PGN - EXPEDIENTE - Disposición acusada es inconstitucional

Procurador General Concepto 6381 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Contrala ley que modifica la edad de retiro forzoso de los funciones públicas MINISTERIO PÚBLICO-Conceptúa sobre el aumento de la edad de retiro forzoso frente a las exigencias derivadas de la igualdad y de la generalidad de la ley Sobre este punto, el Ministerio Público considera que no se está en este caso ante una ley particular, o dicho de otro modo, que desconozca la generalidad propia de la naturaleza de la ley. La generalidad de una Ley no se puede juzgar en torno a si esta produce o no efectos en personas concretas, ya que desde esta perspectiva, todas las leyes resultarían ser particulares. Al contrario, la forma de establecerlo es confrontar si lo normado puede aplicarse a todas las situaciones análogas que recaigan sobre los supuestos establecidos. En el caso concreto, la norma acusada es general, porque se aplica a todos los servidores públicos que se encuentren en el supuesto fáctico de la edad, salvo las excepciones que se deriven de los regímenes especiales, como por ejemplo el de los miembros de la Junta Directiva del Banco de la República. Finalmente, al cargo relativo a la violación del derecho a la igualdad no cumple con los requisitos que deben observarse en este tipo de juicios, puesto que los demandantes no señala con claridad cuáles son los extremos de la comparación, ni cuál es el tratamiento diferenciado que carece de justificación. Por este motivo, no es posible adelantar el correspondiente juicio. 1 Procurador General Concepto 6381 Bogotá D.C., 2 de febrero de 2018

Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E.S.D.

REF: Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1821 de 2016 “Por medio de la cual se modifica la edad máxima para el retiro forzoso de las personas que desempeñan funciones públicas”.

Demandantes: Ana de Jesús Montes Calderón y Orlando

Muñoz Neira.

Magistrado Ponente: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ.

Expediente No. D11938 – 11940 (acumulados).

Concepto No: 6381

De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 242-2, y 278-5 de la Constitución Política, rindo concepto en relación con la demandas instauradas por Ana de Jesús Montes Calderón y Orlando Muñoz Neira, quienes en ejercicio de la acción pública prevista en los artículos 406, y 242-1 ibídem, solicitan que se declare la inexequibilidad total de la Ley 1821 de 2016, “Por medio de la cual se modifica la edad máxima para el retiro forzoso de las personas que desempeñan funciones públicas”, cuyo texto se trascribe a continuación subrayando lo demandado: “LEY 1821 DE 20161 (diciembre 30) Por la cual se modifica la edad máxima para el retiro forzoso de las personas que desempeñan funciones públicas

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA: (…) ARTÍCULO 1o. <Artículo corregido por el artículo 1 del Decreto 321 de 2017. El nuevo texto es el siguiente:> La edad máxima para el retiro del cargo de las personas que desempeñen funciones públicas será de setenta (70) años. Una vez

cumplidos, se causará el retiro inmediato del cargo que desempeñen sin que puedan ser reintegradas bajo ninguna circunstancia. 1 Diario Oficial No. 50.102 de 30 de diciembre de 2016 2 Procurador General Concepto 6381 Lo aquí dispuesto no se aplicará a los funcionarios de elección popular ni a los mencionados en el artículo 29 del Decreto-ley 2400 de 1968, modificado por el artículo 1o del Decreto-ley 3074 de 1968. ARTÍCULO 2o. La presente ley no modifica la legislación sobre el acceso al derecho a la pensión de jubilación. Quienes a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, accedan o se encuentren en ejercicio de funciones públicas podrán permanecer voluntariamente en los mismos, con la obligación de seguir contribuyendo al régimen de seguridad social (salud, pensión y riesgos laborales), aunque hayan completado los requisitos para acceder a la pensión de jubilación. A las personas que se acojan a la opción voluntaria de permanecer en el cargo, en los términos de la presente ley, no les será aplicable lo dispuesto en el parágrafo 3o del artículo 9o de la Ley 797 de 2003. ARTÍCULO 3o. Esta ley no modifica el régimen de acceso a ningún cargo público, ni el de permanencia y retiro de los mismos, salvo en la edad máxima de retiro forzoso aquí fijada. Tampoco modifica las condiciones, requisitos, circunstancias y demás situaciones establecidas en el régimen general y los regímenes especiales que regulan el acceso al derecho a la pensión de jubilación. ARTÍCULO 4o. <Artículo corregido por el artículo 1 del Decreto 321 de 2017. El

nuevo texto es el siguiente:> La presente ley rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, y en especial las contenidas en los Decretos-ley 2400 de 1968 (artículo 31), 3074 de 1968, y en los Decretos números 1950 de 1973, 3047 de 1989 y 1069 de 2015 (artículos 2.2.6.1.5.3.13 y numeral 4 del artículo 2.2.6.3.2.3).

1. Planteamientos de las demandas.

Los ciudadanos Ana de Jesús Montes Calderón (Exp. D-11938) y Orlando Muñoz Neira (Exp. D-11940) solicitan la declaratoria de inexequibilidad de la totalidad de la Ley 1821 de 2016, tanto por motivos de forma como de fondo. De manera subsidiaria, la citada accionante pide que se declare su exequibilidad condicionada, como pasará a explicarse a continuación: 1.1. Vicios de Forma: Expediente D-11938 La demandante esgrime que la disposición acusada es inconstitucional porque desconoce los principios de publicidad y trasparencia que rigen el trámite legislativo.

1. En primera medida, alega que tales principios constitucionales fueron vulnerados, por cuanto el Acta No. 20, contentiva de la sesión del 9 de noviembre de 2016 de la Comisión Séptima del Senado, en la que se

3 Procurador General Concepto 6381 aprobó en primer debate el respectivo proyecto de ley, no fue aprobada en debida forma, ni de manera previa a la continuación del trámite legislativo.

Resalta que el artículo 35 de la Ley 5 de 1992 impone que las células legislativas aprueben en cada sesión el acta respectiva de la anterior. Asevera que en el iter legislativo no existe constancia de que el Acta No. 20 hubiera sido aprobada en las siguientes sesiones de la Comisión Séptima, ni tampoco, que ello hubiera sucedido en forma previa a publicación de la Gaceta 1034 de 2016, en la que se insertó el informe de ponencia para segundo debate, así como el informe de primer debate en el Senado y la autorización para publicar la ponencia de segundo debate. Según la accionante, dicha omisión deriva en que los parlamentarios que debían proseguir con la aprobación del proyecto, no pudieron contar con el documento idóneo para conocer lo deliberado y aprobado, lo cual comporta un desconocimiento de la publicidad y la transparencia en la aprobación de la Ley.

1. De otro lado señala que los referidos principios fueron desconocidos porque en la Sesión Plenaria del Senado de la República, llevada a cabo el 9 de diciembre de 2017, se omitió la lectura de documentos que debían ser leídos. Destaca que el artículo 47, numeral 3, de la Ley 5 de 1992, establece que el Secretario debe “Dar lectura a los proyectos, proposiciones y demás documentos y mensajes que deban ser leídos en sesión plenaria”.

Por ello anota que era una exigencia de publicidad que el Secretario hubiese leído en voz alta los conceptos jurídicos emitidos por la Superintendencia de Notariado y Registro y el Ministerio del Trabajo con

destino al referido proyecto (Gacetas del Congreso Nos. 1077 y 1107 de 2016). Así mismo, señala que en dicha sesión, trasmitida por el Canal Institucional, se omitió la lectura del articulado sometido a discusión y aprobación.

1. Esgrime que se desconoció el principio de publicidad y de transparencia, porque en la Sesión Plenaria del Senado de la República, surtida el 14 de diciembre de 2016, en la que se aprobó esta iniciativa en segundo debate en el Senado de la República, se omitió dar publicidad al informe que debía rendir la subcomisión creada con el fin de estudiar una petición de la Superintendencia de Notariado y Registro, que tenía por finalidad evaluar el impacto del proyecto de ley sobre el concurso desarrollado para proveer en propiedad los cargos faltantes.

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1. De otra parte, afirma que el informe de conciliación del proyecto en estudio fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 1129 de 2016 del 14 de diciembre de 2016, y arguye que dicha publicación fue previa a que la plenaria del Senado aprobara en último debate el respectivo proyecto. Por lo anterior, la accionante censura que el referido informe implicaba una falsedad, en la medida que no era posible designar una comisión de conciliación, ni publicar el referido informe, de manera previa a que surgiera definitivamente la discrepancia entre los textos aprobados por las dos Cámaras.
2. Igualmente alega que el referido informe de conciliación, no sólo fue publicado en forma irregular, sino que además fue modificado y publicado

por segunda vez en la Gaceta No 1142 del Congreso, del 15 de diciembre de 2016. Argumenta la accionante que el cambio introducido recayó sobre un aparte que impedía expresamente que la ley no se aplicara frente a quienes al momento de entrar en vigencia ya hubieran cumplido 65 años de edad, señalando así una suerte de efecto retroactivo. Expediente D-11940

1. Por su parte el ciudadano Orlando Muñoz Neira, manifestó que la disposición fue aprobada irregularmente, por cuanto la convocatoria a sesiones extraordinarias careció de los requisitos exigidos por la Constitución, por lo que a su juicio las sesiones surtidas por fuera del periodo ordinario carecen de toda validez.

En concreto refiere que el Decreto No. 1994 del 7 de diciembre de 2016, mediante el cual se convocó al Congreso de la República a sesiones extraordinarias desde el 17 de diciembre hasta el 23 de diciembre del mismo año, sólo preveía dos proyectos para ser debatidos en dicho periodo: el proyecto 178-2016 en Cámara de Representantes y 163-2016 en el Senado, referido a la reforma tributaria; y el segundo, el proyecto 162-2016 Senado y 117-2015 Cámara de Representantes, relativo a la adopción de medidas contra la pesca ilegal. En cambio de ello, mediante el Decreto 2087 de 2016, expedido ya extemporáneamente, según el demandante, se incluyó como tercer proyecto de ley el ahora demandado, mediante una adición del acto de convocatoria a sesiones extraordinarias. Para el accionante no es posible complementar el Acto de Convocatoria a

Sesiones Extraordinarias con nuevos proyectos de Ley, puesto que ello implica que el Decreto complementario resulte posterior al vencimiento del 5 Procurador General Concepto 6381 periodo ordinario de sesiones, y por cuanto implica un asalto a la buena fe de todos los colombianos, que para la finalización de las sesiones ordinarias tenían la certeza de que dicho proyecto no sería tramitado durante el referido periodo extraordinario. Esto tendría como consecuencia que el trámite de conciliación, y en especial la sesión del 21 de diciembre, en la que fue aprobada la iniciativa, carece de toda validez, conforme lo preceptúa el artículo 149 Superior. 1.2 Vicios de Fondo Los demandantes aseguran que la ley acusada viola el Preámbulo de la Constitución Política, los artículos 1, 2, 13, 25, 29, 40-7, 53, 58, 83, 125, 131 y 209 de la Constitución Política, por las siguientes razones. Expediente D-11938

I. Para la demandante, la normatividad acusada carece de razonabilidad, ya que, el incremento de la edad de retiro forzoso a 70 años de edad, coincide prácticamente con la expectativa de vida colombiana. Resalta que el Banco Mundial ha calculado la expectativa de vida en Colombia en 70.95 años para los hombres, y en 73.10 para las mujeres. Ello implica que la edad fijada impida el disfrute digno de la edad de retiro y de la pensión. Así mismo, aduce que si la norma pretende favorecer una mejora en el servicio, resulta más idóneo que se promueva el relevo generacional.

Al respecto, señala que según la Sentencia C-351 de 1995 dicho relevo

constituiría un derecho innominado derivado del derecho al trabajo y del que tiene la juventud de acceder al servicio público, como lo establecen los artículos 54 y 58 de la Carta Política.

II. La ley impugnada tampoco es razonable, porque regula el aumento de la edad de retiro forzoso sin estimar las particularidades de cada trabajo, pues al tiempo que persigue aprovechar la madurez intelectual y experiencia de algunos funcionarios, como es el caso de los magistrados, no tiene en cuenta que en otras actividades se requiere una capacidad física mayor, que no tiene una persona de 70 años. Así mismo precisa que

la disposición crea una especie de carrera administrativa vitalicia o estabilidad laboral reforzada, por el sólo hecho de la edad, que resulta en desmedro del buen servicio. Ello, en la medida que la norma habilita la permanencia en el cargo con fundamento en la mera edad, y no en criterios de idoneidad. 6 Procurador General Concepto 6381

III. Asevera que la normatividad en cuestión desconoce los derechos adquiridos. Según la demandante, las personas que hacen parte de las listas de elegibles tienen un verdadero derecho a ser nombrados en los cargos que han sido objeto de oferta. La Ley 1821 de 2016 afectó este derecho porque la convocatoria para proveer dichos cargos, se realizó tanto para los ya vacantes, como para los que se generasen durante el concurso y la vigencia de la lista de elegibles. Al respecto, el aumento de la edad de retiro forzoso disminuye el número de vacantes que se iban a producir en forma cierta, y que por ello, ya se encontraban garantizadas como derecho

para los que ocupaban los primeros puestos en la lista de elegibles. Igualmente, cita la Sentencia T–156 de 2012, y resalta que la Corte Constitucional ha prohibido las modificaciones sobreviniente de las listas de elegibles publicadas y en firme, pues ello afectaría los derechos adquiridos del aspirante que ocupó el primer lugar. Para la accionante, todo ello resulta agravado en la medida que existe un derecho especial y expreso a la carrera notarial, conforme el artículo 131 Superior. Exequibilidad condicionada

IV. En caso de que los cargos precedentes no sean suficientes para soportar la alegada inexequiblidad integral de la disposición, la demandante solicita declarar su constitucionalidad condicionada, en el entendido que esta “…sólo entre en vigencia una vez las respectivas listas de elegibles de los concursos de méritos existentes al entrar en vigencia la ley dejen de existir.”

Expediente D-11940

V. Según el demandante, el acto administrativo que contempla la convocatoria a un concurso de méritos, es una norma jurídica vinculante para los ciudadanos y la administración. Al respecto, el ciudadano trascribe apartes de los fallos de tutela T-147 de 2013 y T-256 de 1995, en los que se hace referencia al carácter obligatorio de las convocatorias a los concursos, se menciona la importancia del sometimiento de la administración a las condiciones impuestas por las convocatorias, porque su incumplimiento puede generar la trasgresión de principios como el de transparencia, publicidad, imparcialidad y el respeto a las legítimas expectativas de los concursantes, y agrega que las normas de la

convocatoria sirven de medio de autovinculación y autocontrol a la administración. En tal sentido, refiere que la vulneración a los derechos 7 Procurador General Concepto 6381 adquiridos no sólo se configura para el concurso de notarios, sino para todos los concursos que se hayan celebrado en condiciones similares.

VI. En segundo lugar advierte que la norma acusada desconoce el debido proceso y el derecho al trabajo, pues implica un cambio de reglas sobrevinientes que sorprende a los concursantes. Al respecto aduce que en la Sentencia SU-913 de 2009, la Corte Constitucional desarrolló dicho tema. En un sentido similar, alega que la normatividad impugnada desconoce la prohibición constitucional de irretroactividad de la Ley, pues permite que permanezcan en el cargo las personas que hace un lustro tenían la edad de 60 años, ya que en ese momento sabían que obligatoriamente debían retirarse del servicio público a los 65, pero con la nueva normatividad, pueden continuar hasta los 70 años.

VII. Finalmente censura que la Ley 1821 de 2016 viola el derecho a la igualdad porque desconoce el carácter general y abstracto de la Ley. Lo anterior, en la medida que implica la concesión de beneficios “con nombre y apellido” en ciertos sectores específicos de la administración pública, tales como la rama judicial y el sector notarial.

2. Problemas Jurídicos De acuerdo con las demandas, deben resolverse en esta oportunidad los

siguientes problemas jurídicos: Cargos de trámite: I) Si se desconoció la publicidad o la transparencia en el procedimiento de aprobación del proyecto de Ley, por los siguientes motivos:

1. la presunta falta de aprobación del Acta de la Sesión del 09 de noviembre de 2016 de la Comisión Séptima de la Cámara del Senado, en la que se aprobó en primer debate el proyecto en estudio; ii) haberse supuestamente omitido la lectura de los conceptos jurídicos de la Superintendencia de Notariado y Registro y del Ministerio del Trabajo, con destino al referido proyecto; así como del articulado sometido a votación en el marco del segundo debate en el Senado de la República; y del informe de la subcomisión para estudiar la petición de la mencionada Superintendencia, referida a la afectación del concurso de méritos con el proyecto de ley.
2. Si se vulneró el trámite de conciliación del Proyecto de Ley, por haberse convocado la comisión accidental antes de surgir la discrepancia entre las dos cámaras; por haberse cambiado irregularmente el informe de

8 Procurador General Concepto 6381 conciliación una vez publicado en la Gaceta del Congreso; o por haberse tramitado ilegítimamente en sesiones extraordinarias.

Cargos sustanciales: I) Si el aumento de la edad de retiro forzoso, a una edad similar a la expectativa de vida, vulnera el derecho a la seguridad social, al trabajo y al relevo generacional, o al adecuado servicio público.

1. Si el aumento de la edad de retiro forzoso, en forma posterior a la conformación de las listas de elegibles en el concurso para proveer los cargos de notarios, o en otros que se hubieren realizado, viola los derechos adquiridos de los concursantes, o su debido proceso.
2. Si el aumento de la edad de retiro forzoso, en forma posterior a la

conformación de las listas de elegibles en el concurso para proveer los cargos de notarios, o en otros que se hubieren realizado, desconoce la generalidad de la Ley e implica un privilegio legal particular y prohibido.

3. Análisis de constitucionalidad Para efectuar el estudio de constitucionalidad de la ley impugnada, se empezará por el análisis de los vicios de forma, para posteriormente entrar a evaluar los cargos de fondo. 3.1 Estudio de los vicios de forma 3.1.1 Aprobación del Acta de la Sesión del 9 de noviembre de 2016 y las exigencias de publicidad En cuanto a lo que se refiere a la omisión en la aprobación y publicación del Acta No. 20 del 9 de noviembre de 2016, en la que se consigna la discusión y aprobación del proyecto de ley 131/16 Senado - 110/15

Cámara, por parte de la Comisión Séptima del Senado, el Ministerio Público encuentra lo siguiente. En primer lugar, el Acta No. 20 de la Sesión del 9 de noviembre de 2016 de la Comisión Séptima, fue aprobada en Sesión del 30 de noviembre de

2016. Lo anterior puede verificarse en el Acta No. 24 de esa misma fecha, publicada en la Gaceta 80 de 2017. Así mismo se encuentra que una vez aprobada el Acta 20 de 2016, ésta fue publicada en la Gaceta 1110 del 7 de diciembre de 2016. Además, el informe de ponencia para segundo

9 Procurador General Concepto 6381 debate fue publicado el 22 de noviembre de 2016, como consta en la Gaceta 1034 de 2016.

Lo anterior permite evidenciar que no es cierto que el Acta 20 del 9 de noviembre de 2016 nunca hubiera sido aprobada, pero sí lo es que esta fue aprobada y publicada en forma posterior a que se rindiera el informe de ponencia para segundo debate. Habiendo encontrado que la accionante tiene razón en uno de los hechos esgrimidos, es decir, en que el Acta de Sesión fue aprobada y publicada luego de que se rindiera informe de ponencia para segundo debate, deberá resolverse si la presentación y publicación del informe de ponencia para segundo debate, en forma previa a la aprobación y publicación del acta respectiva, constituye o no un vicio de trámite. Para el Ministerio Público la respuesta es negativa, puesto que no existe una exigencia constitucional o legal, con consecuencias constitucionales, que así lo señale. Al revisar el artículo 35 de la Ley 5ª de 1992, invocado como fundamento del cargo, se encuentra que aquel efectivamente regula el procedimiento para la aprobación de las actas, pero pertenece a la Sección que regula el orden interno, dentro del capítulo que contempla las disposiciones generales. En otras palabras, se trata de una norma de transparencia administrativa general en el interior del Congreso, pero no de una exigencia directa y específica de transparencia o publicidad del trámite legislativo en sí mismo. Ello deriva en que su incumplimiento eventualmente pudiera generar consecuencias frente al adecuado funcionamiento administrativo del órgano legislativo, pero no tiene incidencia directa en el trámite de las leyes. Cosa distinta, es que dicha omisión resulte afectando la posibilidad de

elaborar correctamente el informe de ponencia para segundo debate, o generando alguna incidencia específica y verificable en el trámite del proyecto de Ley. No obstante, ello no ocurrió en el caso concreto, o al menos la accionante no lo censura en forma específica, puesto que su cargo se limita a invocar el desconocimiento de una formalidad, y no a la evidencia material de una distorsión efectiva de la voluntad del Congreso en la aprobación de la Ley. De otro lado, el Ministerio Público resalta que el artículo 175 de la Ley 5ª de 1992, es el que establece el contenido que debe tener el informe de ponencia para segunda debate, y se encuentra que dicha disposición no exige la previa publicación del Acta respectiva. Lo que determina esa 10 Procurador General Concepto 6381 norma orgánica es que el informe debe contener “la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la Comisión y las razones que determinaron su rechazo. La omisión de este requisito imposibilitará a la Cámara respectiva la consideración del proyecto hasta cuando sea llenada la omisión”. Al respecto, el Acta de Sesión no es la única herramienta para desarrollar dicho cometido, puesto que para ello también se cuenta con las constancias y radicaciones en Secretaría. Al revisar el informe de ponencia, se encuentra que éste efectivamente contuvo las proposiciones formuladas, de la siguiente manera: “5. DEBATE EN COMISIÓN En desarrollo del debate en la Comisión Séptima del Senado de la República, el honorable Senador Jorge Iván Ospina dejo como constancia la siguiente propuesta de artículo, el cual no fue discutido ni aprobado, pero que se

transcribe a continuación: En aras de garantizar el desarrollo misional de las entidades, instituciones o empresas de carácter público y las privadas de creación legal que presten servicios públicos y además velar por la salud de los trabajadores, los nominadores, empleadores o el superior jerárquico, deberán realizar al individuo que desee continuar prestando sus servicios luego del cumplimiento de la edad para adquirir pensión, una evaluación objetiva de compatibilidad entre las condiciones de trabajo y la aptitud del trabajador para el desempeño de las mismas y garantizaran mediante acciones administrativas que la labor encomendada no cause un detrimento de la salud del trabajador”2. En suma, como el Informe incorporó las referencias al primer debate que eran exigidas, la aprobación tardía del acta en mención no generó ninguna consecuencia frente a la publicidad y transparencia, conforme lo exige la Ley 5 de 1992. Así mismo, resulta importante resaltar que los ponentes designados para rendir informe en segundo debate, fueron los mismos que lo hicieron ante la Comisión, como se evidencia en el Acta 20 de 2016, publicada en la Gaceta 1110, del 7 de diciembre de 2016. Ello implica que la elaboración del informe de ponencia fue realizada por un parlamentario que conoció de primera mano todo el debate surtido en la sesión del 9 de noviembre de 2016, y por lo mismo, podía consignar fidedignamente los elementos exigidos para elaborar el documento asignado. 3.1.2 Omisión de lectura de los conceptos jurídicos de la Superintendencia de Notariado y Registro, del Ministerio del Trabajo, 2 Informe de Ponencia Segundo Debate Proyecto de Ley 131 de 2016 Senado, 110 de 2015

Cámara, publicado en la Gaceta del Congreso No. 1034 del 22 de noviembre de 2016. 11 Procurador General Concepto 6381 del articulado sometido a votación en el marco del segundo debate en el Senado de la República, y del informe de la subcomisión creada para evaluar proposiciones. Sobre la alegada omisión de la lectura de los conceptos jurídicos emitidos por la Superintendencia de Notariado y Registro y el Ministerio del Trabajo, considera el Ministerio Público que no existe tal obligación legal ni constitucional. Al respecto, la disposición en la que se fundamenta la accionante para soportar la pretendida obligatoriedad resulta insuficiente para dicho fin. El artículo 47, numeral 3, de la Ley 5 de 1992, establece que el Secretario debe “Dar lectura a los proyectos, proposiciones y demás documentos y mensajes que deban ser leídos en sesión plenaria”. Dicha norma no establece un catálogo de qué documentos deben ser leídos; ni prevé una obligación general para que se deba dar lectura a todos los documentos allegados al trámite. En lugar de ello, lo que el artículo 47, numeral 3, prevé, es una norma en blanco, que debe ser llenada con las disposiciones que califiquen sustancialmente un cierto documento como de lectura obligatoria. Es decir, cuando alguna disposición mande la lectura de un documento, el Secretario será el encargado de hacerlo. Como en este caso dicha norma no existe, el cargo no debe prosperar. Más aun, el artículo 105 de la Ley 5ª señala que “No se permite la lectura de discursos escritos; esto no excluye las notas o apuntamientos tomados para

auxiliar la memoria, ni los informes o exposiciones con que los autores de los proyectos los acompañen”. En tal sentido, ni siquiera en forma analógica es posible encontrar una disposición general que confiera la obligatoriedad de leer las intervenciones allegadas al trámite legislativo. Por ello, si los conceptos en cuestión correspondían a documentos rendidos por parte de personas que tenían derecho a intervenir en el debate, conforme al artículo 96 de la citada Ley 5ª, su deber era acudir a exponerlos verbalmente. De otra parte, resulta importante resaltar que sumado a la falta de una Ley que obligue a su lectura en sesión, tales conceptos jurídicos sí fueron insertados en la Gacetas del Congreso números 1077 y 1107 de 2016. Debe aclararse que en la Gaceta del Congreso 1077 de 2016 aparece el concepto jurídico suscrito por el Jefe de la Oficina Jurídica de la Superintendencia de Notariado y Registro, a pesar de que en el documento se indica erradamente que se trata de un concepto del Ministerio de Justicia. Tal 12 Procurador General Concepto 6381 inserción es suficiente para cumplir el requisito de publicidad, como lo establece el artículo 2 de la Ley 1431 de 2011. Respecto a la aprobación en la Plenaria del Senado, sin dar a conocer el informe de la subcomisión creada para discutir la solicitud de la Superintendencia de Notariado y Registro, se encuentra que es cierto que la Presidencia del Senado, designó a varios senadores como integrantes de una subcomisión para estudiar las discrepancias surgidas en la discusión y aprobación del citado proyecto de ley, y para entregar un informe a la

plenaria, como se puede apreciar en la página 255 de la Gaceta 255, pero no es cierto que la Plenaria no hubiera conocido sobre dicho informe. En efecto, en acta de la Plenaria del Senado, del 14 de diciembre de 2016, publicada el 05 de mayo de 2017 en la Gaceta del Congreso No. 305, páginas 97 a 100, se evidencia que la subcomisión designada el 6 de diciembre de 2016, presentó el informe solicitado, y que este fue aprobado por la plenaria del Senado. Así mismo, no se puede perder de vista que la constitución de comisiones accidentales como esa, sólo existen en la medida que son creadas ad hoc para las misiones específicas que les sean encomendadas por los Presidentes y las Mesas Directivas (Art. 66, Ley 5ta de 1992), y por tal razón, su oficio podría incluso ser renunciado por parte de la respectiva célula legislativa. En otras palabras, aun cuando no se hubiera dado lectura y aprobación al informe, ello no viciaría el trámite, siempre y cuando esa circunstancia no implique una elusión sustancial del debate. Por todo lo anterior, los cargos esgrimidos no deben prosperar. 3.1.3 Validez constitucional del trámite de conciliación surtido Argumenta la accionante que el 14 de diciembre de 2016, antes de que se aprobara en la plenaria del Senado, en último debate, el citado proyecto de ley, se publicó en la Gaceta del Congreso No. 1129 de 2016 el informe de conciliación, es decir, que se publicó el texto objeto de conciliación antes de que surgiera la discrepancia entre los textos definitivos

aprobados por las dos plenarias, y por ende, tal procedimiento fue realizado sin competencia. Así mismo, argumenta que una vez publicado el informe, este fue modificado al día siguiente. Al respecto, se estima que tales sucesos no tienen la entidad para tornar en inconstitucional el trámite, como pasará a explicarse. 13 Procurador General Concepto 6381 Es cierto que el 14 de diciembre de 2016 fue la fecha en que el Se