PGN - EXQUATOR - Renuncia

IMPUESTO PREDIAL-Los actos administrativos mediante los cuales el municipio de Manizales lo liquidó a cargo del Hospital son nulos. REVOCATORIA DIRECTANo implica en estricto sentido un juicio de legalidad/ REVOCATORIA DIRECTA-Sus efectos rigen únicamente hacia el futuro esto es ex nunc/ REVOCATORIA DIRECTA-El municipio desconoció como son sus efectos El Consejo de Estado ha señalado que la decisión de la administración, en relación con la revocatoria directa, no implica en estricto sentido un juicio de legalidad, conforme a las causales previstas en el código. Además, ha consignado que la exclusión del ordenamiento jurídico de los efectos del acto administrativo objeto de dicha medida, rigen únicamente hacia el futuro, esto es, ex nunc; y que el acto de revocación, elimina la capacidad de producir cualquier efecto para el futuro, pero no afecta los que ya hubieran producido. De acuerdo con la mencionada sentencia, se concluye que los efectos de la revocatoria directa son ex nunc; en tanto, en virtud del principio de legalidad y de los atributos de la ejecutividad y la ejecutoriedad que le son propios, el acto administrativo revocado produjo sus consecuencias durante el tiempo en que estuvo vigente. El municipio de Manizales, desconoció que los efectos de la revocatoria son a futuro y contrarió la voluntad del particular quien otorgó la autorización señalando que se debía tener en cuenta la naturaleza del impuesto predial, en cuanto a su causación, lo cual es lógico por cuanto ya se había causado el impuesto predial del año 2013. REVOCATORIA DIRECTA-La expresión “con efectos retroactivos” debe ser

inaplicada pues va en contra de las normas superiores/EXCEPCIÓN DE ILEGALIDAD-Posibilidad que tiene un juez administrativo de inaplicar un acto administrativo que resulta lesivo del orden jurídico superior. Sin embargo, el Hospital solicita se declare la nulidad de la factura de cobro 27369103 y de la resolución que resolvió el recurso de reconsideración, no la del acto administrativo JAA185 del 31 de mayo de 2013, que revocó la exoneración del impuesto predial unificado, con efectos retroactivos. EXCEPCIÓN DE ILEGALIDAD-El juez podrá inaplicar con efectos inter partes los actos administrativos cuando vulneren la constitución o la ley Pese a ello, la Sala no puede pasar por alto que haberle otorgado esos efectos a la resolución JAA 185 del 31 de mayo de 2013, contraría lo dispuesto en el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011. Por lo tanto, la expresión “con efectos retroactivos” incluida en la Resolución JAA 185 de 31 de mayo de 2013, es contraria a las normas superiores y debe ser inaplicada con efectos interpartes, por ilegal. El artículo 148 de la Ley 1437 de 2011, determina la posibilidad de emplear esta figura jurídica en los procesos que se adelante ante la jurisdicción contencioso administrativa REVOCATORIA DIRECTA-El municipio no tuvo en cuenta que el beneficiario negó su consentimiento para la exoneración relativa al año 2013 Procuraduría Sexta Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 N° 15-80 Piso 19 Tel. 5878750 Ext. 11931/33 www.procuraduria.gov.co

2 Expediente 22960 De acuerdo con lo anterior, el actuar del municipio de Manizales, al expedir la Resolución JAA 185 del 31 de mayo de 2013, contrarió el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, pues aunque cumplió con la ritualidad de someter la revocatoria directa al consentimiento de la persona beneficiaria del derecho, no acató de manera expresa la manifestación de voluntad del mismo sobre el tener en cuenta la causación del impuesto predial, al momento de expedir el acto administrativo, lo que permite a la Sala inferir que negó su consentimiento para revocar la exoneración relativa al año 2013, pues para la fecha ya se había presentado la causación, es decir, ya se había hecho efectiva la exoneración, pues el impuesto se causa el 1° de enero de cada año. REVOCATORIA DIRECTA-Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley deberá demandarlo Explica el municipio que le dio efectos retroactivos a la revocatoria por considerar que la resolución que exoneró al Hospital de Caldas fue ilegal. Este argumento no es aceptado por la Sala, pues al margen de que el acto de exoneración sea ilegal (situación que no se demostró), bajo la óptica del inciso dos del artículo 97 del CPACA, si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la jurisdicción contencioso administrativa. En este caso, el municipio contrarió la norma superior al dar efectos retroactivos al acto revocatorio, lo que amerita inaplicar por ilegal la expresión “con efectos retroactivos”,

contenida en el mentado acto. PRINCIPIO DE LA JUSTICIA ROGADA-No se debe analizar la legalidad de un acto administrativo que no ha sido cuestionado por la parte actora No compartimos que se analice la legalidad de un acto administrativo que no ha sido cuestionado por la parte actora, pues la justicia es rogada y lo que solicita el Hospital es la nulidad de una factura y de la resolución que resolvió el recurso interpuesto. 5.2.- Para el 2013, el Hospital de Caldas no tenía derecho al beneficio y el municipio se lo concedió, porque no tuvo en cuenta que ya no hacía parte de la red pública de salud. Cuando se detecta el yerro, en mayo de 2013, lo correcto es cobrar el impuesto de ese año, desde enero de 2013, no se le está cobrando el año anterior 2012. 3 Expediente 22960 Concepto 157 2017-637656 Bogotá, D.C., 30 de junio de 2017 Señores Honorables Magistrados del Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Cuarta

E. S. D.

Consejero Ponente: Doctor MILTON CHAVES GARCIA Referencia: 17001233300020140046901

Radicado: 22960

Asunto: IMPUESTO PREDIAL

Actor: HOSPITAL DE CALDAS E.S.E.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 277, numerales 1, 3 y 7 de la Constitución Política; 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; 30, 37 y 44 del Decreto 262 del 22 de febrero de 2000 y

la Resolución 371 del 6 de octubre de 2005, expedida por el Procurador General de la Nación, esta agencia del Ministerio Público procede a emitir concepto, dentro del trámite de la segunda instancia, en el asunto de la referencia. ANTECEDENTES 1.- El Hospital de Caldas es una empresa social del Estado y no se encuentra en la obligación de pagar el impuesto predial unificado, pues a través de la Resolución 2771 del 10 de octubre de 2012 el municipio de Manizales lo exoneró de este tributo durante los años 2013 a 2016. Mediante Oficio HC-139-2013 de 14 de mayo de 2013, el Hospital autorizó al municipio para que revocara la Resolución 2771 del 10 de octubre de 2012, advirtiendo se tuviera en consideración la naturaleza del impuesto predial en cuanto a su causación. El municipio, mediante Resolución JAA-185 de 31 de mayo de 2013, revocó con efectos retroactivos el acto administrativo 2771. 4 Expediente 22960 2.- Por lo anterior, mediante documento de cobro 27369103 de 12 de agosto de 2013, el municipio liquidó el impuesto predial a cargo del hospital en relación con el año 2013, el cual fue recurrido el 5 de septiembre de 2013 y resuelto el recurso, desfavorablemente, a través de la Resolución 1052 del 29 de julio de 2014. 3.- EL HOSPITAL DE CALDAS E.S.E., a través de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó ante el Tribunal Administrativo de Caldas, la nulidad del documento de cobro 27369103 de

12 de agosto de 2013 y de la Resolución 1052 de 29 de julio de 2014, por medio de los cuales la administración municipal de Manizales, determinó al hospital el impuesto predial del año 2013. A título de restablecimiento del derecho, solicitó el hospital se declarara que no se encuentra obligado a pagar suma de dinero alguna, por concepto del impuesto predial unificado en relación con el año gravable 2013. Como Normas violadas, invoca el demandante los artículos 83 de la Constitución Política, 3° (numeral 4), 10, 137 y 138 del CPACA; 61 de la Ley 55 de 1985. 4.- El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia de 22 de agosto de 2016, resolvió inaplicar la expresión “con efectos retroactivos” contenida en la Resolución JAA 185 de 31 de mayo de 2013, que revocó la Resolución 2771 de 10 de octubre de 2012 y declarar la nulidad de la factura de cobro 27369103 de 12 de agosto de 2013 y de la Resolución 1052 de 29 de julio de 2014, que resolvió el recurso de reconsideración. La anterior decisión, obedeció a las siguientes consideraciones: 4.1.- ¿Es ajustado al ordenamiento jurídico que la administración revoque actos administrativos que reconocen derechos o beneficios, con efectos retroactivos? Para la Sala no se encuentra ajustado al ordenamiento jurídico, que el municipio revoque la Resolución JAA 2771 de 10 de octubre de 2012, con efectos retroactivos. 5 Expediente 22960 El municipio de Manizales había exonerado al Hospital de Caldas, mediante

Resolución JAA2771 del 10 de octubre 2012, del pago del Impuesto Predial desde el 1° de enero de 2013 hasta el 31 de diciembre de 2016. La Unidad de Rentas del municipio, solicitó al Gerente del Hospital autorización para revocar la resolución de exoneración, para evitar un detrimento patrimonial y por infringir el numeral 1° del artículo 93 de la Ley 1437 de 2011. El Gerente del Hospital, mediante oficio HC-139-2013 de 14 de mayo de 2013, expuso que se considera viable, con las reservas correspondientes teniendo en consideración la naturaleza del impuesto predial en cuanto a su causación, otorgar el consentimiento para revocar el acto administrativo particular a la Unidad de Rentas de la Secretaría de Hacienda del Municipio de Manizales, con el fin de que revoque la Resolución 2771 de octubre 10 de 2012 que exoneró al Hospital frente al pago del impuesto predial unificado. Como consecuencia, el municipio expidió la Resolución JAA 185 del 31 de mayo de 2013, que revocó la exoneración, pero en su artículo primero plasmó que era procedente hacerlo con efectos retroactivos y expidió la factura de cobro 27369103 de 12 de agosto de 2013, por la cual liquidó el impuesto predial unificado para el año 2013, por valor de $244’533.080 a cargo del hospital. La parte actora aduce que el municipio de Manizales no podía revocar con efectos retroactivos el acto de exoneración del tributo, atendiendo que los efectos que se derivan de la aplicación de esta figura son ex nunc, aunado a que su consentimiento

se condicionó al momento de la causación del tributo. El Consejo de Estado1 ha señalado que la decisión de la administración, en relación con la revocatoria directa, no implica en estricto sentido un juicio de legalidad, conforme a las causales previstas en el código. Además, ha consignado que la exclusión del ordenamiento jurídico de los efectos del acto administrativo objeto de dicha medida, rigen únicamente hacia el futuro, esto es, ex nunc; y que el acto de 1 Sección Segunda, sentencia de 15 de agosto de 2013, radicado 25000232500020060046401 6 Expediente 22960 revocación, elimina la capacidad de producir cualquier efecto para el futuro, pero no afecta los que ya hubieran producido. De acuerdo con la mencionada sentencia, se concluye que los efectos de la revocatoria directa son ex nunc; en tanto, en virtud del principio de legalidad y de los atributos de la ejecutividad y la ejecutoriedad que le son propios, el acto administrativo revocado produjo sus consecuencias durante el tiempo en que estuvo vigente. El municipio de Manizales, desconoció que los efectos de la revocatoria son a futuro y contrarió la voluntad del particular quien otorgó la autorización señalando que se debía tener en cuenta la naturaleza del impuesto predial, en cuanto a su causación, lo cual es lógico por cuanto ya se había causado el impuesto predial del año 2013. Sin embargo, el Hospital solicita se declare la nulidad de la factura de cobro 27369103 y de la resolución que resolvió el recurso de reconsideración, no la del acto administrativo JAA185 del 31 de mayo de 2013, que revocó la exoneración del

impuesto predial unificado, con efectos retroactivos. Pese a ello, la Sala no puede pasar por alto que haberle otorgado esos efectos a la resolución JAA 185 del 31 de mayo de 2013, contraría lo dispuesto en el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011. Por lo tanto, la expresión “con efectos retroactivos” incluida en la Resolución JAA 185 de 31 de mayo de 2013, es contraria a las normas superiores y debe ser inaplicada con efectos interpartes, por ilegal. El artículo 148 de la Ley 1437 de 2011, determina la posibilidad de emplear esta figura jurídica en los procesos que se adelante ante la jurisdicción contencioso administrativa. Adicionalmente, el Consejo de Estado2 ha consignado que la excepción de ilegalidad es la posibilidad que tiene un juez administrativo de inaplicar, dentro del trámite de 2 Sección Primera, providencia de 5 de julio de 2002, expediente 7212 7 Expediente 22960 una acción sometida a su conocimiento, un acto administrativo que resulta lesivo del orden jurídico superior. De acuerdo con lo anterior, el actuar del municipio de Manizales, al expedir la Resolución JAA 185 del 31 de mayo de 2013, contrarió el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, pues aunque cumplió con la ritualidad de someter la revocatoria directa al consentimiento de la persona beneficiaria del derecho, no acató de manera expresa la manifestación de voluntad del mismo sobre el tener en cuenta la causación del impuesto predial, al momento de expedir el acto administrativo, lo que permite a la

Sala inferir que negó su consentimiento para revocar la exoneración relativa al año 2013, pues para la fecha ya se había presentado la causación, es decir, ya se había hecho efectiva la exoneración, pues el impuesto se causa el 1° de enero de cada año. Explica el municipio que le dio efectos retroactivos a la revocatoria por considerar que la resolución que exoneró al Hospital de Caldas fue ilegal. Este argumento no es aceptado por la Sala, pues al margen de que el acto de exoneración sea ilegal (situación que no se demostró), bajo la óptica del inciso dos del artículo 97 del CPACA, si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la jurisdicción contencioso administrativa. En este caso, el municipio contrarió la norma superior al dar efectos retroactivos al acto revocatorio, lo que amerita inaplicar por ilegal la expresión “con efectos retroactivos”, contenida en el mentado acto. 4.2.- Por lo anterior, los actos de liquidación del impuesto predial, acusados, deben ser declarados nulos, pues el Hospital de Caldas se encontraba exonerado de cancelar el tributo por el año 2013, teniendo en cuenta que la fecha de causación del impuesto, fue el 1 de enero de 2013, fecha para la cual estaba surtiendo efectos la exoneración consagrada en la Resolución JAA2771 de 10 de octubre de 2012. 8 Expediente 22960 5.- El municipio de Manizales, mediante apoderada, interpuso recurso de apelación

contra la sentencia de primera instancia, sustentado en los siguientes términos: 5.1.- No se cuestiona el proceder de la administración en cuanto a la revocatoria directa. Lo que amerita el análisis, es que se haya hecho con efectos retroactivos. No compartimos que se analice la legalidad de un acto administrativo que no ha sido cuestionado por la parte actora, pues la justicia es rogada y lo que solicita el Hospital es la nulidad de una factura y de la resolución que resolvió el recurso interpuesto. 5.2.- Para el 2013, el Hospital de Caldas no tenía derecho al beneficio y el municipio se lo concedió, porque no tuvo en cuenta que ya no hacía parte de la red pública de salud. Cuando se detecta el yerro, en mayo de 2013, lo correcto es cobrar el impuesto de ese año, desde enero de 2013, no se le está cobrando el año anterior 2012. La retroactividad expresada en el acto administrativo, quiso hacer claridad en tratándose del 2013, por expedirse en mayo. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Es materia de definición, la legalidad de la Factura de Cobro 27369103 del 12 de agosto de 2013 y de la Resolución 1052 del 29 de julio de 2014, actos por medio de los cuales la administración municipal de Manizales determinó al HOSPITAL DE CALDAS E.S.E., el impuesto predial correspondiente al año 2013. Precisado lo anterior, procede esta agencia del Ministerio Público a emitir concepto, refiriéndose a los puntos materia de inconformidad expuestos por la parte demandante, en los siguientes términos: 1.- Esta agencia del Ministerio Público, estima importante precisar que El Tribunal

Administrativo de Caldas no declaró la nulidad de la Resolución JAA 185 de 31 de 9 Expediente 22960 mayo de 2013, que revocó la Resolución JAA 2771 de 10 de octubre de 2012, por la cual el municipio de Manizales exoneró al Hospital de Caldas frente al pago del impuesto predial unificado por los años 2013 a 2016. Lo decidido por el juez de primera instancia, es la inaplicación de la expresión “con efectos retroactivos” contenida en la Resolución JAA 185 referida. Teniendo en cuenta que uno de los cargos de la demanda está fundamentado en que al momento de la causación del impuesto predial del año 2013 (1 de enero), el Hospital se encontraba exonerado de pagar el tributo, por lo dispuesto en la Resolución 2771 del 10 de octubre de 2012, no resulta ajeno al proceso el estudio del acto que revocó dicha exoneración. En este punto, es importante traer a colación aparte de la sentencia de la Corte Constitucional C-037 de 26 de enero de 2000, en la que la Corporación concluyó que “[…] la llamada excepción de ilegalidad se circunscribe entre nosotros a la posibilidad que tiene un juez administrativo de inaplicar, dentro del trámite de una acción sometida a su conocimiento, un acto administrativo que resulte lesivo del orden jurídico superior. Dicha inaplicación puede llevarse a cabo en respuesta a una solicitud de nulidad o de suspensión provisional formulada en la demanda, a una excepción de ilegalidad propiamente tal aducida por el demandado, o aún puede ser

pronunciada de oficio. Pero, en virtud de lo dispuesto por la norma sub examine tal y como ha sido interpretado en la presente decisión, tal inaplicación no puede ser decidida por autoridades administrativas, […]” (negrillas de la Delegada). Por lo anterior, es procedente que el Tribunal Administrativo de Caldas, de oficio, con el fin de determinar su inaplicación, haya estudiado la expresión “con efectos retroactivos”, contenida en la Resolución JAA 185 de 31 de mayo de 2013, máxime cuando la administración municipal, refiere que con esta expresión aclara que el municipio puede cobrar el impuesto predial desde el 1° de enero de 2013. Así las cosas, el pronunciamiento del Tribunal no está en contravía de la justicia rogada. 2.- Por no tener efectos retroactivos la revocatoria de la exoneración realizada a través de la Resolución JAA 185 de 31 de mayo de 2013, a 1 de enero de 2013 (causación del impuesto predial del año 2013) el Hospital de Caldas estaba 10 Expediente 22960 exonerado del pago del impuesto por el año 2013, en los términos de la Resolución JAA 2771 de 10 de octubre de 2012. Por tal razón, los actos administrativos, objeto de estudio, mediante los cuales el municipio liquidó del impuesto predial por el año 2013 a cargo del Hospital, son nulos. No existiendo más cargos, contra la sentencia de primera instancia, el Ministerio Público considera que la sentencia de 22 de agosto de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas debe ser confirmada. De los Señores consejeros,

MAURICIO MICHEL MOLANO CURREA

Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado

Proyecto: Clara Martínez