PGN - FACULTADES EXTRAORDINARIAS DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA - El presidente se excedió en e

Bogotá, D.C., 31 de mayo de 2006 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 9, 10 y 13 (parcial) del Decreto Ley 1295 de 1994,”Por el cual se determina la organización y administración del Sistema General de Riesgos

Profesionales”

Demandante: LEONARDO CAÑÓN ORTEGÓN

Magistrado Ponente: Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Expediente No. D-6261 Concepto No. 4111 De conformidad con lo previsto en los artículos 242, numeral 2o., y 278, numeral 5o., de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6o., y 242, numeral 1o., de la Carta, instauró el ciudadano LEONARDO CAÑÓN ORTEGÓN contra los artículos 9, 10 y la expresión “en forma voluntaria”, contenida en el artículo l3 del Decreto Ley 1295 de 1994, relacionados con el accidente de trabajo y la afiliación al Sistema General de Riesgos Profesionales, cuyo texto legal es el siguiente: ARTÍCULO 9. ACCIDENTE DE TRABAJO. Es accidente de trabajo todo suceso repentino que sobrevenga por causa o con ocasión del trabajo, y que produzca en el trabajador una lesión orgánica, una perturbación funcional, una invalidez o la muerte. Es también accidente de trabajo aquel que se produce durante la ejecución de órdenes del empleador, o durante la ejecución de una labor bajo su autoridad,

aún fuera del lugar y horas de trabajo. Igualmente se considera accidente de trabajo el que se produzca durante el traslado de los trabajadores desde su residencia a los lugares trabajo o viceversa, cuando el transporte lo suministre el empleador.1 1 La expresión “cuando el transporte lo suministre el empleador” contenida en el artículo 9 del Decreto 1295 de 1994 fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C – 453 de 2002, no desconoce el derecho de los trabajadores a la garantía del derecho a la seguridad social. Procurador General Concepto No. 4111 ARTÍCULO 10. EXCEPCIONES. No se consideran accidentes de trabajo: a. El que se produzca por la ejecución de actividades diferentes para las que fue contratado el trabajador, tales como labores recreativas, deportivas culturales, incluidas las previstas en el artículo 21 de la Ley 50 de 1990, así se produzcan durante la jornada laboral, a menos que actúe por cuenta o en representación del empleador. b. El sufrido por el trabajador, fuera de la empresa, durante los permisos remunerados o sin remuneración así, se trate de permisos sindicales. (…) ARTÍCULO 13. AFILIADOS. Son afiliados al Sistema General de Riesgos

Profesionales: (…)

b. En forma voluntaria: Los trabajadores independientes, de conformidad con la reglamentación que para tal efecto expida el gobierno nacional.

1. Planteamientos de la demanda El ciudadano CAÑÓN ORTEGÓN pretende la declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos 9, 10 y de la expresión “en forma voluntaria”, contenida en el artículo l3

del Decreto Ley 1295 de 1994, por las siguientes razones: 1.1. Las disposiciones demandadas vulneran el artículo 150, numeral 10, de la Carta Política, por cuanto, con su expedición, el Ejecutivo se excedió en el ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso de la República, a través del artículo 139, numeral 11, de la Ley 100 de 1993, toda vez que no están encaminadas a organizar la administración del Sistema General de Riesgos Profesionales, límite material de la habilitación extraordinaria, sino que, respectivamente, consagran la definición de accidente de trabajo, determinan las excepciones a la misma e indican las clases de afiliados a ese sistema, en forma obligatoria y voluntaria. 1.2. Los artículos 9 y 10, demandados, al modificar las disposiciones del Código Sustantivo del Trabajo sobre accidente de trabajo (artículo 199), lo mismo que los artículos 2 y 3 del Acuerdo 155 de 1963, aprobado por el Decreto 3170 de 1964, sobre el seguro social obligatorio de accidente de trabajo y enfermedades 2 Procurador General Concepto No. 4111 profesionales, riñen con el numeral 2, del artículo 150 superior, según el cual corresponde al Congreso, de manera privativa, expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones. 1.3. El artículo 13, acusado, vulnera el artículo 13 superior, pues discrimina a los trabajadores independientes al establecerles una afiliación voluntaria al Sistema General de Riesgos Profesionales, mientras que la de los trabajadores dependientes

es obligatoria, lo que hace más gravosa la situación de los primeros, quienes con recursos propios deben realizar los aportes necesarios para obtener los beneficios de tal sistema. 1.4. De igual manera, la expresión censurada del artículo 13 del Decreto Ley 1295 de 1994 vulnera el artículo 48 superior, el cual determina que la seguridad social es un servicio público “obligatorio”, carácter que el Estado debe garantizar respecto de los trabajadores tanto dependientes como independientes.

2. Problemas jurídicos Al Ministerio Público le corresponde determinar: 2.1. Si el Ejecutivo al expedir los artículos 9, 10 y 13, parcial, del Decreto Ley 1295 de 1994, actuó dentro del marco preciso que le fijó el Legislador al otorgarle facultades extraordinarias a través del artículo 139, numeral 11, de la Ley 100 de 1993 o se excedió materialmente al ejercer tales facultades. 2.2. En caso de que la anterior respuesta sea negativa, es preciso examinar si la afiliación de los trabajadores independientes al Sistema General de Riesgos Profesionales, en forma voluntaria, vulnera su derecho a la igualdad y desconoce el carácter obligatorio de la seguridad social.

3 Procurador General Concepto No. 4111 Para responder a los anteriores interrogantes, es necesario realizar algunas consideraciones acerca de los límites materiales de las facultades extraordinarias legislativas y el alcance del concepto de administración del Sistema General de Riesgos Profesionales para, con base en estos presupuestos, examinar los cargos y la constitucionalidad de las disposiciones acusadas.

3. Consideraciones sobre las facultades extraordinarias conferidas al

Presidente de la República a través del artículo 139, numeral 11, de la Ley 100 de 1993 3.1. Las facultades extraordinarias que confiere el Congreso al Presidente de la República, en virtud de lo dispuesto en el artículo 150, numeral 10, de la Carta Política, tienen un carácter excepcional y restrictivo, lo cual debe servir de base para su interpretación, toda vez que implican el traslado de competencia del legislador ordinario al Presidente de la República para expedir temporalmente disposiciones con fuerza de ley, cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. 3.2. Tales facultades deben ser solicitadas expresamente por el Gobierno, su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una u otra cámara y no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 19 del artículo 150 superior, ni para decretar impuestos. El Congreso, en todo tiempo y por iniciativa propia, podrá modificar los decretos leyes dictados por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias. 3.3. Tal como se señaló anteriormente, el ámbito material de las facultades extraordinarias debe ser preciso, es decir, el Legislativo debe delimitar de manera clara, concreta e inequívoca la materia sobre la cual al Ejecutivo le corresponde legislar, con el fin de que exista una relación directa entre las disposiciones jurídicas que expida el Presidente de la República y los asuntos señalados por el Congreso. 4 Procurador General Concepto No. 4111 Sobre el alcance del requisito de precisión de las facultades extraordinarias, la Corte Constitucional en la Sentencia C – 895 de 2001 manifestó lo siguiente:

“Dichas facultades deben ser precisas, lo que significa que, además de necesarias e indispensables para el logro de determinado fin han de ser puntuales, ciertas, exactas, ejercidas bajo estrictos criterios restrictivos. El requisito de precisión hace imperativo que en la ley de facultades se exprese de manera clara y delimitable el objeto de las mismas. Por tal razón, no se configura el exceso en su uso cuando pueda establecerse una relación directa de índole material entre los temas señalados por el legislador ordinario y las disposiciones que adopte el Jefe de Estado en desarrollo de la excepcional habilitación legislativa”. (negrilla fuera de texto). 3.4. En el caso que nos ocupa, el Legislador ordinario, de conformidad con lo previsto en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, a través del artículo 139, numeral 11, de la Ley 100 de 1993, revistió al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para dictar las normas necesarias para organizar la administración del Sistema General de Riesgos Profesionales “como un conjunto de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos, destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes, que puedan ocurrirles con ocasión o como consecuencia del trabajo que desarrollan.” Según la citada disposición, en todo caso, la cotización corresponde a los empleadores. 3.5. En ejercicio de tales facultades, el Ministro de Gobierno, por delegación que le hiciera el Presidente de la República, expidió, dentro del término señalado, el Decreto 1295 de 1994, “Por el cual se determina la organización y administración del

Sistema General de Riesgos Profesionales”. Vale destacar que la Corte Constitucional en la Sentencia C – 046 de 1996 manifestó que el ejecutivo no excedió el límite temporal que le fue señalado por el Legislador para hacer uso de dichas facultades, esto es, seis meses contados a partir de la publicación de la Ley 100 de 1993. 5 Procurador General Concepto No. 4111 3.6. En cuanto al límite material, la Corte Constitucional en la Sentencia C – 452 de 2002 determinó el marco preciso dentro del cual debía actuar el ejecutivo en uso de tales facultades extraordinarias, manifestando que esas atribuciones fueron otorgadas al Presidente de la República para organizar la administración del Sistema General de Riesgos Profesionales y no para organizar el sistema, en consecuencia, es el término “administración” el que precisa el contenido y límite material de la norma habilitante. Para la Corte la administración se refiere a la acción de administrar y al conjunto de organismos encargados de cumplir tal función, así como también a los recursos y a los bienes destinados al ejercicio de esa actividad. Sobre el particular, la citada Corporación, en la mencionada sentencia, manifestó lo siguiente: “La administración” hace referencia a la acción de administrar y al conjunto de organismos encargados de cumplir la función de administrar, así como también a los recursos y a los bienes destinados al cumplimiento de esa misma función, dosificando el uso de los mismos para obtener un mayor rendimiento o para que produzca mejor efecto. En torno a precisar el contenido de las facultades extraordinarias tenemos que estas efectivamente estaban orientadas a que el ejecutivo dictara las normas

necesarias y tendientes a crear, establecer, modificar, reformar, rehacer o poner en orden, el conjunto de organismos encargados, los recursos y los bienes destinados a la función de administrar el Sistema de Riesgos Profesionales, dosificando su uso para obtener un mayor rendimiento u optimización del Sistema de Riesgos Profesionales. (…) Las facultades fueron otorgadas al Presidente de la República por el legislador para “organizar la administración del Sistema General de Riesgos Profesionales” y no como erradamente se pretende afirmar para “organizar el Sistema General de Riesgos Profesionales”. De tal manera, que es el término “administración” el que en definitiva nos precisará el contenido y límite material de la norma habilitante. (…) De acuerdo al contenido material de la norma de facultades y a lo señalado en los anteriores numerales, no podríamos señalar como lo afirman algunos de los intervinientes en el presente proceso, que la acción de “organizar” recaía directamente sobre “el Sistema de Riesgos Profesionales” y no sobre “la administración del Sistema General de Riesgos Profesionales”. Pues como se observó en el libro III de la ley 100 de 1993 por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral, se dejó previsto y regulado por el legislador ordinario, 6 Procurador General Concepto No. 4111 lo concerniente al Sistema General de Riesgos Profesionales, por lo tanto, las facultades debían única y exclusivamente ejercerse para “organizar la administración” del Sistema General de Riesgos Profesionales, aspecto que no reguló el legislador para éste Sistema dejándolo al legislador extraordinario de acuerdo a la norma de facultades.

(…) El legislador ordinario al regular la administración de los otros Sub-sistemas no hizo cosa diferente a dar aplicación al concepto de “administración” en la misma forma como quedó definido y precisado gramaticalmente en el numeral 2) del punto 3.4. que hace referencia al conjunto de organismos encargados de cumplir la función de administrar, así como también a los recursos y a los bienes destinados al cumplimiento de esa misma función. Precisamente el legislador ordinario otorgó facultades extraordinarias al ejecutivo para regular lo concerniente a la “administración” del Sistema de Riesgos Profesionales por cuanto dentro del libro III de la ley 100 de 1993 dedicado a regular el Sistema General de Riesgos Profesionales no se trató ningún aspecto relacionado con la administración del sistema y esta es la razón de ser de las facultades; que a diferencia de los otros dos Sub-sistemas, si previó el legislador ordinario lo concerniente a su administración en la forma como quedó expresada al analizar el contexto del término administración para el legislador ordinario en la ley de facultades.” 3.7. Teniendo en cuenta el alcance de la ley de facultades extraordinarias, es preciso analizar cada una de las disposiciones acusadas para establecer si su contenido material se ajusta al marco preciso que fijó el legislador, en los términos señalados.

4. Examen de constitucionalidad de los artículos 9, 10 y 13, parcial, del Decreto Ley 1295 de 1994 4.1. Como se desprende del precedente jurisprudencial consagrado en la sentencia C – 452 de 2002, las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República a través del artículo 139, numeral 11, de la Ley 100 de 1993, se refieren a

la organización de la administración del Sistema General de Riesgos Profesionales, esto es, las normas tendientes a crear, establecer, modificar, reformar, rehacer o poner en orden los organismos, los recursos y los bienes destinados a la función de administrar tal sistema. 7 Procurador General Concepto No. 4111 4.2. Los artículos 9, 10 y 13, parcial, del Decreto 1295 de 1994, respectivamente, definen el accidente de trabajo, señalan cuales son las situaciones exceptuadas del mismo y determinan quienes pueden ser afiliados al Sistema General de Riesgo Profesionales en forma voluntaria, lo cual, a juicio de este Despacho, no tienen una relación directa de índole material con la creación, el establecimiento, la modificación o reforma de los organismos, los recursos o los bienes destinados a la función de administrar el Sistema General de Riesgos Profesionales; todo lo contrario, el objetivo que se persigue es el de regular sobre aspectos sustanciales de las circunstancias constitutivas del accidente de trabajo, así como del régimen de afiliación al referido Sistema, cuando se trata de trabajadores independientes. Por lo tanto, es forzoso concluir que el Ejecutivo al expedir los artículos 9, 10 y 13, parcial, del Decreto Ley 1295 de 1994, excedió las facultades extraordinarias que le fueron otorgadas a través del artículo 139, numeral 11, de la Ley 100 de 1993, pues tales disposiciones no están relacionadas con la organización de la administración del Sistema General de Riesgos Profesionales, marco material preciso para su ejercicio. 4.3. Siendo, de esta manera, procedente el primer cargo de inconstitucionalidad

formulado por el demandante contra los artículos 9 y 10 del Decreto Ley 1295 de 1994, no es necesario entrar a analizar si se presentó o no una vulneración del artículo 150-2 superior. 4.4. Por la misma razón, tampoco es necesario estudiar los cargos de inconstitucionalidad presentados por el demandante contra el artículo 13 del Decreto 1295 de 1994, por la posible vulneración de los artículos 13 y 48 superiores. 4.5. En consecuencia, el Ministerio Público solicitará a la Corte declarar inexequibles los artículos 9, 10 y la expresión “en forma voluntaria”, contenida en el artículo l3, del Decreto 1295 de 1994. 8 Procurador General Concepto No. 4111 Sin embargo, teniendo en cuenta que la citada declaración de inexequibilidad dejaría un vacío en relación con la definición de accidente de trabajo y la determinación de las situaciones que se excluyen, lo cual implicaría que las administradoras de riesgos profesionales carecieran de una disposición legal que les permitiera establecer si un suceso que produzca en el trabajador una lesión orgánica, una perturbación funcional, una invalidez o la muerte constituye o no accidente de trabajo, se solicitará a la Corte Constitucional diferir los efectos de la declaración por el tiempo que considere necesario para que el Legislador, dentro de la libertad de configuración que le es propia, expida las disposiciones que corrijan esta situación2.

5. Conclusión En mérito de lo expuesto, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional realizar los siguientes pronunciamientos: 5.1. Declarar la INEXEQUIBILIDAD de los artículos 9 y 10 y la expresión “en forma

voluntaria”, contenida en el artículo l3, del Decreto 1295 de 1994, por las razones señaladas anteriormente. 5.2. Diferir los efectos de la anterior declaración de inexequibilidad por el tiempo que considere necesario, para que el Congreso de la República con base en la libertad de configuración que le es propia, expida las disposiciones pertinentes a fin de corregir la situación de inconstitucionalidad advertida. Señores Magistrados, 2 Vale destacar que por razones similares a las expuesta, la Corte Constitucional defirió los efectos de la sentencia C-425 de 2002 a través de la cual declaró inexequibles del Decreto 1295 de 1994 (normatividad actualmente acusada) los artículos 36, 37 y sus parágrafos, 39, 40 y su parágrafo, 41, inciso segundo, 42 y su parágrafo, 45, 46, 48 y sus parágrafos, 49, 50, 51, 52 y su parágrafo transitorio, 53, 54 y 96 del Decreto 1295 de 1994, por considerar que en su expedición el Ejecutivo 9 Procurador General Concepto No. 4111

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación MCZR/MLOvalleB 10