PGN - EXIGENCIA DE GARANTÍAS EN EL CONVENIO - Garantías fundamentales

Expediente: 11001031500020210730800

Medio de Control: Recurso Extraordinario de Revisión

Concepto Ministerio Público EXIGENCIAS DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN-No se demostró que juez de segunda instancia había decidido asuntos no discutidos en reparación directa

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Concepto Ministerio Público

PROCURADURÍA PRIMERA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO CONCEPTO N° 013/ 2022

Bogotá, D.C., 02 de febrero de 2022 Señores

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejera Ponente doctora NUBIA MARGOTH PEÑA GARZON

E. S. D.

Ref: 11001031500020210730800

Medio de Control: Recurso Extraordinario de Revisión

Recurrente: NACIÓN - RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE

ADMINISTRACIÓN JUDICIAL (DEAJ) Trámite: Concepto Ministerio Público El Ministerio Público presenta a consideración de la Sala su concepto en el proceso de la referencia.

I. ANTECEDENTES

1.1. Hechos. Los hechos presentados en el escrito del recurso extraordinario de revisión son los siguientes:

1. El señor Yamil Antonio Bolívar Cervantes y su grupo familiar presentaron demanda de reparación directa en contra la Nación – Rama

Judicial y Nación -Fiscalía General de la Nación por la presunta privación injusta de la libertad del señor Bolívar con ocasión de un proceso penal adelantado por los delitos de concierto para delinquir, falsedad material en documento público y cohecho propio, la cual correspondió por competencia, en primera instancia, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca correspondiéndole el número de

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Concepto Ministerio Público radicado 25000232600020110054400.

2. Una vez surtidas debidamente las respectivas etapas procesales, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia de primera instancia el 13 de febrero de 2014 la cual declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación-Rama Judicial y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, y se negaron las pretensiones de la demanda.

3. Contra la referida providencia la parte demandante presentó recurso de apelación, solicitando que se revocara la sentencia de primera instancia y se concedieran todas las pretensiones formuladas.

4. Por reparto el recurso de apelación de la referencia le correspondió a la

Sección Tercera Subsección “B” de Consejo de Estado.

5. El día, 28 de agosto de 2020 se profirió sentencia por medio de la cual se resuelve revocar la sentencia del a-quo, y en su lugar se dispone:

“PRIMERO: DECLARAR patrimonial y administrativamente responsable a la NACIÓN-FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN y NACIÓN-RAMA JUDICIAL por los daños antijurídicos causados por la privación injusta de la libertad del señor Yamil Antonio Bolívar Cervantes.

SEGUNDO: Como consecuencia, condénese a la NACIÓNFISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN y NACIÓN-RAMA JUDICIAL, a pagar por concepto de indemnización lo siguiente: A) Por perjuicios morales, las siguientes sumas: (i) Para Yamil

Antonio Bolívar Cervantes, Bertha Lucia Medina Figueroa, Luis Enrique Bolívar Medina, Sebastián Medina Bolívar, Yamila de Jesús Bolívar Cueto y Luis Francisco Bolívar Valencia el valor equivalente a 100 s.m.l.m.v. para cada uno, de los cuales a la NaciónFiscalía General de la Nación le corresponde pagar el valor equivalente a 88.17 s.m.l.m.v. y a la Nación - Rama Judicial le corresponde pagar el valor equivalente a 11.83 s.m.l.m.v.; (ii) para Elsy Judith Bolívar Cervantes, Antonio Luis Bolívar Cervantes, Lidia Bolívar Cervantes de Crespo, Arnaldo Enrique Bolívar Cervantes, Lidbed del Socorro Bolívar Cervantes, Yomaira Bolívar Cervantes, Andrés Felipe Navarro Medina y Tatiana Lucia Navarro Medina el valor equivalente a 50 s.m.l.m.v. para cada uno, de los cuales a la

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Medio de Control: Recurso Extraordinario de Revisión Concepto Ministerio Público Nación - Fiscalía General de la Nación le corresponde pagar el valor equivalente a 44.08 s.m.l.m.v. y a la Nación - Rama Judicial le corresponde pagar el valor equivalente a 5.92 s.m.l.m.v.

B) Por daño a la salud para Sebastián Medina Bolívar el valor equivalente a 20 s.m.l.m.v., de los cuales 17.63 s.m.l.m.v. le corresponden a la Nación - Fiscalía General de la Nación, mientras que 2.37 s.m.l.m.v. le corresponden a la Nación - Rama Judicial.

TERCERO: A título de reparación no pecuniaria de los derechos al buen nombre y dignidad humana, la NACIÓN-FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN y NACIÓNRAMA JUDICIAL, a través de una misiva personal dirigida al señor Yamil Antonio Bolívar Cervantes, y su familia le ofrecerá́ disculpas por la detención injusta de la que fueron objeto. Dichas entidades deberán coordinar con el aquí́ demandante si es suficiente con que el documento le sea entregado personalmente a él o si, además, debe publicarse en las plataformas de comunicación y difusión de la entidad.

CUARTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.”

6. Según el sistema de consulta Siglo XXI, la anterior sentencia fue notificada a las partes del proceso por edicto fijado el 21 de octubre de 2020 y desfijado el 23 de ese mismo mes y año.

1.2. Recurso Extraordinario de Revisión

El recurso presentado por el recurrente se fundamenta en la causal quinta del artículo 250 del CPACA, esto es, “existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”. En términos generales, el recurrente afirma que en la sentencia objeto de recurso la Sección Tercera del Consejo de Estado infirió o presumió la ocurrencia de un daño que no había sido demostrado en el proceso de reparación directa. En concreto, el recurrente considera que la decisión de la subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, concerniente a la afectación relevante de bienes o derechos convencional o constitucionalmente amparados, fueron declarados de oficio y no a solicitud de parte. Por lo anterior, la decisión en donde se ordena a la Rama Judicial pedir excusas al

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Medio de Control: Recurso Extraordinario de Revisión Concepto Ministerio Público accionante del proceso de reparación directa, corresponde a un caso de ultra o extra petita.

Así mismo, la apoderada de la Rama Judicial, afirma que la decisión objeto de recurso vulnera y pone en amenaza los derechos al debido proceso, igualdad y contradicción, al violarse los principios de justicia rogada, congruencia procesal y contradicción propios del proceso contencioso administrativo. Finalmente, solicita que la sentencia acá recurrida sea modificada y se elimine la orden anteriormente mencionada.

1.3. Sentencia Sección Tercera Subsección “B” del Consejo de Estado El señor Yamil Antonio Bolívar Cervantes y otros presentaron demanda de reparación directa en contra de la Nación – Rama Judicial, y la Fiscalía General de la Nación por la presunta privación injusta de la libertad del demandante. Mediante sentencia del 13 de febrero de 2014, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, negó la totalidad de las pretensiones de la demanda con respecto a la presunta privación injusta de la libertad del demandante. El Consejo de Estado, en sentencia del 28 de agosto de 2020 determinó revocar la sentencia de primera instancia, declaró responsable patrimonialmente a la Rama Judicial y a la Fiscalía General de la Nación, por los perjuicios causados a los demandantes, ordenándoles al pago de los respectivos daños morales que se habían probado en el proceso, así como a resarcir el daño a la salud sufrido por los demandantes. Así mismo, ordenó que, la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, debían por escrito en una misiva dirigida al señor Yamil Antonio Bolívar Cervantes y a su familia ofrecer disculpas por la detención injusta a la que fue objeto, y sí el demandante lo considera necesario, esta carta deberá ser publicada en las plataformas de comunicación y difusión a las que tengan acceso las entidades condenadas.

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II. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO 2.1. Problema jurídico.

Corresponde determinar si es procedente el recurso extraordinario de revisión contra la sentencia proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado el 28 de agosto de 2020, teniendo en cuenta la causal invocada por el recurrente. Para dar respuesta al problema jurídico planteado a continuación se desarrollarán los siguientes temas: i) generalidades sobre el recurso extraordinario de revisión y el ii) estudio de la causal contenida en el numeral quinto del artículo 250 del CPACA en el caso en concreto. 2.2. Generalidades sobre el Recurso Extraordinario de Revisión La revisión es un medio de impugnación extraordinario que limita la inmutabilidad de las sentencias en relación con la cosa juzgada y permite que se subsanen determinadas irregularidades o anomalías conforme a lo previsto en el artículo 250 del CPACA. La principal finalidad de este recurso es el restablecimiento de la justicia, tal como lo indica la jurisprudencia de las Altas Cortes1. Desde esa perspectiva, las causales de revisión tienen por objeto garantizar la justicia de la sentencia, el principio de la cosa juzgada y el derecho de defensa, siempre y cuando estos se hubieren transgredido por motivos trascendentes o externos al proceso. En ese sentido, la estructura interna del fallo, esto es, la normatividad sustancial en la cual este se fundamentó no es atacable por la vía de la revisión, dado que los errores en que haya podido incurrir el juez al decidir son aspectos ajenos a este recurso2. 1 Corte Constitucional, sentencias C-418 de 1994 y C-247 de 1997, MP. Jorge Arango Mejía y

José Gregorio Hernández Galindo, respectivamente, y Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia de 31 de enero de 1077, Actor: Hotel Americano Ltda., MP Humberto Murcia Ballén; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. CP: Bertha Lucía Ramírez de Paez. Sentencia del 3 de junio de 2010, Rad. No. 76001-23-31-000-1999-00952-01. 2 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil. Sentencia del 31 de enero de 1997. MP. Humberto Murcia Ballén. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección

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Medio de Control: Recurso Extraordinario de Revisión Concepto Ministerio Público Por lo anterior, se entiende que el recurso extraordinario de revisión no tiene como objeto desvirtuar, contra argumentar o atacar las motivaciones jurídicas, las interpretaciones o los juicios de valor en los que se soportó la decisión judicial. Bajo esta línea, debemos sostener que la interposición y procedencia de este recurso exige una real congruencia entre los argumentos presentados en el escrito del recurso y la causal que se invoca, para determinar la justicia de ese pronunciamiento3.

Conforme con las normas que regulan el recurso extraordinario de revisión, esto es el artículo 248 y siguientes del CPACA, este procede contra las decisiones ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala

de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los Jueces Administrativos. Para el caso que se analiza, la providencia enjuiciada es de aquellas susceptibles del recurso extraordinario de revisión, toda vez que se trata de una proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro de un proceso de reparación directa de segunda instancia, es decir, contra la cual no procede recurso de apelación. Con relación al término para interponer dicho recurso, el artículo 251 del CPACA señala que procede dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. En este caso, la sentencia objeto del recurso fue dictada el 28 de agosto de 2020, se notificó por edicto el cual se fijó el 21 de octubre y desfijado el 23 del mismo mes, quedando ejecutoriada el 28 de octubre de 2020 y el recurso extraordinario fue interpuesto el 27 de octubre de 2021, concluyendo que este fue presentado en tiempo, siendo ahora necesario analizar la causal invocada. 2.3. Causal invocada en el Caso Concreto Segunda, Subsección B. CP. Bertha Lucía Ramírez de Páez. Sentencia del 3 de junio de 2010Rad. 76001-23-31-000-1999-00952-00. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. CP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Sentencia del 14 de octubre de 2016. Rad. 11001-03-28-0002016-00055-00.

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Medio de Control: Recurso Extraordinario de Revisión Concepto Ministerio Público El recurrente considera que la sentencia proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, debe ser objeto de revisión, porque existe nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso judicial, en este caso al proceso de reparación directa.

El numeral quinto del artículo 250 del CPACA, establece como causal de revisión lo siguiente: “Artículo 250. Causales de revisión: Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: (…)

5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.” En primer lugar, y reconociendo que esta causal es una causal en blanco, es decir que no se determinan todos los elementos de la misma, pues no establece todos los presupuestos necesarios para que se configure, permitiendo que se acomode a distintos escenarios.

Sin embargo, el numeral quinto si establece dos elementos esenciales para su configuración, el primero que la sentencia que se recurre no sea susceptible de apelación, es decir que ya sea una decisión en firme sin recurso por agotar. El segundo elemento, de carácter subjetivo es que la nulidad se presente en el momento en que se expide la sentencia, es decir que no será válida la argumentación que indique una nulidad anterior a la sentencia que puso fin al

proceso judicial, pues su momento procesal para alega ya habrá pasado, y este se fundamente en un desconocimiento grave o insanable de alguna ritualidad sustancial propia de esa actuación4. Así mismo, el Consejo de Estado de manera reiterada ha manifestado que esta causal se materializa en la medida que se presente alguno de los escenarios definidos en el artículo 133 del Código General del Proceso, en donde se define las situaciones que llevarían a declarar la nulidad de un proceso, reconociendo el carácter restrictivo de esta causal5. 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 15 Especial de Decisión, Sentencia de 7 de abril de 2015, Radicado 2013-02724-00(REV) 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 16 de agosto de 2002. Rad. 760012324000199704345-01.

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Medio de Control: Recurso Extraordinario de Revisión Concepto Ministerio Público En el presente caso, tenemos que el recurrente hizo mención de la anterior causal analizando las decisiones del Juez, en concreto cuando le ordena a la Rama Judicial y a la Fiscalía General de la Nació a pedir por medio de una carta excusas a los demandantes por la privación injusta de la libertad a la que fue sometido el señor Bolívar Cervantes.

En este escenario, el recurrente afirma que hay una vulneración al debido

proceso, pues se está fallando algo que no fue solicitado ni demostrado en el proceso judicial. De acuerdo con el escrito del recurso la apoderada de la Rama Judicial, afirma que durante el proceso de la reparación directa no se practicó ninguna prueba, ni se acercó al proceso material probatorio que pudiera determinar la existencia del daño en bienes o derechos convencional o constitucionalmente amparados, por lo que vulnera el principio de congruencia, que el juez haya determinado una sanción por dicha afectación. Con el contexto completo, y teniendo en cuenta todas las vicisitudes que rodean este proceso judicial, el Ministerio Público expondrá de manera concreta los argumentos por los cuales considera que este recurso extraordinario de revisión debe negarse. En primer lugar y en aras de brindar un análisis completo de la situación que acá se presenta, se tiene que el recurso extraordinario de revisión, invocando la causal quinta, como se analizaba anteriormente, cumple con los requisitos que la ley y la jurisprudencia le han asignado, por lo que es posible entrar a discutir el fondo del asunto. La apoderada de la Rama Judicial afirma que en el proceso no se logró demostrar que en efecto se haya causado un daño a los bienes o derechos convencional o constitucionalmente amparados, por lo que no habría lugar a ordenarles solicitar excusas por el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia. Este argumento debe rechazarse de manera rotunda, la apoderada de la Rama Judicial desconoce la naturaleza de la afectación, pues en ese punto el

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Medio de Control: Recurso Extraordinario de Revisión Concepto Ministerio Público Consejo de Estado concluyó que, al haberse demostrado que en efecto el demandante fue privado injustamente de la libertad, se desprendía de dicha actuación un daño al buen nombre. Este daño según el Consejo de Estado se materializa ipso facto, pues se puso al demandante en una situación en la que no debió haber estado, esto es privado de su libertad, y que automáticamente genera una afectación a su buen nombre, la cual el Estado debe reparar.

El anterior planteamiento del Consejo de Estado, nos pone en el escenario de asumir que en los casos que se demuestre, que en efecto la medida privativa de la libertad en contra de un individuo es injusta, se reconoce inmediatamente que se le ha causado un daño a su buen nombre, por lo que es obligación del Estado reparar dicha afectación. Frente a este escenario el Ministerio Público no puede compartir los argumentos de presuntas vulneraciones a los derechos de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, pues es evidente que el proceso judicial giró en torno a la presunta privación injusta de la libertad a la que se sometió al señor Bolívar Cervantes. Una vez el Consejo de Estado encontró los elementos probados de la reparación directa en este caso por la privación injusta de la libertad, es ya competencia del juez determinar el mecanismo por medio del cual se deben reparar los daños que se hayan generado.

Por lo anterior, reconociendo esa independencia y autonomía del juez para tasar la reparación de los daños, y de escoger el mecanismo idóneo para los mismos, no es descabellado, ilícito o ilegal que la Sección Tercera del Consejo de Estado haya optado como mecanismo para reparar un daño con el ofrecimiento de excusas formales a los demandantes por parte de los demandados. Finalmente, es necesario hacer una breve explicación de las afectaciones a los bienes o derechos convencional o constitucionalmente amparados, esto para determinar los mecanismos de reparación de los daños que se hayan generado. De acuerdo con lo establecido por el Consejo de Estado, en sentencia de

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Medio de Control: Recurso Extraordinario de Revisión Concepto Ministerio Público unificación proferida por la Sección Tercera el 28 de agosto de 2014, se tiene que la afectación a bienes o derechos convencional o constitucionalmente amparados: “Es un daño inmaterial que proviene de la vulneración o afectación a derechos contenidos en fuentes normativas diversas. Sus causas emanan de vulneraciones o afectaciones relevantes a bienes o derechos constitucionales y convencionales las cuales producen un efecto dañoso, negativo y antijurídico” El objetivo de reparar este daño es el de restablecer plenamente a la víctima en el correcto ejercicio de sus derechos. En la misma sentencia anteriormente

mencionada, se dispuso que este tipo de daño se debe reparar por medio de medidas de carácter no pecuniario, medidas reparatorias no indemnizatorias a las que tendrá derecho únicamente la victima directa de la lesión como su núcleo familiar más cercano. Finalmente, en jurisprudencia reciente de la Sección Tercera del Consejo de Estado, se ha aceptado la posibilidad de reparar este daño por medio de medidas pecuniarias, cuando por la intensidad y vulneración del daño estas no son completamente reparadas por medio de las medidas de carácter no pecuniario. En este caso, procederá el otorgamiento por una sola vez de una indemnización que no podrá exceder los 100 SMLMV6. Basado en este análisis jurisprudencial, este representante del Ministerio Público encuentra ajustado a derecho, la decisión adoptada por el Consejo de Estado, Sección Tercera en la sentencia que acá se estudia. Por lo anterior, se deben realizar las siguientes:

III. CONCLUSIONES El Ministerio Público considera que los argumentos expuestos por el recurrente carecen de razón y justificación, que la presunta nulidad que se genera a raíz 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera, sentencia de 6 de diciembre de 2017. Rad. 18001233100020050042701

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Concepto Ministerio Público de la expedición de la sentencia de segunda instancia no se materializa. Así mismo, el recurrente no logró demostrar la presunta violación al principio de congruencia, como tampoco logró demostrar que el juez de segunda instancia había decidido asuntos que no habían sido discutidos en el proceso de reparación directa, siendo un elemento esencial para el correcto uso de la causal invocada para el recurso extraordinario de revisión. Por los motivos anteriormente expuestos, este representante del Ministerio Público solicita al Honorable Consejo de Estado NEGAR el recurso extraordinario de revisión acá discutido. Del Honorable Consejo de Estado, respetuosamente,

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Procurador Primero Delegado Ante el Consejo de Estado

Proyectó: Pablo Andrés Corredor Gómez.

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