PGN - EXIMENTE DE RESPONSABILIDAD - Consagración

Dependencia: Procuraduría Delegada Primera-Vigilancia Administrativa.

Radicación: 013-122052-2005.

Disciplinado: Víctor Manuel Tamayo Vargas y Uberney Marín Villada.

Cargo y entidad: Alcalde de Pereira y Desquebradas.

Quejoso: Oficioso

Fecha Oficio: 18-08-2004

Fecha Hechos: 10-07-2004

Asunto: Archivo de indagación preliminar.

Bogotá DC, 20 de Octubre de 2005 Procede el Despacho con fundamento en la competencia otorgada por el literal c) del artículo 25 del Decreto Ley 262 de 2000 y lo dispuesto en el inciso tercero de la Resolución 017 de 2000 del Procurador General de la Nación, a decidir lo que en derecho corresponde, dentro de las diligencias disciplinarias radicadas bajo serial 013122052-2005.

ACTUACIONES PROCESALES

1. CONTENIDO DEL INFORME DE SERVIDOR PÚBLICO La actuación disciplinaria de estudio encuentra su génesis en el contenido del oficio de 12 de agosto de 2004, suscrito por MARCO MARÍN VÉLEZ, en su condición de Procurador Judicial No 37, quien manifiesta que JUAN GUILLERMO CARDONA IZA, instauro acción popular ante el Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda, radicada bajo No 2004-00896-00, en donde son demandados los alcaldes municipales de Pereira y Desquebradas, consignando como pretensiones: Citar al Ministerio Público para que “disponga lo pertinente en relación con el grave incumplimiento de los deberes

de los Alcaldes de Pereira y Desquebradas por haber violado el derecho colectivo a la moralidad administrativa y por haber incurrido en la falta disciplinaria establecida en el literal f) del artículo 14 de la Ley 4 de 1991 que reza: “por no adoptar en forma oportuna las medidas adecuadas para preservar y restablecer el orden público en su jurisdicción”…”. Concluye el Procurador:”Al afirmar el demandante que se pudo haber incurrido en falta disciplinaria por parte de los burgomaestres referidos, pongo a su conocimiento lo relatado, para lo de su competencia”. Visto a folio 1.

2. APERTURA DE INDAGACIÓN PRELIMINAR Valiéndose de auto de 7 de febrero de 2005, la Procuraduría Regional de Risaralda, ordenó apertura de indagación preliminar, en los términos y para los fines previstos en el artículo 150 de la Ley 734 de 2002, en contra de VÍCTOR MANUEL TAMAYO y UBERNEY MARÍN VILLADA, en calidad de Alcaldes Municipales de Pereira (e) y Dosquebradas, para la época de los hechos respectivamente, ordenando la práctica de las pruebas a que expresamente se refieren los literales del a) al g) del articulo segundo del auto ibídem. Visto a folios 15 a 17.

3. REMISIÓN POR COMPETENCIA Con auto de 29 de abril de 2005, la Procuraduría Regional de Risaralda dispone remitir por competencia las diligencias disciplinarias de estudio, por considerar que así lo impone la lectura sistemática del inciso 2 del artículo 81 de la Ley 734 de 2002 y del

numeral 1 literal d) del artículo 25 del Decreto Ley 262 de 2000.

4. PRUEBAS RECAUDADAS EN INDAGACIÓN Y SOPORTE DEL PRESENTE FALLO

1. Documentales Foto copia de la demanda de Acción Popular Preventiva, por daño contingente de JUAN GUILLERMO CARDONA IZA, contra los Alcalde de los municipios de Pereira y Dosquebradas, en donde se consigna como pretensiones, entre otras, citar al Ministerio Público para que “disponga lo pertinente en relación con el grave incumplimiento de los deberes de los Alcaldes de Pereira y Desquebradas por haber violado el derecho colectivo a la moralidad administrativa y por haber incurrido en la falta disciplinaria establecida en el literal f) del artículo 14 de la Ley 4 de 1991 que reza: “por no adoptar en forma oportuna las medidas adecuadas para preservar y restablecer el orden público en su jurisdicción”. Vista a folios 2 a 14.

Fotocopia del Decreto No 524 de 12 de julio de 2004, por medio del cual se encarga de las funciones de Alcalde del Municipio de Pereira a VÍCTOR MANUEL TAMAYO VARGAS. Visto a folio 27 y 28. Copia del acta de audiencia de pacto de cumplimiento, adelantado ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, en la que se lee:”(…) El suscrito magistrado, recuerda a los comparecientes que, al tenor de lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, la finalidad de esta audiencia es escuchar las diversas posiciones sobre la acción instaurada con el fin de establecer un pacto de cumplimiento que determine la

forma de protección de los derechos e intereses colectivos en conflicto y el restablecimiento de las cosas a su estado anterior”. Vista a folio 39 a 48. Fotocopia del Decreto 519 del 10 de julio de 2004, por medio del cual se declara perturbado el orden público en el municipio de Pereira, en cuyos considerandos se establece claramente que el origen de dicha perturbación obedeció a que en el Área Metropolitana del centro occidente se viene implementando el sistema integrado de transporte masivo, lo cual exige para ello de un proceso de contratación; que conocidos los resultados del proceso licitatorio para la contratación de la operación, el cual se dio 2 a conocer el 9 de julio de 2004, el gremio transportador de la jurisdicción metropolitana, para manifestar su inconformismo, procedió a realizar un paro general de transporte cerrando u obstruyendo las principales vías de dicha área metropolitana, con las consecuencias conocidas. Aduce el Decreto que consecuencia de la declaratoria de perturbación del orden público, se procederá a adoptar las medidas previstas en el numeral 2 artículo 91 de la Ley 136 de 1994. Visto a folios 51. Copia del Decreto 520 de 10 de julio de 2004, “por medio del cual se adopta una medida para la conservación del orden público”. Autoriza el Alcalde encargado del Municipio de Pereira, en virtud de este acto administrativo, la circulación de motocicletas, motociclos y mototriciclos en el área urbana y rural del municipio, con parrillero. Visto a folios 52 y 53.

Copia del Decreto Metropolitano No 008 del 10 de julio de 2004, “Por medio del cual se toman unas medidas en materia de orden público”, suscrito por LUIS ARTURO ARROYAVE MARTÍNEZ, en su condición de Director Área Metropolitana del Centro Occidente, Autoridad Única de Transporte Metropolitano. En virtud de este Decreto se autorizó la prestación del servicio público de transporte de pasajeros por vehículos particulares, y otros de transporte terrestre intermunicipales, para conjurar la crisis y mientras esta subsistiera. Visto a folios 55 y 56. Fotocopia de escrito de 12 de octubre de 2004, suscrito por GEIMAR AUGUSTO LEAL CHAPARRO, en su condición de Comandante de la Estación Dosquebradas, en el que informa al Secretario de Gobierno de ese municipio, el apoyo prestado a través de recurso humano y logístico, para conjurar la crisis del paro de transportadores. Visto a folio 58. Copia del Decreto 405 del 10 de julio de 2004, proferido por el Alcalde Municipal de Dosquebradas, en virtud del cual se suspende temporalmente los efectos del Decreto No 402 del 8 de julio de 2004, buscando con ello autorizar temporalmente, la circulación de motocicletas en jurisdicción del municipio de Dosquebradas. Visto a folios 59 y 60. CONSIDERACIONES TIPICIDAD De las pruebas allegadas legal y oportunamente al plenario, se demuestra la existencia de los siguientes hechos y se soporta la decisión de archivo como sigue: Producto de la implementación del sistema integrado de transporte masivo en el Área

Metropolitana del centro occidente, que comprende los municipios de Pereira y Dosquebradas, y que exige para ello la escogencia objetiva del contratista, conocidos 3 los resultados y adjudicado el proceso licitatorio, el gremio transportador de la jurisdicción metropolitana, para manifestar su inconformismo, procedió a realizar un paro general de transporte cerrando u obstruyendo las principales vías de dicha área metropolitana, con las consecuencias conocidas. El paro de transporte intermunicipal, tuvo lugar el sábado 10 de julio del año 2004 y se conjuró ese mismo día hacía las 5 y 30 horas del atardecer. Producidos en circunstancias de tiempo, modo y lugar los hechos referidos, el ciudadano MARCO MARÍN VÉLEZ, denuncia a los Alcaldes de los municipios comprometidos, esto es, Pereira y Dosquebradas, por considerar que los mismos incumplieron sus deberes por haber violado el derecho colectivo a la moralidad administrativa y por no haber adoptado oportunamente las medidas adecuadas para preservar y restablecer el orden público, tal y como lo dispone el literal f) del artículo 14 de la Ley 4 de 1991. El artículo 6 de la Constitución Política prevé la cláusula general de responsabilidad de los ciudadanos y la específica y excluyente de los servidores públicos los cuales deben responder ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. “Constituye elemento básico de la organización estatal y de la realización efectiva de los fines esenciales del Estado social de derecho la potestad del mismo de desplegar un control disciplinario sobre sus servidores, dada la especial sujeción de éstos al Estado, en

razón de la relación jurídica surgida por la atribución de una función pública; de manera que el cumplimiento de sus deberes y responsabilidades se efectúe dentro de una ética del servicio público y con sujeción a los principios de moralidad, eficacia y eficiencia que caracterizan la actuación administrativa y el cabal desarrollo de la función pública. “En el cumplimiento de esos cometidos estatales y durante el ejercicio de las correspondientes funciones o cargos públicos, los servidores públicos no pueden distanciarse del objeto principal para el cual fueron instituidos, como es el de servir al Estado y a la comunidad en la forma establecida en la Constitución, la ley, y el reglamento; por lo tanto, pueden verse sometidos a una responsabilidad pública de índole disciplinaria, cuando en su desempeño vulneran el ordenamiento superior y legal vigente, así como por la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones ( arts. 6 y 123 C. N.)”. 1 El artículo 5 de la Ley 734 de 2002 consagra:” La falta será antijurídica cuando afecte el deber funcional sin justificación alguna”. Significa ello que, para que un servidor público deba responder disciplinariamente, debe con su conducta quebrantar sustancialmente el deber funcional que como servidor público le asiste, extralimitarse en el ejercicio de sus derechos y funciones, incurrir en prohibiciones, o violar con su 1 Corte Constitucional. Sentencia C-708 del 22 de septiembre de 1999, M. P.: Álvaro Tafur Galvis. 4 conducta el régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, sin que la misma, esté amparada por cualquiera de las causales previstas en

el artículo 28 ibídem, como aquellas que eximen de responsabilidad disciplinaria. “El ilícito disciplinario comporta un quebrantamiento del deber. Empero, no es el mero quebrantamiento formal el que origina el ilícito disciplinario, sino que se requiere un quebrantamiento sustancial. (…) Significa lo anterior que para entender sustancialmente quebrantado un deber se requiere que la conducta enjuiciada haya desconocido no sólo el ropaje jurídico del deber, sino también la razón de ser que el mismo tiene en un Estado Social y Democrático de derecho (…) esto es la persona no ha obrado conforme a la función social que le compete como servidor público (art.37 Ley 200 de 1995 y 22 NCDU) (…) Cuando se constate que formalmente se quebrantó un deber pero que en lo sustancial no se ha cuestionado la funcionalidad del mismo, la conducta resulta apenas aparentemente ilícita. Esto es, podemos encontrarnos frente a la inexistencia de “antijuridicidad sustancial aunque sí formal, y siendo la primera el in se de la infracción disciplinaria, el hecho punible queda desestructurado” “ 2 Así las cosas, veamos: La violación al derecho colectivo de la moralidad administrativa, se tipifica, en la medida en que resulte, de las pruebas legal y oportunamente recaudadas en la presente indagación, probada la hipótesis, de que efectivamente los Alcaldes de los municipio de Pereira y Dosquebradas, adoptaron una conducta o comportamiento omisivo, frente a la situación de orden público generada a raíz del paro de transporte y bloqueo de las vías públicas, en las circunstancias de tiempo, modo y lugar conocidos, como lo afirma

el ciudadano JUAN GUILLERMO CARDONA IZA, en el escrito de demanda ante el Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda, y que conforme las pretensiones de la misma, llevara al Procurador Judicial No 37 a presentar el informe publico génesis de las diligencias disciplinarias objeto de estudio. En efecto la Ley 4 de 1991, “Por la cual se dictan normas sobre orden público interno, Policía cívica local y se dictan otras disposiciones”, prevé en el CAPÍTULO IV: “Normas Sobre Régimen Disciplinario en Materia de Orden Público”. Artículo 14.- “Faltas Disciplinarias de los Gobernadores, intendentes, comisarios y Alcaldes en materia de orden público. Los Gobernadores, Intendentes, Comisarios y Alcaldes, incurrirán en faltas especiales en materia de orden público, sin perjuicio de lo dispuesto en otras leyes, cuando realicen una de las siguientes conductas: f). Por no adoptar en forma oportuna las medidas adecuadas para preservar y restablecer el orden público en su jurisdicción”. De las pruebas legal y oportunamente aportadas a la indagación preliminar, esto es a las que se refieren atrás los numerales 1.3 a 1.8 se desprende que contrario a lo 2 Carlos Arturo Gómez Pavajeau. Dogmática del Derecho Disciplinario. 3ª edición. Universidad Externado de Colombia. 5 afirmado por el denunciante, los Alcaldes de los municipio de Pereira y Dosquebradas, adoptaron en forma inmediata las medidas que consideraron adecuadas para preservar

y restablecer el orden público en esa jurisdicción. Como bien lo afirma en su versión libre y espontánea el disciplinado UBERNEY MARÍN VILLADA3: “(…) Las medidas que se tomaron de inmediato fueron las siguientes: se sacaron los Decretos por parte de la Alcaldía de Pereira y Dosquebradas de perturbación del orden público, se habilitaron a todo tipo de transportes (sic) motos, buses no afiliados y se dispuso de todo el parque automotor de las Alcaldías para el transporte colectivo de los pasajeros, se liberó la restricción de transporte de parrilleros y además se solicitó a la Fiscalía General de la Nación se iniciara el proceso de judicialización de los intervinientes en el paro (…) pero lo más importante fuera de estas medidas de tipo administrativo, fue la orden dada tanto por el señor Alcalde encargado de la ciudad de Pereira como por mí, a las autoridades de policía para desalojar de las vías públicas a los vehículos y las personas que obstaculizaban las vías, orden que no fue posible cumplir por la carencia de efectivos policiales en todo el área metropolitana para este menester. Ni en Pereira ni en Dosquebradas había personal para enfrentar un paro de tal magnitud. (…) Cabe anotar también que la Alcaldía de Pereira y la Alcaldía de Dosquebradas contrataron el servicio de grúas las cuales no pudieron cumplir su cometido por falta de acompañamiento policial. Los refuerzos de la Policía anti-motines sólo llegaron a Pereira entre las 3 y las 4 de la tarde procedentes de la ciudad de Cali y de Medellín. Los antimotines de Cali tuvieron que empezar a entrar a la ciudad a pié

desde Cartago, porque toda la vía de Cerritos estaba bloqueada y los de Medellín por vía aérea”. Remata su versión afirmando:”(…) Mi participación y la del señor Alcalde encargado de Pereira como autoridades civiles estuvieron siempre enmarcadas dentro de la órbita de nuestra competencia administrativa, la cual se encontró con una situación de hecho fuera de control, atípica y ajena a nuestra previsión como autoridades civiles, pues se utilizó la sorpresa por quienes aprovecharon la falta de Unidades de Policía para subvertir el orden.” Por su parte, el disciplinado VÍCTOR MANUEL TAMAYO VARGAS, en diligencia de versión libre4, coincide con su homólogo de Dosquebradas, en las explicaciones dadas a este órgano de control, respecto de que su conducta como primera autoridad administrativa de esa ciudad nunca fue omisiva, y relata de igual manera todas y cada una de las acciones emprendidas para conjurar la crisis. Anota al final de su intervención:” (…) Todas las gestiones que se hicieron fueron acompañadas por el Alcalde del Municipio de Dosquebradas. A eso de las 5 y 30 de la tarde por acuerdo entre las partes y con la mediación del Ministro se procedió a levantar el paro”. La perturbación del orden público, entendiendo por tal, las condiciones mínimas de seguridad, tranquilidad, salubridad y moralidad que deben existir en el seno de la 3 Obra a folios 29 a 32 del expediente. 4 Obra a folios 33 a 37 del expediente, 6 comunidad para garantizar el normal desarrollo de la vida en sociedad, en las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se sucedieron, por decisión de los

directivos y trabajadores de las empresas de buses y busetas prestadoras del servicio de transporte público, en los municipios de Pereira y Dosquebradas, resulta un hecho absolutamente atípico, y como tal irrumpe en las condiciones mínimas de seguridad y tranquilidad que deben reinar, y se convierte en un hecho exótico de incalculables consecuencias si no atempera además la prudencia, el respeto y el dialogo en su solución. La Constitución, la normatividad y el derecho, prohíben, rechazan y castigan, la solución de conflictos, como el aquí provocado, por las vías de hecho; sin embargo, se presentan, como en afectó sucedió, sorprendiendo a las autoridades públicas municipales, pues una situación de tal naturaleza excede a toda ponderación o previsión. Pretender configurar una omisión de las autoridades municipales, por no haber impedido la ocurrencia del paro sorpresivo de las empresas de transporte público municipal, o por no ordenar el retiro de los cientos de vehículos con que se taponaron las vías, o retirarlos por sus propios medios, no resulta conforme a la ley o el derecho. A nadie se le puede exigir, como sería en el caso de estudio, un imposible. Por el contrario, esta Delegada como ya lo dijo, de las pruebas legal y oportunamente allegadas a esta diligencias disciplinarias, encuentra que las actuaciones y decisiones asumidas por los Alcaldes de los municipios comprometidos con los hechos irregulares, se ajusta a las que cualquier persona del común hubiese asumido o emprendido en la tarea de conjurar el paro y retornar a la normalidad.

Así las cosas, y teniendo en cuenta que la razón por la cual se ordenó apertura de indagación preliminar fue la de averiguar, si efectivamente la conducta desplegada por los disciplinados VÍCTOR MANUEL TAMAYO VARGAS y UBERNEY MARÍN VILLADA, Alcaldes de los municipios de Pereira y Dos quebradas, frente al hecho en sí del paro de transporte público promovido por los transportadores de esa Región, fue omisiva, esto es, no adoptaron oportunamente medidas adecuadas para preservar y restablecer el orden público en esa jurisdicción, y con ello faltaron al deber de preservar la “moral administrativa”, concluirá esta Delegada, de conformidad con la lectura integral, sistemática y teleológica de los artículos 6 Constitucional; 5, 23, inciso 2 del 150 y 73 de la Ley 734 de 2002, que la conducta endilgada a dichos Alcaldes, no se cometió y procederá a declarar y ordenar el archivo definitivo de las diligencias. En mérito de lo expuesto, el Procurador Primero Delegado para la Vigilancia Administrativa,

RESUELVE:

7 Primero. Declarar que la conducta atribuida a VÍCTOR MANUEL TAMAYO VARGAS y UBERNEY MARÍN VILLADA, en su calidad de Alcaldes de los Municipios de Pereira (e) y Dosquebradas, para la época de los hechos, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, no se cometió. En consecuencia, ordénese el Archivo Definitivo de las presentes diligencias.

Segundo: Notificar de esta decisión a los implicados; para tal efecto, líbrense las

correspondientes comunicaciones.

Tercero: La presente decisión no se comunicará a quejoso alguno, por haberse iniciado de oficio.

Cuarto. Por Secretaría, háganse las constancias y anotaciones de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

CÉSAR AUGUSTO AMAYA MEDINA

Procurador Primero Delegado Vigilancia Administrativa. CAAM Pdych Revisó earch. Expediente 013-122052-2004 mbm 8