por daños morales de un fallo inexistente en tanto que fue totalmente revocado por el operador Ad Quem disciplinario.

En este último evento, bien puede elucubrarse que surge, además, una indebida acumulación de pretensiones, en cuanto que esta súplica dineraria por daños morales a cargo del Procurador Provincial de la época de los hechos (2005), excluye la de reintegro y pago de los emolumentos y prestaciones sociales bajo responsabilidad de la PGN.

Luego, dado que la demanda no reúne los requisitos exigidos para la acumulación de pretensiones establecida en el artículo 82 del C. P. C6., norma aplicable al procedimiento contencioso administrativo por remisión expresa que a ese proceso hace el artículo 145 del C. C. A.7, es viable, también por este motivo, la petición inhibitoria por ineptitud sustantiva de la demanda. Así las cosas, para esta Procuraduría Delegada con la anterior conducta procesal asumida por la parte activa se desatendieron, en grado sumo y en los peculiares matices analizados, las exigencias formales contenidas en los ordinales 1°, 2°, 3° y 4° del artículo 137 del Decreto 01 de 1984, que, en lo particular precisan los contenidos del libelo introductorio en lo referente a: “La 6 “Acumulación de pretensiones. Modificado. Decreto 2282 de 1989, art. 1°., Mod.

34. El demandante podrá acumular en una misma demanda varias pretensiones contra el demandado, aunque no sean conexas, siempre que concurran los siguientes requisitos: 1°. Que el juez sea competente para conocer de todas; sin embargo, podrán acumularse pretensiones de menor cuantía a otras de mayor cuantía. 2°.- Que las pretensiones no se excluyen entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias. 3°.- Que todas puedan tramitarse por el mismo procedimiento…”. 7 “Acumulación de pretensiones y de procesos. Modificado. Ley 446 de 1998, art.

7°. En todos los procesos contenciosos administrativos procederá la acumulación de pretensiones en la forma establecida en el Código de Procedimiento Civil, así como la acumulación de procesos a instancia de cualquiera de las partes o de oficio, en los casos establecidos por el mismo Código…”. 9 Procuraduría 3ª Delegada ante Consejo de Estado Concepto Ministerio Público No. 045 de 2016 -18 de febreroNulidad y restablecimiento de Julio Cesar Ariza Olarte Vs. Procuraduría General de la Nación Exp. No. 110010325000201300189 00

R. I: 0448-13. SIAF: 2016 - 42475 designación de las partes y de sus representantes”; “Lo que se demanda”; “Los hechos u omisiones que sirvan de fundamento de la acción”; y, “Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación”, así como se desconoció “La individualización de las pretensiones” de que trata el artículo 138, ibídem, modificado por el artículo 24 del Decreto Ley 2304 de 1989, según el cual: “Cuando se demande la nulidad del acto se le debe individualizar con toda precisión. Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda. Si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen; pero si fue revocado, sólo procede demandar la última decisión…”.

En esta línea interpretativa debe decirse, entonces, que la decisión judicial de admitir la demanda, así se encuentre formalmente ejecutoriada, no puede significar el saneamiento de los analizados vicios procesales, pues dicho acto ha de entenderse de impulso procesal pero no de convalidación, y, por ello, en los términos del inciso 2° del artículo 164 del C. C. A.8, ha de proveerse a la inhibición por inepta demanda, que como resultado imposibilita un fallo sustantivo de mérito. Con todo, entiende esta Procuraduría Delegada, a tono con el reiterado énfasis jurisprudencial y doctrinal que propenden por la eficacia objetiva de la administración de justicia, que esa clase de decisiones, no son, en manera alguna, el paradigma para emular o el blasón a exhibir al interior de la Rama Jurisdiccional y por ante el conglomerado social, debiéndose precaverlas en lo posible para lo cual se deben adoptar las medidas necesarias como la de la interpretación por principios o valores constitucionales para solventar y superar aquellas situaciones en las que el ordenamiento legal no contemple una pertinente solución o ésta sea dudosa. 8 “Excepciones de fondo. Art. 164.-…En la sentencia definitiva se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada…” 10 Procuraduría 3ª Delegada ante Consejo de Estado Concepto Ministerio Público No. 045 de 2016 -18 de febreroNulidad y restablecimiento de Julio Cesar Ariza Olarte Vs. Procuraduría General de la Nación Exp. No. 110010325000201300189 00

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Sin embargo, en el presente caso, del exhaustivo análisis de la demanda no fue posible dejar de advertir las gravísimas falencias en su elaboración, las contradicciones en la proposición de las súplicas, la incongruencia en el señalamiento de las partes, siendo de tal magnitud que el postulado de la eficacia de la administración judicial no alcanza a sanearlas, porque de hacerlo se invertiría la cuestión al punto de desconocer las más elementales reglas de procedimiento, las cuales, como se sabe, son de orden público y, como tales, de estricto cumplimiento. Por ello, en estos autos, no es posible aplicar las reglas de “Es preferible que valga y no que perezca” (Potius valeat quam pereat) y la de “La utilidad es la medida del derecho” (Mensura iuris est utilitas). CONCEPTO Por todo lo expuesto, la Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado solicita, comedidamente, de la Sala de Conocimiento, se INHIBA DE

DECIDIR EL FONDO SUSTANTIVO DEL ASUNTO POR INEPTA

DEMANDA EN LA FORMULACIÓN DE LAS PRETENSIONES.

De los Señores Consejeros, cordialmente,

CRISTINA GRUESO SÁNCHEZ

Procuradora Tercera Delegada ante el Consejo de Estado

CGS / MDC

11 Procuraduría 3ª Delegada ante Consejo de Estado Concepto Ministerio Público No. 045 de 2016 -18 de febreroNulidad y restablecimiento de Julio Cesar Ariza Olarte Vs. Procuraduría General de la Nación Exp. No. 110010325000201300189 00

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