PGN - EXIMENTE DE RESPONSABILIDAD - Se acreditó

RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIAContra sentencia de Tribunal por privación injusta de la libertad La Ley 1437 de 2011 incorporó un nuevo mecanismo de impugnación denominado recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia que tiene como finalidad “asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales” (art. 256 op. Cit.). De igual forma, determinó que este recurso procede contra las sentencias dictadas en única y segunda instancia por los tribunales administrativos, estableciéndose además unos requerimientos mínimos de cuantía, cuando la sentencia sea de contenido patrimonial o económico. Además de lo anterior, en su artículo 258 consagró una única causal, para que sea procedente el recurso: “Habrá lugar al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado.” RECURSO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA-Es una manifestación de los principios de estabilidad jurídica y de igualdad. En este orden de ideas, es dable afirmar que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia es una manifestación de los principios de estabilidad jurídica y de igualdad, ya que su objetivo primordial es que haya unidad en la interpretación del derecho, a fin de lograr que su aplicación sea uniforme, con el ánimo de garantizar los derechos de las

partes y/o de los terceros que se vean afectados con la providencia recurrida que por su contenido les ha sido adversa, si ésta ha dejado de aplicar la línea jurisprudencial vigente sobre el tema. Este recurso busca entonces el pleno acatamiento del precedente contenido en las sentencias de unificación, proferidas tanto por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado como por las diferentes secciones que la componen, y en caso de prosperar puede conducir a la anulación de la sentencia recurrida que hubiere omitido aplicar tales precedentes, y a su reemplazo por otra providencia que los aplique a cabalidad. RECURSO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA-Requisitos REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD-De conformidad con lo establecido en el artículo 258 del CPACA solo puede incoarse contra sentencias de única o de segunda instancia SENTENCIAS DE UNIFICACION JURISPRUDENCIAL-Únicamente a aquellas providencias que profieran las Secciones o la Sala Plena del Consejo de Estado

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PRIVACION DE LA LIBERTAD-Establecer si el daño padecido con la privación de la libertad fue o no antijurídico CULPA EXCLUSIVA DE LA VICTIMA-Conducía a negar las pretensiones de la demanda, confirmando en este sentido, la decisión de primera instancia.

EXIMENTE DE RESPONSABILIDAD-Se acreditó RECURSO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA-Interpuesto por la parte demandante no está llamado a prosperar 2

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PROCURADURIA QUINTA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Bogotá, D. C., 5 de octubre de 2018 Doctora

MARÍA ADRIANA MARÍN (E)

Consejera Ponente Sección Tercera - Subsección B

CONSEJO DE ESTADO

E. S. D.

REF.: Concepto 18-122

Recurso Extraordinario de Unificación de Jurisprudencia Expediente: 11001-33-36-036-2012-00216-01 (60283)

Demandantes: Diana Aguiar Orozco y otros

Demandados: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva

de Administración Judicial – Fiscalía General.

Honorable señora Consejera: El proceso de la referencia se encuentra en conocimiento del Consejo de Estado para decidir el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por el apoderado de la parte actora, en contra de la sentencia del 26 de julio de 2017, proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, trámite dentro del cual esta agencia del Ministerio Público en su condición de sujeto procesal,

interviene para rendir concepto.

I. ANTECEDENTES 1.1.- El día 11 de julio de 2012, por intermedio de apoderado judicial, la señora Diana Marcela Aguiar Orozco y otros, incoaron acción de

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los supuestos fácticos para que operara la responsabilidad del Estado en aplicación del título de imputación objetivo de privación injusta de la libertad. 1.4.- El recurso de alzada fue resuelto por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 26 de julio de 2017, en la cual se confirmó la decisión de primera instancia, salvo la condena en costas, que fue revocada.

II. EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA 2.1.- El día 04 de agosto de 2017, el apoderado de la parte actora presentó recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, en contra de la

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Orozco, quien fue exonerada de responsabilidad con sentencia absolutoria dentro del trámite penal, ante la atipicidad de los hechos investigados. 2.3.- El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia fue remitido al Consejo de Estado, siendo repartido a la Subsección B de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, en donde en una primera oportunidad, la entonces Consejera Ponente doctora STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO, el 18 de junio de 2018 lo inadmitió para que fuera subsanado, al advertir la ausencia del requisito establecido en el numeral 4° del artículo 262 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1 y, una vez subsanado, lo admitió mediante auto del 6 de septiembre de 2018.

III. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO 3.1 Problema Jurídico ¿Posee vocación de prosperidad el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la parte actora contra la sentencia de segunda instancia dictada el 26 de julio de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con la cual se confirmó parcialmente el 1 ARTÍCULO 262. REQUISITOS DEL RECURSO. “El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia deberá contener (…) 4. La indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento.”

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11001-33-36-036-2012-00216-01 (60283) 5aCdeE/AMV/Alb E-2018-485680 fallo proferido el 6 de mayo de 2016 por el Juzgado 36 Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá? O en su defecto, la sentencia atacada habrá de permanecer incólume? 3.2 Marco Normativo La Ley 1437 de 20112 incorporó un nuevo mecanismo de impugnación denominado recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia que tiene como finalidad “asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales” (art. 256 op. Cit.). De igual forma, determinó que este recurso procede contra las sentencias dictadas en única y segunda instancia por los tribunales administrativos, estableciéndose además unos requerimientos mínimos de cuantía, cuando la sentencia sea de contenido patrimonial o económico. Además de lo anterior, en su artículo 258 consagró una única causal, para que sea procedente el recurso: “Habrá lugar al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado.” Por su parte, el artículo 262 estableció unos requisitos formales para la procedencia del recurso, así: “(…) El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia deberá contener.

1. La designación de las partes.

2. La indicación de la providencia impugnada.

3. La relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio. 2 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

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4. La indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento. (…)” En este orden de ideas, es dable afirmar que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia es una manifestación de los principios de estabilidad jurídica y de igualdad, ya que su objetivo primordial es que haya unidad en la interpretación del derecho, a fin de lograr que su aplicación sea uniforme, con el ánimo de garantizar los derechos de las partes y/o de los terceros que se vean afectados con la providencia recurrida que por su contenido les ha sido adversa, si ésta ha dejado de aplicar la línea jurisprudencial vigente sobre el tema. Este recurso busca entonces el pleno acatamiento del precedente contenido en las sentencias de unificación, proferidas tanto por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado como por las diferentes secciones que la componen3, y en caso de prosperar puede conducir a la anulación de la sentencia recurrida que hubiere omitido aplicar tales precedentes, y a su reemplazo por otra providencia que los aplique a cabalidad.

3.3 Caso concreto De acuerdo con las normas enunciadas y ante la exigencia de los requisitos, de índole formal y sustancial, para la procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, su interposición, sin el 3 “ARTÍCULO 270. Sentencias de unificación jurisprudencial. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009. ARTÍCULO 271. Decisiones por importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia. Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia, que ameriten la expedición de una sentencia de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo, de oficio o a solicitud de parte, o por remisión de las secciones o subsecciones o de los tribunales, o a petición del Ministerio Público. En estos casos corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictar sentencias de unificación jurisprudencial sobre los asuntos que provengan de las secciones. Las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictarán sentencias de unificación en esos mismos eventos en relación con los

asuntos que provengan de las subsecciones de la corporación o de los tribunales, según el caso.” 7

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Carrera 5ª No. 15-80 Piso 20 Bogotá D.C. Pbx. 5878750 Exts.12076-12080 11001-33-36-036-2012-00216-01 (60283) 5aCdeE/AMV/Alb E-2018-485680 lleno de los mismos, no tendría ninguna vocación de prosperidad y por ende, habría de ser denegado. 3.2.1.- Los requisitos de carácter formal De manera puntual, en relación con los requisitos formales del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, indicados en el art. 262 del CPACA y ateniéndonos al caso particular, encontramos lo siguiente: i) La designación de las partes. La parte demandante está conformada por la señora Diana Marcela Aguiar Orozco y su grupo familiar; el otro extremo de la litis está conformado por La Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial – Fiscalía General Nación. ii) La indicación de la providencia impugnada. Para el caso que nos ocupa, la providencia objeto del presente recurso es la sentencia proferida el 26 de julio de 2017, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con la cual se confirmó parcialmente la sentencia del 6 de mayo de 2016 del Juzgado 36 Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, que denegó las pretensiones, ante la configuración de la excepción de culpa exclusiva de la víctima. iii) Los hechos materia del litigio. Se circunscriben a que la señora Diana

Marcela Aguiar Orozco y su grupo familiar demandaron en acción de reparación directa a la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial – Fiscalía General Nación, con miras a que tales entidades fueran declararas administrativa y extracontractualmente responsables por la privación de la libertad de la señora Aguiar Orozco, por ellos considerada injusta, situación que se extendió entre el 16 de marzo de 2008 y el 21 de mayo de 2009. Lo anterior, como quiera que la actora fue exonerada de responsabilidad mediante sentencia absolutoria, por atipicidad de los hechos investigados. 8

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Al resolver el asunto, el Juzgado 36 Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, el día 6 de mayo de 2016, profirió sentencia en la que declaró probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa de la Fiscalía General de la Nación y de culpa exclusiva de la víctima, negando las pretensiones de la demanda, motivo por el cual la demandante interpuso recurso de apelación argumentando que resultaba improcedente declarar probada la excepción de culpa exclusiva de la víctima, debido a que fueron probados los supuestos fácticos para que operara la responsabilidad del Estado en aplicación del título de

imputación objetivo de privación injusta de la libertad. El Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia de segunda instancia, con la que confirmó la decisión de primera instancia, salvo en lo atinente a la condena en costas, que fue revocada. iv) La indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento. Del escrito de interposición y sustentación del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, se aprecia que la providencia que la parte actora estima contrariada es la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado - Sección Tercera, Consejero Ponente Mauricio Fajardo Gómez, radicación 52001-23-31-000-1996-07459-01(23354), decisión en la que se unificó la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado respecto del régimen de responsabilidad o el título jurídico de imputación aplicable a los casos en los cuales los accionantes reclaman que les sean reparados los daños que les fueron ocasionados a raíz de la privación de la libertad de una persona contra la cual se profirió medida de aseguramiento durante el curso de un proceso penal, pero que luego es exonerada de responsabilidad en aplicación del principio in dubio pro reo. 3.3.2.- El requisito sustancial 9

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De conformidad con lo establecido en el artículo 258 del CPACA, solamente hay lugar al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado. Así, este recurso extraordinario solo puede incoarse contra sentencias de única o de segunda instancia proferidas por los tribunales administrativos, en caso de que el recurrente considere que el tribunal ha contravenido una sentencia de unificación dictada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado o por alguna de las diferentes Secciones que la integran. En este orden de ideas, los artículos 270 y 271 del CPACA, delimitaron con suma claridad cuáles decisiones serán catalogadas como sentencias de unificación jurisprudencial, restringiendo tal denominación únicamente a aquellas providencias que profieran o hayan proferido las Secciones o la Sala Plena del Consejo de Estado, por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia, las dictadas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009. En el caso particular, la sentencia del 17 de octubre de 2013, dictada por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, cumple con las previsiones de la norma mencionada, pues fue emitida con el propósito de unificar jurisprudencia en los términos expuestos. En la sentencia de unificación que en este caso se invoca como

desconocida se adoptó como criterio jurisprudencial decidir los eventos de privación injusta de la libertad, cuando la preclusión o absolución se origina por la aplicación del principio in dubio pro reo, a través de la institución del “daño especial”, decisión que se sustentó en que a la persona preventivamente privada de su libertad y posteriormente absuelta se le causó un daño antijurídico, en la medida en que mientras la 10

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de las eximentes de responsabilidad: “(…) debe asimismo admitirse que las eximentes de responsabilidad aplicables en todo régimen objetivo de responsabilidad pueden ─y deben─ ser examinadas por el Juez Administrativo en el caso concreto, de suerte que si la fuerza mayor, el hecho exclusivo de un tercero o de la víctima, determinan que el daño no pueda ser imputado o sólo pueda serlo parcialmente, a la entidad demandada, deberá proferirse entonces el correspondiente fallo absolutorio en punto a la determinación de la responsabilidad patrimonial y extracontractual del Estado o la reducción proporcional de la condena en detrimento, por ejemplo, de la víctima que se haya expuesto, de manera dolosa o culposa, al riesgo de ser objeto de la medida de aseguramiento que posteriormente sea revocada cuando sobrevenga la exoneración de responsabilidad penal( …)” Por ello, reiteró que el examen sobre la eventual configuración de los supuestos determinantes de la ocurrencia de una eximente de responsabilidad, debían realizarse por el juez tanto a solicitud de parte como de manera oficiosa, en aplicación del principio iura novit curia y en consideración a que tanto el Decreto Ley 01 de 1984 –artículo 164– como la Ley 1437 de 2011 –artículo 187– le obligan a pronunciarse, en la 11

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E-2018-485680 sentencia definitiva "sobre las excepciones propuestas y sobre cualquier otra que el fallador encuentre probada", sumado al hecho de que según el artículo 90 constitucional, uno de los elementos que debe establecerse como concurrente, en cada caso concreto, es el de la imputabilidad del daño a la entidad demandada. Así, este análisis de imputación debe conducir al examen de las eximentes de responsabilidad, puesto que la configuración de alguna de ellas permite concluir que no es posible atribuir la responsabilidad de reparar el daño, sufrido por la víctima, a la entidad accionada, debiendo denegarse las pretensiones de la demanda.

No obstante lo expuesto, y la precisa identificación de la sentencia enunciada en el recurso, con reciente pronunciamiento el Consejo de Estado replanteó su jurisprudencia y unificó los criterios relacionados con la verificación que debe surtirse en los casos de privación de la libertad. Así, con decisión de unificación de la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 15 de agosto de 2018, expediente 66001-23-31-0002010-00235-01 (46.947), se modificó la jurisprudencia en relación con los casos en que la litis gravita en torno a la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños irrogados con ocasión de la privación de la libertad de una persona a la que, posteriormente, se le revoca esa medida, sea cual fuere la causa de ello y unificó criterios en el sentido de que, en lo sucesivo, en esos casos el juez deberá verificar:

1. Si el daño (privación de la libertad) fue antijurídico o no, a la luz del

artículo 90 de la Constitución Política;

2. Si quien fue privado de la libertad actuó con culpa grave o dolo, desde el punto de vista meramente civil – análisis que se hará, incluso de oficio-, y si con ello dio lugar a la apertura del proceso penal y a la subsecuente imposición de la medida de aseguramiento de detención preventiva (artículos 70 de la Ley 270 de 1996 y 63 del

Código Civil) y,

3. Cuál es la autoridad llamada a reparar el daño.

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Agregó además, que en virtud del principio iura novit curia, el juez podrá encauzar el análisis del asunto, siempre en forma razonada, bajo las premisas del título de imputación que, conforme al acervo probatorio, considere pertinente o que mejor se adecúe al caso concreto. El replanteamiento obedeció al hecho de que, a juicio de esa corporación, la tesis jurisprudencial imperante hasta ese momento4 contraía su análisis a que se verificara de forma llana la existencia del daño (la privación de la libertad) y que, por consiguiente, escindía o desnaturalizaba los elementos en los que se estructura la cláusula general de la responsabilidad extracontractual del Estado, teniendo en cuenta que relegaba por completo

la necesidad de que se concibiera y demostrara la antijuridicidad del daño, aun cuando este presupuesto, en los términos del artículo 90 superior5 y del artículo 68 de la Ley 270 de 19966, se torna imprescindible para que surja la obligación de reparar, por parte de la administración, los perjuicios ocasionados en asuntos de privación injusta de la libertad. En este mismo momento, la Corporación precisó que no basta con acreditar simplemente la existencia de la privación de la libertad y la posterior ausencia de condena, pues como lo puso de presente la Corte Constitucional en la sentencia C-037 de 1996, que declaró la exequibilidad condicionada del artículo 68 enunciado, si así fuera se estaría permitiendo que en todos los casos en que una persona fuese privada de su libertad y 4 Contenida en la sentencia de unificación hasta entonces vigente, sentencia del 17 de octubre de 2013 (expediente 23.354) y citada por el recurrente en esta oportunidad. 5 Artículo 90 de la Constitución Política de Colombia: “El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. (…)” 6 “ARTÍCULO 68. PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD. Quien haya sido privado injustamente de la libertad podrá demandar al Estado reparación de perjuicios.” Artículo declarado condicionalmente exequible mediante sentencia C-037 de 1996, en el entendido de que el término 'injustamente' se refiere a una actuación abiertamente

desproporcionada y violatoria de los procedimientos legales, de forma tal que se torne evidente que la privación de la libertad no ha sido ni apropiada, ni razonada ni conforme a derecho, sino abiertamente arbitraria, por lo que la aplicabilidad de la norma y la consecuente declaración de la responsabilidad estatal a propósito de la administración de justicia, debe contemplarse dentro de los parámetros fijados y teniendo siempre en consideración el análisis razonable y proporcionado de las circunstancias en que se ha producido la detención. 13

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Exp. 46.947), no solo se ajusta al contenido de la Sentencia C-037 de 1996 enunciada en precedencia, sino también a la reciente decisión de unificación de la Sala Plena de la Corte Constitucional SU-072 del 5 de julio de 2018, en la que, entre otras conclusiones, se precisó que: “Determinar, como fórmula rigurosa e inmutable, que cuando sobrevenga la absolución por no haberse desvirtuado la presunción de inocencia – aplicación del principio in dubio pro reo-, o incluso en otros eventos, por ejemplo, cuando no se acreditó el dolo, es decir, operó una atipicidad subjetiva, el Estado debe ser condenado de manera automática, esto es, a partir de un título de imputación objetivo, sin que medie un análisis previo que determine si la decisión a través de la cual se restringió preventivamente la libertad fue inapropiada, irrazonable, desproporcionada o arbitraria, transgrede un precedente constitucional con efecto erga omnes, concretamente la sentencia C-037 de 1996.” En el caso que nos ocupa, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la providencia atacada, citando la sentencia de unificación del consejo de Estado del 17 de octubre de 2013 Exp. 23354, así como, entre otras, las sentencias del 7 de julio de 2016 Exp. 40413, 30 de junio de 2016 Exp. 7 Sentencia de Unificación del 15 de agosto de 2018, Exp. 66001-23-31-000-2010-00235 01(46947). 14

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Carrera 5ª No. 15-80 Piso 20 Bogotá D.C. Pbx. 5878750 Exts.12076-12080 11001-33-36-036-2012-00216-01 (60283) 5aCdeE/AMV/Alb E-2018-485680 43963, 26 de abril de 2017 Exp. 42917 y 41879, 24 de abril de 2017 Exp. 42786, 5 de abril de 2017 Exp. 46927 y 30 de marzo de 2017, Exp. 38851, consideró que la imputación de responsabilidad al Estado por el ejercicio de la función de administrar justicia exigía el análisis de las circunstancias del caso, con el fin de establecer si se encuentra configurada alguna causal de exoneración, tal como la fuerza mayor, el hecho exclusivo de un tercero o la culpa