PGN - EXTINCION DEL DERECHO DE DOMINIO - Por vía administrativa

Bogotá, D.C., 23 de mayo de 2006 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref: Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 793 de 2002 "Por la cual se deroga la Ley 333 de 1996 y se establecen las reglas que gobiernan la extinción de dominio".

Actor: EBERTO ENRIQUE DIAZ MONTES Y OTRO

Magistrado Ponente: Dr. HUMBERTO SIERRA PORTO

Expediente No. D-6227 Concepto No. 4103 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2o., y 278, numeral 5o., de la Constitución, procedo a rendir concepto en relación con la demanda instaurada ante esa Corporación por el ciudadano EBERTO ENRIQUE DIAZ MONTES, quien en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6o., y 242, numeral 1o., de la Constitución Política, ha solicitado a la Corte que declare la inconstitucionalidad de la parte final del título de la Ley 793 de 20021 “Por la cual se deroga la Ley 333 de 1996 y se establecen las reglas que gobiernan la extinción de dominio.”

1. Planteamientos de la demanda El ciudadano Díaz Montes encuentra que la parte final del título de la Ley 793 de 2002 viola el principio de unidad de materia consagrado en los artículos 158 y 169 de la Constitución, pues a su juicio se genera una inaceptable confusión de materias cuando se utiliza la expresión “se establecen las reglas que gobiernan la extinción de dominio”, sin tener en cuenta que existen diferentes clases de extinción de dominio.

1 Diario Oficial No 45.046 de 27 de diciembre de 2002. Procurador General Concepto No.4103 Los argumentos que aduce son los siguientes: 1.1. El actor estima que el legislador ha debido ser más preciso en la redacción del título de la ley acusada puesto que ésta sólo se refiere a los casos de extinción de dominio que resulten de la aplicación del inciso segundo del artículo 34 de la Constitución, el cual dispone que, por sentencia judicial, se declare extinguido el dominio sobre los bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito; de manera que, se encuentra excluida de su ámbito de aplicación la extinción de dominio que surge del simple hecho del incumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad, consagrada en el articulo 58 de la constitución, la cual no requiere sentencia judicial y puede declararse por vía administrativa, como lo dispone el título XI de la Ley 160 de 1994, que establece las reglas de la extinción de dominio por vía administrativa. 1.2. De manera que el actor considera que al existir diferentes clases de extinción de dominio y, por consiguiente, distintas materias que las regulan, si se permitiera que el título de la Ley 793 de 2002 viole el principio de unidad de materia, por no precisar la extinción sobre la cual versa, se tendría como efecto práctico que las actuaciones administrativas del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) aparezcan reguladas por dicha ley y puedan así resultar demandadas.

2. Problema jurídico Al Ministerio Público corresponde analizar si la descripción legal adoptada por el

legislador en la parte final del título de la Ley 793 de 2002, al hacer referencia “a las reglas que gobiernan la extinción de dominio”, constituye un desconocimiento del principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 y 169 de la Constitución, dado el carácter genérico que dicha redacción supone. Para responder este interrogante, a continuación se presentarán algunas consideraciones sobre el alcance, contenido y naturaleza del principio de la unidad de 2 Procurador General Concepto No.4103 materia legislativa, para posteriormente aplicar tales reglas al caso concreto y así analizar la constitucionalidad de la disposición demandada.

3. Consideraciones generales sobre el principio de unidad de materia legislativa 3.1. El principio de la unidad de materia legislativa propugna por la congruencia temática, causal y finalística de la ley. Sus fundamentos normativos están recogidos en el artículo 158 de la Carta Política, que exige la conexidad temática de todo proyecto de ley, y proscribe las disposiciones que no se relacionen con éste. Por su parte, el artículo 169 Ibídem, indica que el título de las leyes debe corresponder precisamente a su contenido y en los desarrollos legales, a través del artículo 148 de la Ley 5ª de 1992 (Reglamento del Congreso), se faculta a los presidentes de las comisiones constitucionales permanentes del Congreso de la Republica a rechazar las disposiciones que no se relacionen con los proyectos de ley sometidos a discusión. 3.2. A su turno la jurisprudencia constitucional, a través de distintos pronunciamientos, ha destacado la importancia del principio de unidad de materia en

el proceso democrático de aprobación de las leyes, y ha fijado las reglas que determinan su aplicación, señalando que dicho principio tiene por objetivo primario la racionalización y tecnificación del proceso legislativo para garantizar la coherencia del debate, con el fin de impedir que en una ley se incluyan disposiciones ajenas a la temática objeto de regulación. En este sentido la Corte Constitucional ha precisado: "El principio de unidad de materia, contribuye a darle un eje central a los diferentes debates que la iniciativa suscita en el órgano legislativo. Luego de su expedición, el cumplimiento de la norma, diseñada bajo este elemental dictado 3 Procurador General Concepto No.4103 de coherencia interna, facilita su cumplimiento, la identificación de sus destinatarios potenciales y la precisión de los comportamientos prescritos”.2 “El principio de unidad de materia hace referencia a la coherencia, al sincretismo conceptual, causal y teleológico que debe existir en el texto de toda ley. El fin del principio de unidad de materia, expresado normativamente en los artículos 158 y 169 de la Constitución, y en el artículo 148 de la Ley 5ª de 1992 (Reglamento del Congreso), es la existencia de una unidad razonable entre las partes y el todo de las leyes que se expidan en la República”3. 3.3. De igual forma, la función del referido principio es evitar que se introduzcan en las leyes asuntos totalmente ajenos o extraños a los que inspiraron su promulgación, con lo cual el principio opera como un límite natural. La implementación del principio de unidad de materia exige el cumplimiento de dos condiciones básicas: i) definir con precisión desde el propio título cuales son las materias que se van a desarrollar, ii)

mantener una estricta relación interna entre las disposiciones que harán parte del texto de la ley. (Sentencia C-188 de 2006). 3.4. La vigencia del principio de unidad de materia refuerza otro de igual entidad: el principio de seguridad jurídica, el cual garantiza que la regulación de un tema se haga de forma consolidada, bajo una misma ley, evitando con ello la dispersión normativa y la incertidumbre consecuente del operador jurídico. Al respecto la Corte ha manifestado: "las diferentes disposiciones contenidas en el cuerpo de una ley, deben guardar coherencia y resultar de cierta manera relacionadas entre sí, de tal modo que quienes estén llamados a cumplirlas puedan consultarlas acudiendo a su clasificación por el tema al que se refieren, bajo el entendido de que normas aisladas no se encontrarán recogidas dentro de leyes que regulan otros tópicos ajenos a su contenido particular."4 2 Sentencia C-025 de 1993. 3 Sentencia C-692 de 2003. 4 Sentencia C-1185 de 2000. 4 Procurador General Concepto No.4103 3.5. Sin duda, la unidad de materia es un principio rector en el trámite de elaboración de las leyes; no obstante, conforme lo ha señalado reiteradamente la jurisprudencia, es claro que no puede aplicarse rígidamente: “Pese a su importancia en la preservación de la seguridad jurídica y dada su relevancia en el proceso de formación de las leyes, la Corte Constitucional ha reconocido que el principio de unidad de materia no puede imponerse como una camisa de fuerza al legislador. La Corporación ha dicho que la garantía del debate democrático se vería obstaculizada si se diera aplicación inflexible a la

restricción impuesta por la unidad de materia, ya que la actividad legislativa requiere de elasticidad suficiente para regular temáticas que pueden ofrecer múltiples ramificaciones. De no ser así, el Congreso se vería obligado a intensificar la sectorización temática de las leyes, dificultando el tratamiento y entendimiento de los diferentes tópicos legislativos.” 5 "la interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano.6 "solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley Sentencia”7 3.6. Ahora bien, según lo expuesto, el concepto de unidad de materia a que se refieren los artículos 158 y 169 de la Constitución, no puede entenderse dentro de un sentido estricto, rígido o absoluto, al punto que se desconozcan las finalidades que persiguen las leyes, porque se convertiría en una atadura que dificultaría el ejercicio de la función del órgano legislativo.

4. La determinación del núcleo temático de la ley en el caso en estudio 5 Sentencia C-540 de 2001. 6 Sentencia C-025 de 1993. 7 Sentencia C-025 de 1993.

5 Procurador General Concepto No.4103 4.1. Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, el Ministerio Público

procederá a analizar los cargos presentados por el actor. En el caso concreto, corresponde examinar si el título de la ley demandada se encuentra o no en conexidad con el núcleo temático de la misma para resolver el problema jurídico planteado. Según se advierte, es indispensable determinar cuál es la materia central de la Ley 793 de 2002. 4.2. La jurisprudencia ha considerado que para establecer el núcleo temático de una ley, es necesario consultar: i) los antecedentes legislativos, la exposición de motivos del proyecto, etc. ii) el título o epígrafe de la ley y iii) el contenido básico del ordenamiento legal. La valoración de estos elementos permite entender el ámbito de aplicación de la misma, pues las disposiciones no pueden considerarse aisladamente, sino que deben ser analizadas en su conjunto y contexto. (Sentencia C-188 de 2006) 4.3. Siguiendo lo expresado en la exposición de motivos del proyecto No 86 de 2002 que, posteriormente, se convirtió en la Ley 793 de 2002, "Por la cual se deroga la Ley 333 de 1996 y se establecen las reglas que gobiernan la extinción de dominio", la misma fue expedida por el Congreso de la República, a iniciativa del Gobierno Nacional, con el propósito específico de actualizar y modernizar el régimen jurídico de la acción de extinción de dominio por enriquecimiento ilícito. En su momento el vocero gubernamental, el señor Ministro del Interior, señaló: “Presento a usted muy respetuosamente el proyecto de ley por el cual se modifica la Ley 333 de 1996 y con ella el régimen aplicable a la extinción de

dominio sobre bienes de ilegítima procedencia.” “La existencia de la Ley 333 que se propone subrogar, expresa a las claras la nítida voluntad que ha tenido el Parlamento colombiano para combatir los capitales de turbio origen y para darle por esa vía un golpe concluyente a los grupos delincuenciales que existen precisamente por el halago del enriquecimiento y que se expanden y consolidan en la medida en que el Estado sea ineficaz para impedírselo.” Más adelante ese mismo funcionario manifestó: 6 Procurador General Concepto No.4103 “Desde luego que ello sucede siempre que se persigue un delito de enriquecimiento ilícito u otro que tenga patrimonialmente parejos resultados. Pero insiste el Gobierno en que de ninguna manera es necesaria esa génesis delictual, puesto que basta, para que el Estado inicie la acción, el que compruebe la existencia de un patrimonio cuya fuente o cuya consolidación no tenga explicación suficiente”.8 4.4. Así las cosas, el Ministerio Público encuentra que el objetivo de la Ley, definido en la exposición de motivos, consiste en regular la extinción de dominio por enriquecimiento ilícito, guardando la conexidad temática y teleológica suficiente para conformar el mismo cuerpo normativo y, por tanto, la omisión que demanda el ciudadano Díaz Montes, en el sentido de no estar expresamente contemplada esa descripción normativa en el título de la ley, no implica que pueda dar lugar a la aplicación de sus disposiciones a otras materias o que las incorpore o derogue, como equivocadamente el actor señala que puede ocurrir con la extinción dominio de bienes

incultos.

5. Aplicación de la regla de unidad de materia al caso sub examine. La disposición acusada no vulnera esta regla por cuanto el título en su integralidad hace referencia a la extinción de dominio por enriquecimiento ilícito, según se observa de los principios de conexidad temática y teleológica 5.1. El Despacho encuentra que si bien el título de la Ley 793 de 2002 en su parte final se refiere a las reglas que gobiernan la extinción de dominio de manera genérica, sin precisar a qué clase de extinción de dominio se refiere, aparece claro que -a través del primer contenido normativo del título unido a la exposición de motivos-, ya referida, se alude a la extinción de dominio de bienes de ilegítima procedencia, pues al anunciar la derogatoria de la Ley 333 de 1996, que se ocupa únicamente de la extinción de dominio sobre los bienes adquiridos de forma ilícita, implícitamente deja en claro que este es su campo de acción y no otro. 8 Gaceta del Congreso No 402 de 2002.

7 Procurador General Concepto No.4103 Además, el carácter taxativo del primer enunciado del título “por la cual se deroga la ley 333 de 1996”, es suficientemente descriptivo, por lo tanto, no admite interpretaciones tendientes a la inclusión de otro tipo de extinción de derechos reales, como ocurre con la extinción de dominio sobre tierras incultas, figura que estimada ajena o extraña al texto de la ley, no puede entenderse afectada por el contenido básico de la ley acusada, por el simple hecho de una aparente falta de taxatividad en

el enunciado contenido en el título. 5.2. Entendido de esta forma, el cargo del demandante no propone una verdadera violación al principio de unidad de materia. Su reclamación pareciera dirigirse hacia un posible error en la redacción, una imprecisión del legislador que consiste en no hacer referencia expresa a la acción de extinción de dominio por enriquecimiento injustificado, más no por una ambigüedad temática en el título de la Ley 793 de 2002, que pueda generar la aplicación de ésta a otros destinatarios y materias y, en consecuencia, a su declaratoria de inconstitucionalidad. 5.3. Las anteriores consideraciones se apoyan en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la cual ha reiterado en innumerables ocasiones que la regla de unidad de materia se aplica de manera flexible, a efectos de no vulnerar el principio democrático (Sentencias C-025 de 1993, C-407 de 1994, C-055 de 1996, C-478 de 1998, C-551 y C-1025 de 2001).

6. Tampoco vulnera el título de la ley acusada el principio de unidad de materia, como resultado de la aplicación de los principios de interpretación normativa referidos a la especialidad, el efecto útil y en función de la materia 6.1. Aplicación del principio de especialidad de la norma

8 Procurador General Concepto No.4103 Acudiendo al método racional de interpretación de las normas, se puede concluir, siguiendo el principio de especialidad, que si el legislador hubiese querido que el cuerpo normativo de la Ley 793 de 2002 comprendiera la acción de extinción de dominio sobre tierras incultas, expresamente habría enunciado la derogatoria del

articulado de la Ley 160 de 1994, por tratarse de la normatividad especial y vigente destinada a regular dicha materia. De tal modo que, señalar como lo hace el actor, que con motivo de la ausencia de unidad de materia del título de la ley censurada, se abre la posibilidad de que se demanden las actuaciones administrativas del INCODER “Instituto Colombiano de Desarrollo Rural”, constituye igualmente un desconocimiento del principio de prevalencia de la disposición especial, pues es la Ley 160 de 1994 la que regula la temática de los predios rurales y la aplicable en el caso específico de las tierras incultas. 6.2. Aplicación del principio del efecto útil de la norma Carecería de todo sentido y contradeciría el principio hermenéutico del "efecto útil", el que se entendiera que el título de la ley acusada viola el principio de unidad de materia. De conformidad con el principio de interpretación citado, el juez está llamado a leer el enunciado normativo en el sentido en que produzca efectos, no en el que lo haga inane jurídicamente. De considerarse que la expresión acusada se hace extensiva e invade la órbita de la extinción de dominio sobre tierras incultas, materia que como se ha dicho ha sido regulada por otra normatividad (Ley 160 de 1994), habría que concluir que la misma fue expedida sin pretensiones de efectividad, dándose un desenlace incompatible con la noción misma de norma jurídica y, por tanto, contrariando el principio de interpretación mencionado. 9 Procurador General Concepto No.4103 El título de la Ley 793 de 2002, no solamente no viola el principio de unidad de materia

consagrado en los artículos 158 y 169 de la Constitución, sino que además está amparado por el principio de utilidad de la norma. 6.3. Aplicación del principio en función de la materia Una última razón refuerza la posición del Ministerio Público, al tenor de los principios de interpretación de las normas: el principio en función de la materia, que establece que los términos susceptibles de doble significado deben ser tomados en el sentido que convenga a la materia, en el caso puntual debe prevalecer la aplicación de la disposición al caso específico, que es la extinción de dominio por enriquecimiento ilícito, desarrollando cabalmente su materia. Sobre el particular la Corte Constitucional manifestó lo siguiente: “en vista de que dicho principio ostenta cierta maleabilidad, la Corte considera que la conexidad debe interpretarse en sentido amplio. De allí que la misma pueda abordarse desde su relación causal, teleológica, temática o sistemática. Para la Corte, dicha conexidad debe predicarse respecto del núcleo temático de la ley, núcleo que se entiende como la columna vertebral de cuyo contenido se predica la familiaridad de los elementos integrantes”.9

7. Desde esta perspectiva, se concluye que no existe vicio de inconstitucionalidad, pues la interpretación precedente armonizada con el articulo 158 y 169 de la Constitución Política y la orientación de la jurisprudencia constitucional, según la cual no puede interpretarse de manera rígida el principio de unidad de materia, sino además teniendo en cuenta los principios de especialidad, en función de la materia y efecto útil, según lo ya expuesto, permiten que a juicio del Ministerio Público, se concluya que el título de la ley consulta el principio de la unidad de materia y, en tal

virtud, se encuentra ajustado al ordenamiento superior por dicho aspecto, lo que impone la declaración de exequibilidad de la disposición cuestionada. 9 Sentencia C-692 2003. 10 Procurador General Concepto No.4103

8. Conclusión En mérito de lo expuesto, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional declarar EXEQUIBLE la parte final del título de la Ley 793 de 2002 "Por la cual se deroga la Ley 333 de 1996 y se establecen las reglas que gobiernan la extinción de dominio", únicamente por los cargos de la demanda.

Señores Magistrados,

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación MCZR/MR/JBarreroB 11