PGN - FACULTAD IMPOSITIVA MUNICIPAL - Límites

Concepto Nº 059 Bogotá D.C., 14 de marzo de 2003

H. CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

E. S. D.

Consejero Ponente Dr. JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ Referencia: 7600123250001999214901

Radicado: 13576

Asunto: Nulidad de apartes de los Acuerdos 064 de 1999 y 053 de 1999, expedidos por el Concejo

Municipal de Palmira Actor: JUAN CARLOS CARDONA CASTRO De conformidad con lo establecido en los artículos 277 numeral 7 de la Constitución Política, 127, 210 y 212 del Código Contencioso Administrativo, en el Decreto 262 de 22 de febrero de 2000, y en la Resolución 204 de julio de 2001, obrando dentro de la oportunidad legal en el proceso de la referencia, está Delegada del Ministerio Público procede a emitir su correspondiente alegato de conclusión.

I. ANTECEDENTES La apoderada judicial del Municipio de Palmira apela la sentencia del 15 de febrero de 2002, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por cuanto accedió a las súplicas de la demanda en el juicio de nulidad con solicitud de suspensión provisional, que el ciudadano Juan Carlos Cardona Castro inició contra el Parágrafo 1º del artículo 1º y 34 a 40 del Acuerdo 53 del 5 de enero de 1999, “Por el cual se establece la Retención en la Fuente, se dictan normas sobre el recaudo del Impuesto de Industria y Comercio, y se

Expediente 13576 2 dictan otras disposiciones en materia tributaria”, y el artículo 1º del Acuerdo 64 del 20 de febrero de 1999, “ Por medio del cual se modifica y adiciona el Acuerdo Municipal No. 53 de enero de 1999”, expedidos por el Concejo Municipal de Palmira (Valle del Cauca).. El Tribunal declaró infundada la excepción por falta de requisitos formales de la demanda, propuesta por la apoderada del Municipio de Palmira y accedió a las pretensiones del actor al considerar que las normas acusadas pertenecientes a los Acuerdos citados, violan el principio de legalidad de los tributos que consagra el artículo 338 de la Carta Política, así como el de igualdad y quebrantan los preceptos constitucionales que atribuyen a las entidades territoriales una facultad impositiva limitada y otros, contenidos en los artículos 333, 365 y 367 y en la Ley 142 de 1994, que desarrolla las anteriores disposiciones y regula íntegramente la materia de los servicios públicos domiciliarios, como quiera que mediante los artículos demandados del Acuerdo 53 de 1999, el Concejo municipal de Palmira estableció el impuesto de teléfonos invocando las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915, cuya vigencia expiró, según Concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y por medio del artículo 1º del Acuerdo 64, ordenó transferir el valor total del recaudo de dicho impuesto a parques y zonas verdes (70%) y a la sala neonatal del Hospital San Vicente de Paúl (30%), dando de ese modo a los recursos una destinación específica diferente a la

finalidad prevista en la Ley 142 de 1994, que busca el mejoramiento de la calidad en la prestación de los servicios públicos y el logro de una mayor cobertura. El a quo sustentó su decisión en el criterio de que la Ley 142 de 1994, prohibe expresamente a las entidades territoriales gravar a las Empresas de Servicios Públicos con tasas, contribuciones e impuestos, que no sean aplicables a los demás contribuyentes que cumplan funciones industriales o comerciales y, en que el tributo objeto de controversia constituye un gravamen nuevo al consumo, contrario al derecho de libre competencia Expediente 13576 3 económica y al propósito constitucional de lograr eficiencia en la prestación de los servicios públicos domiciliarios.

Agrega: “ El gravamen que el Municipio de Palmira pretende establecer, grava finalmente el consumo, toda vez que, tal como lo afirma el demandante, la asignación de la línea o número de teléfono - hecho generadores una actuación que se agota en un solo instante y por una sola vez, motivo por el cual no puede la Administración cobrar el impuesto mensualmente, dentro de la factura teletónica. “De tal suerte que la consagración del impuesto se torna contradictoria pues se está haciendo alusión al uso del servicio y no a la asignación de la línea o número de teléfono, tal como lo pretende hacer ver el articulado del acuerdo demandado. Es decir, que la causación del impuesto no corresponde al hecho que se describe.

En consecuencia, se concluye que el acto demandado también infringe el principio básico de no gravar dos veces un mismo hecho, toda vez que ya existe otro impuesto que grava el consumo, de tal suerte que con él se carga

de manera injustificada al consumidor”. La apelante insiste en que la excepción propuesta por falta de requisitos de la demanda está probada, ya que en ésta no aparecen expresamente designadas las partes ni los hechos u omisiones que sirven de sustento a la acción. Precisa que las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915, que sirvieron de fundamento al Concejo Municipal para establecer el impuesto a los teléfonos urbanos, están vigentes, puesto que quedaron codificadas en el Decreto 1333 de 1986 -Código de Régimen Municipal-, contentivo de las disposiciones reguladoras de la organización y el funcionamiento de los municipios, porque aún cuando ese estatuto en su artículo 233, derogó tácitamente algunos tributos creados por la Ley 97 de 1913, tal medida no recayó en el impuesto de teléfonos, Expediente 13576 4 según conclusión adoptada tanto por la Corte Constitucional en Sentencia C504 del 3 de julio de 2002, con ponencia del Magistrado Jaime Arango Rentería, como por el Consejo de Estado en fallo del 15 de septiembre de 1999, cuyo magistrado ponente fue el doctor Julio E. Correa Restrepo. Expresa aludiendo a las Sentencias C413 de 1996 y C-1097 de 2001, proferidas por la Corte Constitucional, que en razón al hecho de que la citada ley no señaló los elementos del tributo, el Concejo Municipal tenía competencia para fijar esos componentes, como son, el hecho generador, la base gravable, los sujetos y la tarifa, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 338 de la Carta Política.

Afirma que el artículo 1º del Acuerdo 64 de 1999, por medio del cual se destina el recaudo del impuesto a los parques y zonas verdes y a la sala neonatal del Hospital San Vicente de Paúl, no viola el artículo 335 de la Constitución ni contradice el ordenamiento y los principios consagrados en la Ley 142 de 1994, que apuntan al mejoramiento de la calidad en la prestación de los servicios y al logro de una mayor cobertura, porque siendo el tributo de propiedad del Municipio, éste puede darle la destinación que considere conveniente.

II. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Tribunal a través del pronunciamiento que es ahora objeto de apelación, analizó la excepción propuesta por la entidad demandada, por falta de requisitos formales de la demanda y la declaró no probada, como quiera que del contenido del escrito se evidencia el cumplimiento de los requisitos que exige el artículo 137 del Código Contencioso Administrativo.

Sobre este particular la Procuraduría Delegada en acuerdo con el Tribunal, invoca la jurisprudencia emanada del Consejo de Estado, según la cual, la Expediente 13576 5 interpretación de la demanda debe hacerse como un todo armónico, de suerte que si del contenido de la misma se infiere el cumplimiento de los requisitos de ley, no debe darse aplicación a un formalismo exagerado que impida resolver la controversia mediante un pronunciamiento de fondo. Ahora bien, en relación con los cargos de nulidad que el demandante formula en contra de los Acuerdos 53 y 64 de 1999, en los cuales aduce la falta de autonomía del Concejo del municipio de Palmira para expedirlos, por no

estar revestido de facultades constitucionales ni legales para ello, lo que vuelve contrarias las normas demandadas a las previsiones contenidas en los artículos 150 numerales 12 y 23, 287, 338, 355 y 363 de la Carta Política y a lo dispuesto en la Ley 142 de 1994, este Despacho expresa, de acuerdo con la jurisprudencia emanada del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, que conforme al citado artículo 287 y al 313 numeral 4º de la Constitución, las entidades territoriales deben ejercer su autonomía y la facultad impositiva de que disponen, dentro de los límites constitucionales y legales ya que a la ley corresponde la creación de los impuestos y por tanto, las Asambleas y los Concejos municipales deben subordinarse a ella en el desarrollo de las aspectos que son de su competencia. Por consiguiente, si la ley que crea un impuesto no fija sus componentes y autoriza para ello a los Concejos, estos pueden señalar en forma clara y precisa, el hecho generador, la base gravable, los sujetos y las respectivas tarifas, sin olvidar que el ejercicio de esa facultad es derivada. En el caso sub júdice, los hechos permiten deducir, que si bien la Ley 84 de 1915, en la cual el Concejo Municipal de Palmira fundamentó la expedición del Acuerdo 53 del 5 de enero de 1999, que regula el impuesto de teléfonos, confería a los Concejos Municipales la misma atribución asignada en la Ley 97 de 1913 al Concejo de Bogotá, para crear el “ Impuesto sobre telégrafos y teléfonos urbanos...”, tal cuerpo normativo no se aviene a lo dispuesto en la

Carta Política de 1991, lo que hace que en este acápite haya desaparecido Expediente 13576 6 del ámbito jurídico, porque no cumple lo preceptuado por el artículo 338, en cuanto no define “directamente” los elementos del mencionado tributo. . El Acuerdo acusado fija como elementos del gravamen, el hecho generador, que consiste en “...la línea o número de teléfono(...)asignado a un usuario dentro de la jurisdicción del Municipio de Palmira”; los sujetos, la base gravable y la tarifa, sin que tales componentes hubieran sido señalados previamente por las leyes 97 de 1913 y 84 de 1915, en las cuales el Concejo fundamentó la expedición de aquél, lo que claramente permite afirmar que el Acuerdo viola el principio de legalidad de la facultad impositiva municipal, contemplado en el precepto constitucional 338, en consonancia con el 313 numeral 4º, según el cual los Concejos pueden votar tributos pero con sujeción a la ley. Siendo el impuesto de teléfonos inaplicable por las anteriores razones, resulta irrelevante examinar su legalidad frente al Régimen de los servicios públicos domiciliarios contenido en la Ley 142 de 1994. En esta dirección, el demandante afirma, que aquél quebranta dicho estatuto, por cuanto además de que obliga a los prestadores del servicio de telecomunicaciones, los grava de manera diferente a la de los demás contribuyentes con actividades industriales y comerciales, al atribuirles adicionalmente, responsabilidad solidaria frente a las sumas que los usuarios no sufragan y

la carga del recaudo y la facturación con inclusión en las facturas de un tributo que atenta contra la estructura tarifaria definida en esa ley para cada servicio público domiciliario. Los planteamientos ya expuestos, asimismo vuelven innecesario el análisis sobre el cargo de nulidad que se esgrime en contra del Acuerdo 64 de 1999, por el cual se modifica y adiciona el Acuerdo 53, en el sentido de establecer la destinación de los recursos provenientes del impuesto de teléfonos a los parques y zonas verdes y a la sala neonatal del Hospital San Vicente de Paúl, justamente porque la producción de este otro acto también tuvo origen en un pretendido poder de imposición. Expediente 13576 7 Esta Procuraduría Delegada expresa finalmente, que existen en la demanda y en la sentencia apelada, razones suficientes para estimar procedente la declaratoria de ilegalidad de los Acuerdos acusados, ya que si bien, los Concejos municipales son competentes constitucional y legalmente para votar los tributos conforme a la ley, no significa esto que en el sublite la expedición de tales normas hubiera estado ajustada a esos lineamientos superiores y por tanto, el Concejo se extralimitó en el ejercicio de sus funciones, pues a través de las decisiones impugnadas creó los elementos esenciales del tributo, sin estar autorizado para ello. Bajo estas consideraciones, la Procuraduría Delegada conceptúa que las disposiciones demandadas de los Acuerdos citados, están en contradicción con las normas superiores a las cuales se remiten el demandante y el Tribunal de primera instancia y en consecuencia, solicita atentamente a la H. Sala, confirmar la sentencia apelada.

Señores Consejeros, LIDA BEATRIZ SALAZAR MORENO Procuraduría Delegada ante el Consejo de Estado Expediente 13576 8

Proyectó: N. G. de G. / Revisó L.B.S.M.

Expediente 13576 9

Proyectó: N. G. de G./ Revisó: L.B.S.M.