PGN - EXPROPIACION POR VIA ADMINISTRATIVA - Métodos aplicables en los avalúos

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Contra avalúo de inmueble de la UAECD en expropiación por vía administrativa del Instituto de Desarrollo Urbano IDU EXPROPIACION POR VIA ADMINISTRATIVA-En acto que lo determine deberá indicarse precio indemnizatorio igual al avalúo comercial EXPROPIACION POR VIA ADMINISTRATIVA-Métodos aplicables en los avalúos/EXPROPIACION POR VIA ADMINISTRATIVA-Legislación aplicable en los avalúos para el caso en comento Frente a la forma en que deben realizarse los avalúos que se requieran con fundamento en las Leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997, el Decreto 1420 de 1998 señala que pueden aplicarse uno o varios de los siguientes métodos: el método de comparación o de mercado, el de renta o capitalización por ingresos, el de costo de reposición o el residual, señalando además que, la aplicación de un método diferente requeriría un estudio y análisis tanto en los aspectos conceptuales como en las aplicaciones que pueda tener su aplicación, el cual sería realizado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi y, si éste lo encontrara válido lo adoptaría por resolución de carácter general Atendiendo a la previsto en el artículo 23 del Decreto 1420 de 1998, la reglamentación que se encontraba vigente para la fecha en la que se emitió el avaluó objeto de estudio era la resolución 620 de 2008, por medio de la cual el Instituto Geográfico Agustín Codazzi estableció el procedimiento para los avalúos en el marco de la Ley 388 de 1997, definió los métodos para la realización de los avalúos, las etapas que debía surtir

cada uno de ellos y cómo debía realizarse su aplicación

PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

Carrera 5ª No. 15-80 Piso 20 Bogotá D.C. Pbx. 5878750 Exts.12076-12080 25000-23-41-000-2015-01800-02 5aCdeE/AMV/Llms

IUS-E-2020-636737

PROCURADURIA QUINTA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Bogotá D.C, 1 de diciembre de 2020 Doctor

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Consejero Ponente – Sección Primera

CONSEJO DE ESTADO

E. S. D.

Referencia: Concepto 20 - 196

Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-41-000-2015-01800-02

Actor: Blanca Cecilia Castiblanco Moreno

Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU Honorable Señor Consejero: Estando dentro del término de traslado especial, procede esta Procuraduría Delegada a emitir concepto dentro del proceso de la referencia que se encuentra en conocimiento del Honorable Consejo de Estado en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la decisión de primera instancia, con base en las

argumentaciones que se exponen a continuación: ANTECEDENTES  La demanda El 8 de septiembre de 2015, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Blanca Cecilia Castiblanco Moreno, presentó demanda contra el Instituto de Desarrollo Urbano de Bogotá, con el objetivo de que se

2 25000-23-41-000-2015-01800-02 5aCdeE/AMV/Llms IUS-E-2020-636737 dejara sin efecto la resolución 4136 del 23 de enero de 2015, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la resolución 106545 del 9 de diciembre de 2014, con la cual la entidad demandada ordenó la expropiación por vía administrativa de un inmueble de propiedad de la demandante, dirigiendo su ataque, especialmente, contra el valor indemnizatorio reconocido y confirmado por dichos actos administrativos. Como consecuencia de lo anterior, solicitó que se ordenara que se surtiera nuevamente el proceso expropiatorio del inmueble identificado con cédula catastral No. 009218371800000000 y matrícula inmobiliaria 50N-20110413, por considerar que el mismo se había realizado irregularmente.  Contestación El Instituto de Desarrollo Urbano se opuso a las pretensiones de la demanda, para lo cual indicó que el valor pagado fue justo porque se fijó concediendo y respetando todas las garantías de la demandante, que el tiempo empleado para el pago fue razonable, y que la parte actora no logró demostrar haber sufrido un perjuicio por dicho concepto ni tampoco que el avalúo que sirvió de base para la expropiación fuese errado.  Sentencia de primera instancia Con decisión del 30 de mayo de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A, negó las pretensiones que la parte actora formuló contra los actos administrativos demandados, por considerar que el avalúo que se aportó para desvirtuar

el realizado por la entidad Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital no satisfacía los requisitos técnicos requeridos para dicho tipo de experticia, y que los dineros producto de la expropiación fueron entregados en un tiempo razonable. 3 25000-23-41-000-2015-01800-02 5aCdeE/AMV/Llms IUS-E-2020-636737  Recurso de Apelación El apoderado de la parte actora solicitó la revocatoria de la decisión de primera instancia por considerar que se debió acceder a las súplicas de la demanda, toda vez que el valor reconocido por la expropiación no era justo, no se pagó en un tiempo prudencial, y que se realizaron descuentos injustificados que no debieron presentarse, por lo cual reclamó del Estado la obligación de velar y garantizar que no se atropellen los derechos de la sociedad. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO Problema Jurídico La controversia bajo estudio nos plantea el siguiente problema jurídico: ¿La resolución 4136 del 23 de enero de 2015, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la resolución 106545 del 9 de diciembre de 2014, con la cual la entidad demandada ordenó la expropiación por vía administrativa de un inmueble de propiedad de la demandante, se encuentra incursa en las causales previstas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para declarar su nulidad? Análisis Jurídico Conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, “toda persona que se crea lesionada

en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño”, la cual procederá según el artículo 137 del mismo código, “cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con 4 25000-23-41-000-2015-01800-02 5aCdeE/AMV/Llms IUS-E-2020-636737 desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió”. Caso concreto En el presente asunto se encuentra acreditado que mediante resolución 75334 del 19 de agosto de 2014, el Instituto de Desarrollo Urbano – IDU, determinó la adquisición mediante el procedimiento de expropiación administrativa con oferta de compra del inmueble ubicado en la Calle 127C No. 89-22, con cédula catastral No. 009218371800000000 y matrícula inmobiliaria 50N-20110413 de la ciudad de Bogotá. Consta igualmente que la oferta de compra fue realizada a la señora BLANCA CECILIA CASTIBLANCO MORENO (titular del derecho de dominio del inmueble descrito en precedencia), por un valor de $227.232.811, suma que comprendía el avalúo comercial del terreno y la construcción ($218.458.250), daño emergente ($5.435.561), y lucro cesante ($3.339.000), teniendo como

fundamento el avalúo comercial 2014-0713 realizado por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital (UAECD). Atendiendo a la inconformidad manifestada por la señora BLANCA CECILIA CASTIBLANCO MORENO y la reiteración del valor ofertado por parte del IDU, la entidad emitió la resolución 106545 del 9 de enero de 2014, por medio de la cual ordenó la expropiación por vía administrativa del bien de propiedad de la demandante, determinación que fue oportunamente impugnada por dicha persona, pero confirmada en todas sus partes con la resolución 4136 del 23 de enero de 2015. Respecto del procedimiento administrativo expropiatorio adelantado por el IDU, no existe discusión frente a su necesidad por cuanto el bien inmueble de propiedad de la demandante se encontraba ubicado dentro de la zona en la que se ejecutarían 5 25000-23-41-000-2015-01800-02 5aCdeE/AMV/Llms IUS-E-2020-636737 parte de las obras contempladas en el Acuerdo Distrital 180 de 2005, “por el cual se autoriza el cobro de una Contribución de Valorización por Beneficio Local para la construcción de un Plan de Obras”. La controversia surge en cuanto al valor reconocido a la demandante por su inmueble, pues estima que el avalúo realizado por la UAECD no se compadecía con la realidad del bien, y para demostrarlo allegó con la demanda otro que fue realizado por la firma Soluciones Inmobiliarias Sarmiento y Osorio. En cuanto a la regulación normativa aplicable al caso bajo estudio, la Ley 388 de 19971 señala que en el mismo acto que determine el

carácter administrativo de la expropiación, se deberá indicar el valor del precio indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios, el cual será igual al avalúo comercial que se utiliza para los efectos previstos en el artículo 61 de la citada ley, al igual que las condiciones para el pago del precio indemnizatorio. Por su parte, el artículo 61 de la Ley 388 de 1997 reza en los siguientes términos: “ARTICULO 61. MODIFICACIONES AL PROCEDIMIENTO DE ENAJENACION VOLUNTARIA. Se introducen las siguientes modificaciones al procedimiento de enajenación voluntaria regulado por la Ley 9a. de 1989: El precio de adquisición será igual al valor comercial determinado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que cumpla sus funciones, o por peritos privados inscritos en las lonjas o asociaciones correspondientes, según lo determinado por el Decreto-ley 2150 de 1995, de conformidad con las normas y procedimientos establecidos en el decreto reglamentario especial que sobre avalúos expida el gobierno. El valor comercial se determinará teniendo en cuenta la reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al momento de la oferta de compra en relación con el inmueble a adquirir, y en particular con su destinación económica. La forma de pago del precio de adquisición podrá ser en dinero o en especie, en títulos valores, derechos de construcción y desarrollo, derechos de participación en el proyecto a desarrollar o permuta. 1 Artículo 67 – Ley 388 de 1997 6 25000-23-41-000-2015-01800-02 5aCdeE/AMV/Llms

IUS-E-2020-636737 (…) La comunicación del acto por medio del cual se hace la oferta de compra se hará con sujeción a las reglas del Código Contencioso Administrativo y no dará lugar a recursos en vía gubernativa. Será obligatorio iniciar el proceso de expropiación si transcurridos treinta (30) días hábiles después de la comunicación de la oferta de compra, no se ha llegado a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria, contenido en un contrato de promesa de compraventa. No obstante lo anterior, durante el proceso de expropiación y siempre y cuando no se haya dictado sentencia definitiva, será posible que el propietario y la administración lleguen a un acuerdo para la enajenación voluntaria, caso en el cual se pondrá fin al proceso. Los inmuebles adquiridos podrán ser desarrollados directamente por la entidad adquirente o por un tercero, siempre y cuando la primera haya establecido un contrato o convenio respectivo que garantice la utilización de los inmuebles para el propósito que fueron adquiridos. PARAGRAFO 1o. Al valor comercial al que se refiere el presente artículo, se le descontará el monto correspondiente a la plusvalía o mayor valor generado por el anuncio del proyecto u obra que constituye el motivo de utilidad pública para la adquisición, salvo el caso en que el propietario hubiere pagado la participación en plusvalía o la contribución de valorización, según sea del caso. PARAGRAFO 2o. Para todos los efectos de que trata la presente ley el Gobierno Nacional expedirá un reglamento donde se precisarán los parámetros y criterios que deberán observarse para la determinación de los valores comerciales basándose en factores tales como la

destinación económica de los inmuebles en la zona geoeconómica homogénea, localización, características y usos del inmueble, factibilidad de prestación de servicios públicos, vialidad y transporte. PARÁGRAFO 3o. <Parágrafo adicionado por el artículo 63 de la Ley 1537 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Los ingresos obtenidos por la venta de inmuebles por medio del procedimiento de enajenación voluntaria descritos en el presente artículo no constituyen renta ni ganancia ocasional.” Frente a la forma en que deben realizarse los avalúos que se requieran con fundamento en las Leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997, el Decreto 1420 de 1998 señala que pueden aplicarse uno o varios de los siguientes métodos2: el método de comparación o de mercado, el de renta o capitalización por ingresos, el de costo de reposición o el residual, señalando además que, la aplicación de un método diferente requeriría un estudio y análisis tanto en los aspectos conceptuales como en las aplicaciones que pueda tener su aplicación, el cual sería realizado 2 Artículo 25 7 25000-23-41-000-2015-01800-02 5aCdeE/AMV/Llms IUS-E-2020-636737 por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi y, si éste lo encontrara válido lo adoptaría por resolución de carácter general. Atendiendo a la previsto en el artículo 233 del Decreto 1420 de 1998, la reglamentación que se encontraba vigente para la fecha en la que se emitió el avaluó objeto de estudio era la resolución 620 de 2008, por medio de la cual el Instituto Geográfico Agustín Codazzi estableció el

procedimiento para los avalúos en el marco de la Ley 388 de 1997, definió los métodos para la realización de los avalúos, las etapas que debía surtir cada uno de ellos y cómo debía realizarse su aplicación. En el avalúo comercial No. 2014-0713 que realizó la UAECD respecto del inmueble ubicado en la Calle 127C No. 89-22, con cédula catastral No. 009218371800000000 y matrícula inmobiliaria 50N-20110413 de la ciudad de Bogotá, se comienza por describir el tipo de inmueble, su destino económico, estrato, y descripción de cómo está conformado y construido cada uno de sus pisos. Del mismo modo, se precisa que para el terreno se utilizó el método de comparación o del mercado, conforme al cual se tomaron cuatro ofertas con las que se estableció el valor promedio del metro cuadrado y, frente a la construcción, se indicó que se empleó el método de reposición, teniendo como referencia los costos por tipología que consideraban la edad y estado de conservación de la construcción, con el cual se obtuvo el valor del metro cuadrado construido. Sin que sea necesario entrar a especificar todos los detalles contenidos en el avalúo en el que se soportó el IDU para fijar el precio indemnizatorio por la expropiación del bien de la demandante, el Ministerio Público estima que el mismo empleó y desarrollo 3 Artículo 23º - En desarrollo de las facultades conferidas por la ley al Instituto Geográfico Agustín Codazzi, las normas metodológicas para la realización y presentación de los avalúos de que trata el presente Decreto serán señaladas por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, mediante resolución que deberá expedir dentro

de los sesenta (60) días hábiles siguientes a la publicación de este Decreto, la cual deberá publicarse en el Diario Oficial. 8 25000-23-41-000-2015-01800-02 5aCdeE/AMV/Llms IUS-E-2020-636737 adecuadamente los métodos permitidos para el avalúo del terreno4 y la construcción5 existente en el citado bien. El avalúo oficial empleado consideró la reglamentación urbanística vigente, la estratificación del bien, el área del terreno, ubicación, topografía, forma de la reserva vial, dotaciones de redes primarias, secundarias y acometidas de servicios públicos domiciliarios, el área construida, los elementos constructivos empleados en su estructura y acabados, su estado de conservación, vida útil, y la funcionalidad del inmueble en relación con el objeto para el cual fue construida. Conforme a lo anterior, puede concluirse que el avalúo realizado al inmueble que fue expropiado a la demandante cumplía con los requisitos establecidos para dicho tipo de bienes y, en dicho sentido, que se respetaron sus derechos con el precio que le fue reconocido con la expropiación administrativa de la que fue objeto dicha propiedad. Del mismo modo, aunque la parte actora aportó un avalúo comercial con el que pretendía desvirtuar la metodología y valor reconocido en la expropiación administrativa, dicha experticia se limitó a indicar que empleó el “método de costo de reposición”, sin aplicar los lineamientos técnicos que debía seguir conforme a la norma que reglamentaria6, pues omitió señalar el valor de los costos directos, costos indirectos, los

costos financieros y de gerencia del proyecto en los que debían incurrirse para la realización de la obra, y los volúmenes y unidades requeridas para la construcción. 4 Resolución 620 de 2008 - Artículo 1º.- Método de comparación o de mercado. Es la técnica valuatoria que busca establecer el valor comercial del bien, a partir del estudio de las ofertas o transacciones recientes, de bienes semejantes y comparables al del objeto de avalúo. Tales ofertas o transacciones deberán ser clasificadas, analizadas e interpretadas para llegar a la estimación del valor comercial. 5 Artículo 3º.- Método de costo de reposición. Es el que busca establecer el valor comercial del bien objeto de avalúo a partir de estimar el costo total de la construcción a precios de hoy, un bien semejante al del objeto de avalúo, y restarle la depreciación acumulada… 6 Artículo 13º.- Método de Costo de Reposición. En desarrollo de este método se debe entender por costo total de la construcción la suma de los costos directos, costos indirectos, los financieros y los de gerencia del proyecto, en que debe incurrirse para la realización de la obra. Después de calculados los volúmenes y unidades requeridas para la construcción se debe tener especial atención con los costos propios del sitio donde se localiza el inmueble. Al valor definido como costo total se le debe aplicar la depreciación. Parágrafo 1.-Este método se debe usar en caso que el bien objeto de avalúo no cuente con bienes comparables por su naturaleza (colegios, hospitales, estadios, etc.) o por la inexistencia de datos de mercado (ofertas o transacciones) y corresponda a una propiedad no sujeta al régimen de propiedad horizontal. Parágrafo 2.-

Para depreciar los equipos especiales que posea el bien, se emplea el método lineal, tomando en cuenta la vida remanente en proporción a la vida útil establecida por el fabricante. 9 25000-23-41-000-2015-01800-02 5aCdeE/AMV/Llms

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En dicho orden de ideas, como el avalúo aportado por la demandante no cumplió con los requisitos previstos en la resolución 620 de 2008 con la que el IGAC estableció los procedimientos para los avalúos ordenados dentro del marco de la Ley 388 de 1997, se considera que no fue desvirtuada la legalidad del avalúo comercial realizado por la UAECD y, en consecuencia, la del acto administrativo demandado que fijó la indemnización con base en el mismo. Finalmente, en lo que atañe a la presunta demora en el pago del valor de la indemnización, el Ministerio Público, en consonancia con lo señalado en la decisión de primera instancia, considera que el mismo se produjo dentro de un plazo razonable, toda vez que la resolución 4136 del 23 de enero de 2015 (con la que se concluyó el procedimiento administrativo expropiatorio), fue notificada el 14 de febrero de 2015, y el pago tuvo lugar el 16 de marzo de 2015. En este orden de ideas, esta agencia del Ministerio Público pone en consideración del H. Consejo de Estado la siguiente CONCLUSIÓN De conformidad con las consideraciones y reflexiones consignadas en precedencia, para esta Procuraduría Delegada no es posible acceder a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, los actos

administrativos atacados, proferidos por el Instituto de Desarrollo Urbano de Bogotá IDU, deben permanecer incólumes. Del señor Consejero atentamente,

ANDRÉS MUTIS VANEGAS

Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado 10 25000-23-41-000-2015-01800-02 5aCdeE/AMV/Llms

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