PGN - EXPLOTACION MINERA - Es el estado quien establece posibilidades de participación ciu

EXPLOTACIÓN MINERA-Es el estado quien establece posibilidades de participación ciudadana en un territorio ENTIDADES TERRITORIALES-Su autonomía se ciñe a la ley El artículo 37 de la Ley 685 de 2001, ES EXEQUIBLE, en el entendido de que es preciso permitir la razonable participación de las personas que se asientan en un territorio cuando un proyecto minero pueda llegar a crear un cambio significativo en el uso del suelo, que dé lugar a una transformación en las actividades tradicionales de un municipio. Lo anterior, teniendo siempre presente que es el legislador quien determina cuales son las autoridades competentes para establecer zonas del territorio que queden permanente o transitoriamente excluidas de la minería. ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Organización/AUTONOMÍA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance y facultades El Constituyente de 1991 definió a Colombia como un Estado Social de Derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales y fundada en la prevalencia del interés general. Tal autonomía comprende, por un lado, la dirección política de las entidades territoriales y, por el otro, la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley, lo cual las faculta para gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les correspondan, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y participar en las rentas nacionales (artículo 287 superior). Frente al carácter unitario del Estado colombiano, es preciso armonizar los principios de unidad y autonomía de las entidades territoriales para el manejo político y administrativo

de sus asuntos e intereses, garantizando la supremacía del ordenamiento nacional. La Corte Constitucional ha recalcado que el principio de autonomía debe entenderse dentro de los límites de la Constitución y la ley, reconociendo así la superioridad de las regulaciones del Estado unitario, bajo el entendido de que la normatividad nacional debe respetar el contenido esencial de la autonomía territorial. Como manifestación de la autonomía de las entidades territoriales, el Constituyente otorgó ciertas facultades a los concejos municipales en el artículo 313 superior, dentro de las cuales se encuentra la de reglamentar los usos del suelo (numeral 7o.), facultad que se hace extensiva a los concejos distritales (artículo 322 constitucional). ENTIDADES TERRITORIALES-Deben ejercer la función de reglamentación de los usos del suelo de acuerdo con la ley/ENTIDADES TERRITORIALES-Principio de autonomía en materia de minería Según lo dispuesto en artículo 313, numeral 7o., de la Carta Política, los concejos municipales y distritales deben ejercer la función de reglamentación de los usos del suelo de acuerdo con la ley, lo cual significa que si bien tales entidades territoriales en virtud de su autonomía y en ejercicio de la facultad que expresamente les otorgó el Constituyente, a través de la disposición citada, son competentes para señalar las reglas aplicables en Concepto No. 5618. relación con el uso del suelo, también es cierto que es al Legislador a quien le corresponde establecer los parámetros a los cuales deben sujetarse las corporaciones administrativas municipales y distritales en el ejercicio de tal función. En ese sentido se pronunció la Corte Constitucional en la sentencia C568 de 2003

El artículo 313.7 constitucional ha sido desarrollado, entre otras, mediante la Ley 1454 de 2011, Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial y la Ley 388 de 1997, Ley de Desarrollo Territorial, entre cuyos objetivos se encuentra proporcionar al municipio los mecanismos que le permitan, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación del medio ambiente y los recursos naturales, lo mismo que del patrimonio cultural, la prevención de desastres y la ejecución de acciones urbanísticas eficientes, entre otros aspectos (artículo 1, numeral 2). LEY ORGÁNICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL–Definición y alcances La definición de ordenamiento territorial se adopta en la Ley 388 de 1997, en el artículo 5o., según el cual constituye “un conjunto de acciones político - administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de la función pública que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución y las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales”. El marco teórico normativo y jurisprudencia que se acaba de traer a colación, nos permite sostener sin la menor hesitación que el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 no vulnera sino que desarrolla los artículos 313, numeral 7o., y 287 de la Carta Política, por cuanto tales

preceptos facultan al Legislador para expedir normas a las cuales deben someterse los preceptos que en materia de ordenamiento territorial expidan las autoridades municipales y distritales. En consecuencia, no le asiste razón a la actora cuando afirma que la disposición acusada riñe con el ordenamiento superior, pues si bien tal precepto otorga a las entidades territoriales la autonomía necesaria para ejercer las competencias que les correspondan, tal autonomía no es absoluta y, en consecuencia, sus actuaciones deben sujetarse a lo dispuesto por el legislador, tal como lo señala el artículo 313, numeral 7o. constitucional, para el caso de la reglamentación de los usos del suelo. Así las cosas, es la misma disposición que la demandante considera vulnerada por la preceptiva legal acusada (artículo 313, numeral 7o. constitucional) la que faculta al Congreso para expedir disposiciones como la acusada, a las cuales deben someterse los preceptos que en materia de ordenamiento territorial expidan las autoridades municipales y distritales. PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Es concertado/PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-El grupo humano que se asienta en un territorio determinado tiene derecho a participar en las decisiones que los afectan. 2 Concepto No. 5618. No obstante lo anterior, hay que tener en cuenta que el ordenamiento territorial es un proceso de planificación político-administrativo y físico concertado que tiene como fin último el desarrollo de los distritos y municipios, teniendo siempre presente que dicho ordenamiento no tiene como objeto único el espacio físico, sino además una serie de elementos adicionales de gran importancia como son la población, el espacio geográfico,

el medio ambiente y los recursos naturales, así como los aspectos económicos y culturales, por sólo citar algunos ejemplos. En consecuencia, el ordenamiento territorial propende por una adecuada regulación del uso, ocupación y transformación del espacio geográfico bajo parámetros de orden demográfico, urbanístico, rural, ecológico, biofísico, sociológico, económico y cultural (Sentencia C-795 de 2000). Por otra parte, hay que recordar que el legislador no puede asignarle al gobierno nacional competencias exclusivas para señalar las zonas del territorio nacional donde se pueden o no realizar actividades mineras, sin permitirle a los ciudadanos que se asientan en dichos territorios ejercer su derecho a participar en la toma de tales decisiones, puesto que la participación ciudadana en la regulación de los usos del suelo también tiene fundamento en la Carta Política de 1991, según la cual Colombia es un Estado democrático, participativo y pluralista (C.P. art. 1), que se funda en el principio de participación de todos en las decisiones que los afectan (C.P. art. 2) y en la soberanía popular (C.P. art. 3). Vale destacar que la norma cuestionada no contempla medio alguno para poner en práctica el derecho de participación ciudadana, sino que establece la subordinación del nivel más próximo al ciudadano, como es el local, al nivel central, desconociendo que el grupo humano que se asienta en un territorio determinado tiene derecho a participar en las decisiones que los afectan. Es por ello que la Ley 136 de 1994, en el artículo 33 dispone que en los casos en que el desarrollo de proyectos de naturaleza turística, minera o de otro tipo, amenace con crear

un cambio significativo en el uso del suelo, que dé lugar a una transformación en las actividades tradicionales de un municipio, se deberá realizar una consulta popular de conformidad con la ley, señalando que en todo caso, las decisiones sobre el uso del suelo deben ser aprobadas por el Concejo Municipal. 3 Concepto No. 5618. Bogotá, D.C., 6 de agosto de 2013 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 37 de la Ley 685 de 2001, Código de Minas.

Demandante: ZULMA TATIANA BLANCO BUITRAGO

Magistrado sustanciador: ALBERTO ROJAS RÍOS

Expediente No. D-9700 Concepto No. 5618 De conformidad con lo previsto en los artículos 242, numeral 2o., y 278, numeral 5o., de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6o., y 242, numeral 1o., de la Carta, instauró la ciudadana ZULMA TATIANA BLANCO BUITRAGO, contra el artículo 37 de la Ley 685 de 2001, Código de Minas, cuyo texto se transcribe a continuación.

LEY 685 DE 2001

(agosto 15) Diario Oficial No. 44.545, de 8 de septiembre de 2001 Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

(…) ARTÍCULO 37. PROHIBICIÓN LEGAL. Con excepción de las facultades de las autoridades nacionales y regionales que se señalan en los artículos 34 Y 35 anteriores, ninguna autoridad regional, seccional o local podrá establecer zonas del territorio que queden permanente o transitoriamente excluidas de la minería. 4 Concepto No. 5618. Esta prohibición comprende los planes de ordenamiento territorial de que trata el siguiente artículo.

1. Cuestión previa La actora demandó parcialmente el artículo 2 del Decreto 0934 de 2013, que reglamenta el artículo 37 de la Ley 685 de 2001, Código de Minas, frente a lo cual la Corte Constitucional recuerda que el artículo 241 superior señala los casos en que el control de constitucionalidad se debe llevar a cabo por parte de esa Corporación, dentro de los cuales no figura el conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra decretos del poder ejecutivo expedidos en desarrollo de la facultad reglamentaria reconocida por el artículo 189.11 ibídem. Por tal razón resolvió rechazar la demanda en contra de dicha norma reglamentaria.

2. Planteamientos de la demanda La demandante aduce diversos cargos de violación constitucional que en su mayoría son contra el artículo 2 del Decreto 0934 de 2013. Así, en su opinión, las disposiciones demandadas vulneran los artículos 1, 2, 8, 79, 80, 82, 288, y 313, numerales 2, 7 y 9, de la Carta Política. Sin embargo, la fuerza de la acusación contra el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 radica

en que desconoce la autonomía de los municipios y distritos para reglamentar los usos del suelo (art. 313. 7 C.P.), así como el derecho de participación ciudadana, al no permitirles a las autoridades territoriales señalar, a través de los planes de ordenamiento territorial, las zonas del territorio que queden permanente o transitoriamente excluidas de la minería. 5 Concepto No. 5618.

2. Problema jurídico Al Ministerio Público le corresponde determinar si el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 desconoce la autonomía de los municipios y distritos para reglamentar los usos del suelo, así como el derecho de participación ciudadana, al señalar que ninguna autoridad regional, seccional o local podrá establecer zonas del territorio que queden permanente o transitoriamente excluidas de la minería y que dicha prohibición comprende los planes de ordenamiento territorial.

Al respecto el Procurador General de la Nación considera lo siguiente:

3. Análisis de constitucionalidad El Constituyente de 1991 definió a Colombia como un Estado Social de Derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales y fundada en la prevalencia del interés general.

Tal autonomía comprende, por un lado, la dirección política de las entidades territoriales y, por el otro, la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley, lo cual las faculta para gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les correspondan, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y participar en las rentas nacionales

(artículo 287 superior). Frente al carácter unitario del Estado colombiano, es preciso armonizar los principios de unidad y autonomía de las entidades territoriales para el manejo político y administrativo de sus asuntos e intereses, garantizando 6 Concepto No. 5618. la supremacía del ordenamiento nacional. La Corte Constitucional ha recalcado que el principio de autonomía debe entenderse dentro de los límites de la Constitución y la ley, reconociendo así la superioridad de las regulaciones del Estado unitario, bajo el entendido de que la normatividad nacional debe respetar el contenido esencial de la autonomía territorial1. Como manifestación de la autonomía de las entidades territoriales, el Constituyente otorgó ciertas facultades a los concejos municipales en el artículo 313 superior, dentro de las cuales se encuentra la de reglamentar los usos del suelo (numeral 7o.), facultad que se hace extensiva a los concejos distritales (artículo 322 constitucional). Según lo dispuesto en artículo 313, numeral 7o., de la Carta Política, los concejos municipales y distritales deben ejercer la función de reglamentación de los usos del suelo de acuerdo con la ley, lo cual significa que si bien tales entidades territoriales en virtud de su autonomía y en ejercicio de la facultad que expresamente les otorgó el Constituyente, a través de la disposición citada, son competentes para señalar las reglas aplicables en relación con el uso del suelo, también es cierto que es al Legislador a quien le corresponde establecer los parámetros a los cuales deben sujetarse las corporaciones administrativas municipales y distritales en el ejercicio de tal función.

En ese sentido se pronunció la Corte Constitucional en la sentencia C568 de 2003: “…en materia de regulación del uso del suelo el ejercicio de las competencias atribuidas por la Constitución a los Concejos Municipales debe atender el marco fijado por el Legislador y ello independientemente de que se trate de 1 Sentencias C-478 de 1992, C-517 de 1992, C-004 de 1993, C-534 de 1996, C-535 de 1996, C-643 de 1999, C-366 de 2000 y C-568 de 1993. 7 Concepto No. 5618. normas contenidas en la Ley orgánica de ordenamiento territorial2 o en leyes ordinarias.” El artículo 313.7 constitucional ha sido desarrollado, entre otras, mediante la Ley 1454 de 2011, Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial y la Ley 388 de 1997, Ley de Desarrollo Territorial, entre cuyos objetivos se encuentra proporcionar al municipio los mecanismos que le permitan, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación del medio ambiente y los recursos naturales, lo mismo que del patrimonio cultural, la prevención de desastres y la ejecución de acciones urbanísticas eficientes, entre otros aspectos (artículo 1, numeral 2). La definición de ordenamiento territorial se adopta en la Ley 388 de 1997, en el artículo 5o., según el cual constituye “un conjunto de acciones político - administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de la función pública que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución y

las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales”. El marco teórico normativo y jurisprudencia que se acaba de traer a colación, nos permite sostener sin la menor hesitación que el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 no vulnera sino que desarrolla los artículos 313, numeral 7o., y 287 de la Carta Política, por cuanto tales preceptos facultan al Legislador para expedir normas a las cuales deben someterse los 2 Ver la Sentencia C-795-2000 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 8 Concepto No. 5618. preceptos que en materia de ordenamiento territorial expidan las autoridades municipales y distritales. En consecuencia, no le asiste razón a la actora cuando afirma que la disposición acusada riñe con el ordenamiento superior, pues si bien tal precepto otorga a las entidades territoriales la autonomía necesaria para ejercer las competencias que les correspondan, tal autonomía no es absoluta y, en consecuencia, sus actuaciones deben sujetarse a lo dispuesto por el legislador, tal como lo señala el artículo 313, numeral 7o. constitucional, para el caso de la reglamentación de los usos del suelo. Así las cosas, es la misma disposición que la demandante considera vulnerada por la preceptiva legal acusada (artículo 313, numeral 7o. constitucional) la que faculta al Congreso para expedir disposiciones como

la acusada, a las cuales deben someterse los preceptos que en materia de ordenamiento territorial expidan las autoridades municipales y distritales. No obstante lo anterior, hay que tener en cuenta que el ordenamiento territorial es un proceso de planificación político-administrativo y físico concertado que tiene como fin último el desarrollo de los distritos y municipios, teniendo siempre presente que dicho ordenamiento no tiene como objeto único el espacio físico, sino además una serie de elementos adicionales de gran importancia como son la población, el espacio geográfico, el medio ambiente y los recursos naturales, así como los aspectos económicos y culturales, por sólo citar algunos ejemplos. En consecuencia, el ordenamiento territorial propende por una adecuada regulación del uso, ocupación y transformación del espacio geográfico bajo parámetros de orden demográfico, urbanístico, rural, ecológico, biofísico, sociológico, económico y cultural (Sentencia C-795 de 2000). 9 Concepto No. 5618. Por otra parte, hay que recordar que el legislador no puede asignarle al gobierno nacional competencias exclusivas para señalar las zonas del territorio nacional donde se pueden o no realizar actividades mineras, sin permitirle a los ciudadanos que se asientan en dichos territorios ejercer su derecho a participar en la toma de tales decisiones, puesto que la participación ciudadana en la regulación de los usos del suelo también tiene fundamento en la Carta Política de 1991, según la cual Colombia es un Estado democrático, participativo y pluralista (C.P. art. 1), que se funda en el principio de participación de todos en las decisiones que los afectan (C.P. art. 2) y en la soberanía popular (C.P. art. 3).

Vale destacar que la norma cuestionada no contempla medio alguno para poner en práctica el derecho de participación ciudadana, sino que establece la subordinación del nivel más próximo al ciudadano, como es el local, al nivel central, desconociendo que el grupo humano que se asienta en un territorio determinado tiene derecho a participar en las decisiones que los afectan. Es por ello que la Ley 136 de 1994, en el artículo 33 dispone que en los casos en que el desarrollo de proyectos de naturaleza turística, minera o de otro tipo, amenace con crear un cambio significativo en el uso del suelo, que dé lugar a una transformación en las actividades tradicionales de un municipio, se deberá realizar una consulta popular de conformidad con la ley, señalando que en todo caso, las decisiones sobre el uso del suelo deben ser aprobadas por el Concejo Municipal. Así las cosas, es constitucionalmente viable permitir la razonable participación de la comunidad en casos como el previsto por la Ley 136 de 1994, esto es, cuando un proyecto minero pueda llegar a crear un cambio significativo en el uso del suelo, que dé lugar a una transformación en las 10 Concepto No. 5618. actividades tradicionales de un municipio, pues ello encuentra sustento en uno de los fines transversales de la Constitución Política, como es el de facilitar la participación de la comunidad en las decisiones que la afectan (art. 2). Lo anterior, teniendo siempre presente que es el legislador quien determina cuales son las autoridades competentes para establecer zonas del territorio que queden permanente o transitoriamente excluidas de la minería.

6. Conclusión En mérito de lo expuesto, el Procurador General de la Nación solicita a la

Corte Constitucional declarar EXEQUIBLE el artículo 37 de la Ley 685 de 2001, por los aspectos aquí analizados, en el entendido de que es preciso permitir la razonable participación de las personas que se asientan en un territorio cuando un proyecto minero pueda llegar a crear un cambio significativo en el uso del suelo, que dé lugar a una transformación en las actividades tradicionales de un municipio. Lo anterior, teniendo siempre presente que es el legislador quien determina cuales son las autoridades competentes para establecer zonas del territorio que queden permanente o transitoriamente excluidas de la minería. Señores Magistrados, Alejandro Ordóñez Maldonado Procurador General de la Nación GMR/MLOvalleB 11