PGN - EXCLUSION DE RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA - Requiere causal demostrada

Dependencia: Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia

Administrativa Radicación Nº: 088-08204-02

Investigado: Luis Mariano Cuesta Ibarguen Cargo y entidad: Alcalde Municipal de Lloró (Chocó) Informante: Laura Edith Ríos Mosquera Fecha informe: 12 de abril de 2002

Fecha hechos: 31 de diciembre de 2001

Conducta: No transferir los porcentajes de los ingresos corrientes de la Nación, que la ley impone a favor del sector salud Providencia: Fallo de segunda instancia

Trascendencia: Moderada

Riesgo prescripción: Medio

Bogotá DC, 28 de septiembre de 2005

1. ANTECEDENTES Agotado el respectivo trámite procesal, la Procuraduría Regional del Chocó, mediante fallo del 27 de octubre de 2004, sancionó al Señor LUIS MARIANO CUESTA IBARGUEN, en su condición de Alcalde Municipal de Lloró (Chocó), con multa en el equivalente a noventa (90) días de su salario básico mensual, devengado para la época de los hechos, suma liquidada en siete millones cuatrocientos sesenta y siete mil cuatrocientos setenta y un pesos ($7.467.471.oo).

Mediante escrito visible a folios 203 a 205, el Señor CUESTA IBARGUEN, en su condición de investigado, interpuso recurso de apelación contra la referida decisión.

2. CARGOS.

Mediante decisión del 21 de febrero de 2003, visible a folios 97 a 101, se formuló pliego de cargos al Señor LUIS MARIANO CUESTA IBARGUEN, en su condición de Alcalde

Municipal de Lloró (Chocó), los cuales en resumen consisten en lo siguiente: Recibió la suma de $321.831.729, como recursos provenientes de la Nación, correspondientes a la vigencia fiscal de 2001, destinados a inversión forzosa en el régimen subsidiado de seguridad social en salud y transfirió tan solo de manera parcial al Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó DASALUD, la suma de $80.284.269, dilatando el proceso de traslado y afectando el pago de las Administradoras del Régimen Subsidiado en Salud, con las cuales había suscrito convenio para la atención de los beneficiados de dicho régimen, en su Municipio.

3. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA Tras demostrar que la imputación se encuentra debidamente soportada y no fue desvirtuada por los descargos y la prueba recaudada con posterioridad, el proveído sancionatorio de primera instancia, objeto de impugnación, se funda en consideraciones tales como la afectación social que la conducta imputada acarreó, en la salud de los habitantes del Municipio de Lloró, más concretamente en los del régimen subsidiado de salud, es decir, la población de más bajo estrato socio económico, toda vez que la cobertura del servicio disminuyó sensiblemente en dichos sectores.

Se afirma, además, que con su proceder dejó de cumplir los fines de un Estado que, como el nuestro, se pregona “social de derecho”, en que se busca servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, de modo que se tome

como razón de ser del ente estatal, la dignidad humana y como objeto de su quehacer, la vigencia efectiva de los derechos. De otra parte, frente a los descargos del implicado, estos se desestiman al considerar que, si bien se probó que el Municipio tenía embargadas sus rentas por la suma de $526.255.443.65, para la vigencia fiscal 2001, durante este mismo lapso el Municipio de Lloró recibió, por concepto de ingresos corrientes de la Nación la suma de $2.410.184.996.74, cifra que le permitía al burgomaestre transferir los recursos a que estaba legalmente obligado (folios 194 a 199).

4. APELACIÓN El recurso impetrado fue sustentado en los siguientes argumentos: Debido a las cuantiosas deudas dejadas al Municipio por la administración que lo antecedió, las finanzas municipales se vieron gravemente afectadas por los numerosos y elevados embargos de los acreedores, lo que modificó sustancialmente el manejo presupuestal y determinó el incumplimiento de algunos deberes legales, hecho humanamente imposible de superar.

En virtud de providencias judiciales se llegó a embargar todos los recursos del Municipio. Por medio de acciones de tutela se produjeron reconocimientos y ordenaron muchos pagos de acreencias. Al asumir la administración del Municipio, este traía deudas con varios administradores del régimen subsidiado, con DASALUD. Pesaba, además, embargo de la DIAN, una Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa 2 Carrera 5 N° 15-80 piso 8° PBX 3520066 ext. 10821 - 10826

alta carga salarial, prestacional y pensional con los empleados, ex empleados y pensionados. El poco dinero que quedaba disponible luego de descontar los embargos y retenciones ordenadas judicialmente, se destinó al pago de salarios. Reclama el implicado que se tenga lo anterior como causal excluyente de responsabilidad. No obstante el incumplimiento que aquí se le reprocha, sostiene que tuvo voluntad de pago, suscribiendo un acuerdo con DASALUD que aún se está cumpliendo, pues fue menester comprometer vigencias futuras. Su actuación se enmarcó siempre dentro de los postulados constitucionales de la buena fe, no existiendo intención de transgredir o eludir sus deberes legales y constitucionales, ni dolosa ni culposamente.

5. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO FRENTE A LOS ASPECTOS IMPUGNADOS La idea cardinal que rige el ordenamiento institucional colombiano, a la cual ya se ha hecho alusión en el curso de las presentes diligencias, es el fundamento de los elevados niveles de exigencia que se le hacen a los servidores públicos: El Estado

Social de Derecho. El caso bajo examen pone en evidencia una situación que, no por reiterada, debe tomarse como lo normal en la administración pública: Un mandatario local que, desde el momento mismo en que asume los destinos del municipio, encuentra una situación financiera que hace prácticamente inviable la gestión que se le ha confiado, en defensa de la vida institucional del municipio; a consecuencia de ello, incumple uno de sus deberes fundamentales: El pago de las obligaciones dinerarias correspondientes al servicio de salud en el régimen subsidiado.

Sin embargo, la idea de servicio a los intereses de la colectividad, pero, especialmente, la de satisfacción de las necesidades básicas del sector poblacional más necesitado de la asistencia del Estado, en temas tan neurálgicos como la salud, impone al mandatario elegido popularmente, el deber, que se torna en imperativo categórico, de diseñar planes que le permitan enfrentar, de la mejor manera, sus responsabilidades en este campo. Si tomamos como punto de partida, para el análisis del caso que nos plantea el presente expediente, que el Municipio de Lloró se encontraba en una muy difícil situación financiera, para la época en que LUIS MARIANO CUESTA IBARGUEN asumió como Alcalde Municipal, lo menos que dicha situación exigía de su parte, era el Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa 3 Carrera 5 N° 15-80 piso 8° PBX 3520066 ext. 10821 - 10826 diseño de las estrategias necesarias para conjurar la crisis, lo cual, en el curso de las presentes diligencias, no se pudo verificar. Quiere con esto la Delegada, dejar sentado que la argumentación de una causal de exclusión de responsabilidad disciplinaria, debe estar plenamente demostrada, pues la crítica del juzgador debe sopesar todos los ingredientes que la conforman. Cabe entonces preguntarse, ¿hasta qué punto era desconocida, de CUESTA IBARGUEN, que al asumir la alcaldía se iba a encontrar con una situación financiera tan precaria? ¿Tuvo tiempo, entre octubre de 2000 y los primeros meses de 2001, de diseñar las estrategias de gerencia pública, que le permitieran enfrentar, con base en

los dineros situados por el Tesoro Nacional, la crisis del sector salud, más concretamente, del régimen subsidiado? ¿Planteó a sus acreedores, algún plan para cumplir, si no oportunamente, al menos dentro de un lapso racional, con sus obligaciones económicas? Por el contrario, lo que en el curso del proceso se logró establecer, es que los dineros girados por la Nación al ente municipal, durante el lapso objeto de cuestionamiento, superaron en buena medida la sumatoria total de las obligaciones que este tenía y, en virtud de las cuales, estaba respondiendo judicialmente. El tema que nos ocupa pone de presente, una vez más, que el nivel de exigencia que de las normas surge, en el marco del Estado Social de de Derecho, respecto de la conducta oficial de los servidores públicos, pero más concretamente de quienes llegan a la administración en virtud de elección popular, encuentra como justificación el que en sus manos la ciudadanía ha depositado lo más caro de sus aspiraciones colectivas: El interés general. El plus de responsabilidad de los servidores públicos, planteado desde el artículo 6 de la Carta Política, sugiere a los colombianos el deber cívico de elegir a las personas más idóneas para el desempeño de las elevadas misiones que el servicio al interés general comporta. Pero exige a quienes aspiran a ser servidores públicos de elección popular, el capacitarse para tener la suficiente solvencia técnica para el desempeño de su función, y tener una condición ética tal, que les permita salir sin mancha del escrutinio que el manejo de lo público impone. La conducta que le era exigible al funcionario que aquí se investiga, se funda en ese

deber de idoneidad técnica que el tomar las riendas de los asuntos públicos presupone. El manejo de la hacienda pública conoce, desde hace muchos años, mecanismos que permiten el cumplimiento simultáneo de las obligaciones judiciales y de aquellas otras que encuentran su fundamento en fuentes como el contrato, máxime cuando estos tienen por objeto la prestación de un servicio público esencial, cuya materialización Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa 4 Carrera 5 N° 15-80 piso 8° PBX 3520066 ext. 10821 - 10826 pretende el logro de uno de los objetivos del Estado benefactor: Tratar de disminuir las desigualdades sociales, ante las exigencias mínimas de una vida digna. Este Despacho, en consecuencia, comparte con el aquo la conclusión sancionatoria a que arribó, tras el análisis de los hechos y de las pruebas aducidas en defensa del investigado. Con todo, se aparta de su criterio en cuanto hace al quantum punitivo, como pasa a explicarse: En vigencia de la Ley 200 de 1995 (norma que, por principio de legalidad debe regir la presente actuación en su parte sustantiva), las faltas graves se sancionaban con multa en el rango de once (11) a noventa (90) días del salario devengado por el investigado al momento de la comisión de la falta. Pues bien, si tenemos en cuenta que los títulos de imputación son el dolo y la culpa, con fundamento en el principio de proporcionalidad (que aunque es posterior es aplicable por favorabilidad-artículo 18 de la Ley 734), no es difícil advertir que el

máximo de pena solo puede corresponder al máximo nivel de reproche de la conducta. En este orden de ideas, una sanción de multa en el equivalente a noventa (90) días del salario del disciplinado, solo se aviene a la comisión de una falta grave dolosa; no así a una falta que, como la que aquí se atribuye, es grave en la modalidad de culposa. Ahora bien, en cuanto hace a los criterios tenidos en cuenta para la dosificación de la sanción, esta Delegada no comparte el que se deba ésta fundar en el grado de culpabilidad, pues como se puede advertir en la providencia recurrida, entre el dolo y la culpa, el propio investigador de primera instancia optó por esta última, como título de imputación, siendo el de menor nivel de reproche. Tampoco acepta el que se le pueda atribuir como motivo de agravación de la sanción, la jerarquía y mando que el implicado tenía en la entidad (municipio), pues la condición de Alcalde Municipal fue, precisamente, la que permitió fundar el reproche, toda vez que la omisión atribuida tiene íntima relación con los deberes funcionales de los Alcaldes. En otras palabras, en concepto de esta Delegada, tal criterio es de recibo cuando, pudiendo una misma conducta ser desplegada por un número plural de sujetos, la realización de la misma se le atribuye a quien ostenta la mayor jerarquía o dispone de más mando, circunstancias estas en que, precisamente, se ampara para su realización. En síntesis, dado que la conducta atribuida solo la pudo realizar el Alcalde, no hay referente de comparación que permita afirmar que la sanción se deba agravar por el

simple hecho de serlo. Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa 5 Carrera 5 N° 15-80 piso 8° PBX 3520066 ext. 10821 - 10826 Por el contrario, otros criterios de incremento de la sanción, pudieron haber sido expresamente atribuidos, sin que esta instancia tuviera objeción alguna, tal como el grave daño social de la conducta; sin embargo, el agravante sancionatorio que de él puede surgir, por no haber sido objeto de la imputación por parte del aquo, solo puede ser considerado en esta instancia, dentro del margen que la prohibición de reforma peyorativa permite. Por último, esta Delegada comparte, con el ad quo, que la ausencia de antecedentes, debe atenuar la sanción a imponer. En mérito de lo expuesto, la Procuradora Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, RESUELVE PRIMERO: Modificar la decisión calendada el 27 de octubre de 2004, en cuanto la Procuraduría Regional del Chocó, impuso sanción disciplinaria al Señor LUIS MARIANO CUESTA IBARGUEN, quien se identifica con la Cédula de Ciudadanía No. 71.970.268 de Turbo (Antioquia), en su condición de Alcalde Municipal de Lloró (Chocó), consistente en multa de noventa días del sueldo mensual devengado para la época de los hechos, la cual se tasó en la suma de siete millones cuatrocientos sesenta y siete mil cuatrocientos setenta y un pesos ( $7.467.471.oo) y en su lugar imponer la

de multa en el equivalente a treinta días del salario mensual devengado para la época de los hechos, cifra que, de acuerdo con la anterior, equivale a dos millones cuatrocientos ochenta y nueve mil ciento cincuenta y siete pesos ($2.489.157.oo).

SEGUNDO: Por el Centro de Notificaciones, notificar personalmente al implicado la determinación tomada en esta providencia, advirtiéndole que contra la misma no procede recurso alguno, quedando agotada la vía gubernativa. Para tal efecto, líbrese la respectiva comunicación indicando la decisión tomada y la fecha de la providencia.

En caso que no pudiere notificarse personalmente, se fijará edicto en los términos del artículo 107 del Código Único Disciplinario.

TERCERO: Cumplido lo anterior, devolver el expediente a la oficina de origen para que remita a la División de Registro y Control los formularios para el registro de la sanción disciplinaria, envíe copia de los fallos de primera y segunda instancia, con su constancia de ejecutoria, al funcionario que deba ejecutar la sanción y archive las diligencias.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

FLOR ALBA TORRES RODRÍGUEZ

Procuradora Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa

Proyectó: MDC

Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa 6 Carrera 5 N° 15-80 piso 8° PBX 3520066 ext. 10821 - 10826

SEGUNDAI

MsW Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa 7 Carrera 5 N° 15-80 piso 8° PBX 3520066 ext. 10821 - 10826