PGN - FACULTADES EXTRAORDINARIAS DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA - Según jurisprudencia de la co

Procurador General FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Por extralimitarse al legislar temas distintos a los establecidos en la correspondiente ley. FACULTADES EXTRAORDINARIAS DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICAPara que legisle Para resolver el presente caso, se deben tener en cuenta los parámetros mediante los cuales las normas constitucionales permiten al legislador ordinario conceder facultades extraordinarias al Presidente de la República para que legisle. De acuerdo con el numeral 10 del artículo 150 de la Carta Política, de dichas facultades se puede revestir al Primer Mandatario por un tiempo máximo de seis meses, según solicitud expresa del gobierno hecha al respecto y aprobada por la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje, con la condición especial que las facultades solicitadas y concedidas para legislar sean precisas, y teniendo en cuenta que las mismas no pueden ser concedidas para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, marco, ni las referentes a la creación de los servicios administrativos y técnicos de las cámaras legislativas. FACULTADES EXTRAORDINARIAS DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICASegún jurisprudencia de la Corte Constitucional Teniendo en cuenta los parámetros antes referidos, y como la demanda hace alusión a la falta de conexidad entre las facultades extraordinarias concedidas y el uso que de las mismas hizo el Presidente de la República al expedir el Decreto 4171 de 2011, se debe analizar el concepto de precisión de tales facultades, no en el contenido normativo legal ordinario que las otorga en sí mismo considerado, sino en la forma como debe interpretar

su aplicación el Presidente de la República cuando expide los decretos legislativos. En este sentido, sólo se desconoce el requisito material de precisión, por parte del Presidente de la República, cuando las normas que éste expide con base en la ley habilitante tratan asuntos ajenos a las materias que son objeto de atribución legislativa para ser desarrolladas mediante legislación extraordinaria. Este defecto constitucional sólo se presenta cuando los temas legislativos desarrollados por el Ejecutivo no guardan ningún tipo de relación causal, temática, sistémica o teleológica con el plexo o conjunto de materias que constituyen la atribución otorgada y que, por su esencia, son las que delimitan esa competencia de la cual ha sido investido el Primer Mandatario. + CONEXIDAD-Entre la ley habilitante y los decretos legislativos/CONEXIDADSegún la jurisprudencia de la Corte Constitucional El requisito de conexidad que debe existir entre la ley habilitante y los decretos legislativos expedidos al amparo de tales facultades extraordinarias concedidas para legislar, resulta vinculante para quien pretenda ejercer acción de inconstitucionalidad por el presunto abuso en el ejercicio de tales facultades, en cuanto a que debe hacer la demostración pertinente a partir del cotejo objetivo del texto que otorga las facultades con las disposiciones expedidas en el desarrollo de las mismas Procurador General Concepto No. 5534 ACTOS ADMINISTRATIVOS-Control a partir del principio de legalidad En este caso, esa intención resulta improcedente porque el control de los actos administrativos se hace a partir del principio de legalidad que rige el ejercicio de las funciones administrativas, lo que implica la existencia de una ley previa en su condición

de fuente normativa de orden jerárquico superior que confiere la competencia para la expedición y aplicación de los mismos, mientras que el control de los decretos con fuerza de ley se hace a partir de su naturaleza legal intrínseca que tiene su fuente normativa en la propia norma de normas, lo que competencial y procesalmente se hace a través de una ley que le otorga facultades extraordinarias al Presidente para que legisle, funciones legisladoras que se confieren y ejercen de acuerdo con los parámetros delimitantes establecidos en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política. 2 Procurador General Concepto No. 5534 Bogotá, D.C., 27 de febrero de 2013 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad parcialmente contra el Decreto 4171 de 2011.

Actor: JAIRO VILLEGAS ARBELÁEZ y otros

Magistrado Ponente: ALEXEI JULIO ESTRADA

Expediente No. D-9445 Concepto No. 5534 De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2o., y 278, numeral 5o., de la Constitución Política, rindo concepto en relación con la demanda que presentaron, en ejercicio de su ciudadanía, JAIRO VILLEGAS ARBELÁEZ, TULIO ROBERTO VARGAS, y JUAN CARLOS OCHOA DAZA contra el Decreto 4171 de 2011, el cual se cita textualmente: “DECRETO 4171 DE 2011 (3 de noviembre de 2011) Diario Oficial No. 48.242 de 3 de noviembre de 2011

"Por el cual se crea, se determina la conformación y las funciones del Consejo Directivo de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales." EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confieren el literal f) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, y CONSIDERANDO: Que el Gobierno nacional, con el fin de establecer esquemas de gobiernos corporativos que permitan promover mayor eficiencia y efectividad en la administración de los tributos, rentas y contribuciones parafiscales, está concentrado en la reorganización y articulación de funciones a cargo de la administración de ingresos. Que al Gobierno nacional, de conformidad con lo establecido en el artículo 189 numeral 20 de la Constitución Política, le corresponde “velar 3 Procurador General Concepto No. 5534 por la estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos y decretar su inversión de acuerdo con las leyes”. Que de acuerdo con el numeral 6, artículo 3o del Decreto 4712 de 2008, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público tiene como funciones las de coordinar, dirigir y regular la administración y recaudación de los impuestos que administra la Unidad Administrativa Especial, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y la de regular de conformidad con la ley, la administración y recaudo de las rentas, tasas, contribuciones fiscales y parafiscales, multas nacionales y demás recursos fiscales, su contabilización y gasto. Que de conformidad con lo anterior, la Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), debe contar con un esquema de gobierno

corporativo que le permita asegurar la eficacia, eficiencia e integridad de su gestión y un direccionamiento estratégico de sus decisiones. Que mediante el uso de las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República mediante la Ley 1444 de 2011, le fueron trasladadas a la Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), las funciones del Ministerio de Comercio, industria y Turismo de llevar y administrar el registro de contratos de importación y explotación de determinados servicios y certificar los productos colombianos de origen. Que de conformidad con lo anterior, se hace necesario que el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo participe en el control y direccionamiento estratégico de las decisiones que deba tomar la Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) en relación con las funciones que le fueron trasladadas. Que el literal f) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 concede facultades extraordinarias al Gobierno nacional para “Señalar, modificar y determinar los objetivos y la estructura orgánica de las entidades u organismos resultantes de las creaciones, fusiones o escisiones y los de aquellas entidades u organismos a los cuales se trasladen las funciones de las suprimidas, escindidas, fusionadas o transformadas, y de la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado”.

DECRETA: ARTÍCULO 1o. CREACIÓN DEL CONSEJO DIRECTIVO. Créase en la Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), un Consejo Directivo como órgano de dirección y administración.

ARTÍCULO 2o. FUNCIONES DEL CONSEJO DIRECTIVO. El Consejo

Directivo cumplirá las siguientes funciones:

1. Aprobar el Plan Estratégico de la Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y velar por su cumplimiento.

2. Asesorar al Director General en la adopción de las políticas de administración de tributos, aduanas y control al régimen cambiario.

3. Evaluar los informes que le sean presentados por el Director General, con el fin de hacer seguimiento oportuno y efectivo del cumplimiento de las políticas y los objetivos estratégicos trazados, así como la revisión permanente de las mismas con el fin de llevar a cabo su actualización y ajuste cuando resulte necesario.

4. Aprobar, a propuesta del Director General y de conformidad con la política que fije el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el plan general de expedición normativa de la entidad.

4 Procurador General Concepto No. 5534

5. Hacer seguimiento a la ejecución del plan general de expedición normativa y a las normas que sean expedidas por fuera del mismo.

6. Solicitar el análisis de impacto de aquellas iniciativas que a juicio del Consejo requieran de seguimiento en su aplicación.

7. Conocer las evaluaciones de ejecución presentadas por el Director General de la DIAN y proponer correctivos cuando sea necesario.

8. Aprobar el Proyecto de Presupuesto Anual de la Dirección Nacional de

Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN).

9. Aprobar los planes y programas que conforme a la Ley Orgánica del Presupuesto se requieran para su incorporación a los planes sectoriales, y a través de estos, al Plan Nacional de Desarrollo.

10. Formular y adoptar, a propuesta del Director General, la política de mejoramiento continuo de la entidad, así como los programas orientados

a garantizar el desarrollo administrativo.

11. Aprobar las modificaciones a la estructura y planta de personal de la entidad para su adopción por el Gobierno nacional.

12. Adoptar los lineamentos generales de la política institucional de gestión de calidad.

13. Dictarse su propio reglamento.

14. Las demás funciones que le señale la ley.

ARTÍCULO 3o. CONFORMACIÓN. El Consejo Directivo de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), para el cumplimiento de sus funciones, estará integrado por:

1. El Ministro de Hacienda y Crédito Público o su delegado, quien la

(sic.) presidirá.

2. El Director General de la Dirección de Impuestos y Aduanas

Nacionales (DIAN).

3. El Director General de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).

4. Tres (3) miembros.

El delegado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público será un empleado del nivel directivo de la entidad. PARÁGRAFO 1o. La Secretaría Técnica del Consejo Directivo la ejercerá el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN). PARÁGRAFO 2o. El nombramiento de los tres (3) miembros independientes estará sujeto a un proceso de selección y evaluación que asegure que los mismos tengan la idoneidad técnica necesaria. Dicho proceso se definirá en el reglamento del Consejo Directivo. PARÁGRAFO 3o. Si dentro del orden del día a tratar en la reunión se encuentran temas relacionados con las funciones del Ministerio de

Comercio, Industria y Turismo trasladadas a la Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), se deberá invitar al Ministro de Comercio, Industria y Turismo o su delegado, quien participará con voz pero sin voto. PARÁGRAFO 4o. El Consejo Directivo de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN, deliberará con la asistencia de la mayoría de sus miembros. Las decisiones se adoptarán con el voto favorable de la mayoría de los asistentes. 5 Procurador General Concepto No. 5534 ARTÍCULO 4o. VIGENCIA Y DEROGATORIAS. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y modifica en lo pertinente el Decreto 4048 de 2008.”.

1. Planteamiento de la demanda Los ciudadanos VILLEGAS, VARGAS y OCHOA afirman que la expedición de la norma demandada se hizo por fuera de las facultades extraordinarias concedidas para ello, en primer lugar, porque se legisló de manera extraordinaria para asuntos distintos a los establecidos en la correspondiente ley que concedió facultades extraordinarias al Presidente de la República para legislar, ya que dentro de las entidades públicas resultantes de las creaciones, fusiones o escisiones que, de acuerdo con lo establecido en el literal f) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, se toman de referente para expedir el decreto demandado, no se encuentran la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN ni el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Al respecto afirman: “Como se observa, entre las entidades públicas objeto de las

modificaciones enunciadas (escisiones, creaciones, supresiones e integraciones), efectuadas por la Ley 1444 de 2011, no se encuentra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), circunstancia que jurídicamente descarta la posibilidad de que en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el literal f) del artículo 18 de la citada ley, el Presidente de la República de Colombia, pudiese modificar directamente la estructura orgánica de dicha entidad. Así mismo, se evidencia que entre las entidades públicas que fueron objeto de las citadas modificaciones, efectuadas por la Ley 1444 de 2011 y enunciadas en el cuadro precedente, tampoco se encuentra el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, circunstancia que a su vez descarta la posibilidad de que en ejercicio de las facultades extraordinarias en cuestión, la estructura de la DIAN, pudiese ser modificada de manera indirecta, es decir, por haber recibido funciones procedentes de dicho Ministerio. (…) En este punto, es menester precisar el cargo señalando que si bien, las funciones asignadas al Congreso de la República por el artículo 10 numeral 7 de la Constitución, pueden ser delegadas en el Presidente de la República, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 150 6 Procurador General Concepto No. 5534 numeral 10 de la Carta Política, en el presente caso, el desbordamiento en el ejercicio de las facultades extraordinarias que para tal efecto le fueron otorgadas por parte del legislativo, en cuanto a los límites temáticos, establecidos por la ley habilitante (Ley 1444 de 2011), explicados en detalle con ocasión de la sustentación de los cargos

precedentes, implica que el ejecutivo se ha abrogado irregularmente la facultad de crear un organismo como el Consejo Directivo de la DIAN ya que como queda dicho, esta es una facultad ordinaria del Congreso de la República, que no estaba incluida entre las facultades extraordinarias conferidas al ejecutivo, en el literal f) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, que sirve como único fundamento en materia de competencia para la expedición del decreto demandado por inconstitucionalidad. (…) En el caso que nos ocupa, como se ha explicado en la motivación de los cargos anteriores, a las cuales nos remitimos en sustento del presente cargo, el Decreto 4171 del 3 de noviembre de 2011, nació a la vida jurídica con extralimitación de las facultades extraordinarias otorgadas por el legislativo al ejecutivo, ya que fue expedido con respecto de necesidades y materias distintas a las expuestas y solicitadas al Congreso de la República por el Gobierno Nacional para el otorgamiento de dichas facultades y se profirió respecto (sic.) materias no contempladas en el literal f) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, que fijaba el límite temático o material para el ejercicio de las mismas. Como consecuencia de lo anterior, el Decreto 4171 del 3 de noviembre de 2011, vulnera el debido proceso en cuanto hace relación al principio de legalidad ya que: La norma acusada fue más allá de los límites sustanciales fijados en el literal f) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, norma en la cual debía fundamentarse. Al expedir el decreto acusado, el Presidente de la República rebasó y

extralimitó los límites de su competencia fijados por tratarse de precisas facultades extraordinarias, en el citado literal de la Ley 1444 de 2011.”. En segundo lugar, consideran los libelistas que se presenta la vulneración aludida porque el decreto demandado se profirió para atender necesidades distintas a las consignadas en la ponencia para primer debate en la Comisión Primera del Senado de la República en relación con la concesión de las facultades extraordinarias solicitadas por el Gobierno Nacional para que el Presidente de la República legislara, las cuales eran de ahorro fiscal, privilegio de los temas ambientales y de vivienda, y eficiencia en el transporte público terrestre, y no en función del gobierno corporativo de la DIAN, para sustentar lo cual afirman: “Como se observa, ni la supuesta necesidad de un mal llamado gobierno corporativo que permita a la DIAN, ejercer con una hipotética mayor 7 Procurador General Concepto No. 5534 eficacia, eficiencia e integridad de su gestión, ni la necesidad de que el Ministerio de Comercia, Industria y Turismo participe en el control y direccionamiento estratégico de las decisiones que deba tomar la DIAN en relación con las funciones que le fueron trasladadas a ese Ministerio, tienen absolutamente nada que ver con las tres necesidades que fueron expuestas ante el Congreso como fundamento de la solicitud de otorgamiento de las facultades extraordinarias que dio lugar a al expedición de la Ley 1444 de 2011, con lo cual, el cargo, relacionado con que el Decreto 4171 de 2011, se profirió para atender necesidades distintas a las planteadas ante el Congreso como fundamento de la

solicitud de otorgamiento de las facultades extraordinarias al Presidente de la República, se encuentra debidamente probado.”. Por último, consideran los actores que se presenta la violación señalada debido a que no existe norma alguna de derecho público que permita la aplicación de la concepción de gobierno corporativo a la DIAN, lo que presentan así: “Ahora bien, si tenemos en cuenta que la DIAN está organizada como una Unidad Administrativa Especial del orden nacional de carácter eminentemente técnico y especializado, con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal y con patrimonio propio, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, resulta claro que por su naturaleza jurídica legalmente no corresponde a ninguna de las clases de corporaciones previstas en nuestra legislación, ya que no es una corporación autónoma regional, no es una corporación sin ánimo de lucro y no es una corporación financiera, de tal suerte que respecto de la DIAN, jurídicamente es a todas luces inaplicable e inadmisible la imposición o siquiera el empleo de la expresión gobierno corporativo”.

2. Problema jurídico Corresponde establecer si la expedición del Decreto 4171 de 2011 ocurrió por fuera de las facultades extraordinarias concedidas para ello, porque se legisló para temas distintos a los establecidos en la correspondiente ley de facultades y para necesidades distintas a las argumentadas durante el trámite de la ley de facultades extraordinarias, y porque no existen normas de derecho público que permitan la aplicación de la concepción de gobierno corporativo a la DIAN.

8 Procurador General Concepto No. 5534

3. Análisis Jurídico

Para resolver el presente caso, se deben tener en cuenta los parámetros mediante los cuales las normas constitucionales permiten al legislador ordinario conceder facultades extraordinarias al Presidente de la República para que legisle. De acuerdo con el numeral 10 del artículo 150 de la Carta Política, de dichas facultades se puede revestir al Primer Mandatario por un tiempo máximo de seis meses, según solicitud expresa del gobierno hecha al respecto y aprobada por la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje, con la condición especial que las facultades solicitadas y concedidas para legislar sean precisas, y teniendo en cuenta que las mismas no pueden ser concedidas para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, marco, ni las referentes a la creación de los servicios administrativos y técnicos de las cámaras legislativas. La Corte Constitucional ha reiterado tales requisitos, entre otras, en la sentencia C306 de 2004, en los siguientes términos: “El artículo 150 de la Carta supeditó el reconocimiento de facultades extraordinarias a la observancia de nuevas condiciones, a saber: (i) la obligación de que la delegación legislativa sea solicitada expresamente por el Gobierno, impidiendo con ello que el Congreso pueda eludir sus responsabilidades al trasladar por iniciativa propia alguna de sus funciones al Presidente de la República; (ii) la exigencia de que las facultades sean aprobadas por la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara legislativa, haciendo más estricto el reconocimiento de competencias normativas al Ejecutivo al descartarse su aprobación por mayoría simple; (iii) la exclusión expresa de facultades para expedir

códigos, leyes estatutarias, leyes orgánicas y leyes marco y para decretar impuestos, con lo cual se reserva para el Congreso la competencia de legislar en asuntos que por su naturaleza, importancia o complejidad, deben debatirse única y exclusivamente por los cuerpos de representación popular; y (iv) la competencia reconocida al Legislador para que en todo tiempo y por iniciativa propia, reforme y modifique los decretos leyes dictados por el Gobierno con base en las facultades extraordinarias, profundizándose con ello el principio democrático al permitirse que el órgano legislativo conserve la iniciativa en las materias delegables. Como complemento a la política promovida por la actual 9 Procurador General Concepto No. 5534 Constitución, el dispositivo en cita también mantuvo vigente los requisitos previstos en el ordenamiento anterior (C.P. art. 76-12), como son los de exigir (iv) que la habilitación legislativa solamente pueda otorgarse “cuando la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejen”; (v) que la misma se conceda con carácter temporal o “pro témpore”, haciendo este requisito más estricto al impedir que puedan concederse por un término mayor a seis (6) meses; y (vi) que las facultades conferidas sean “precisas””. Teniendo en cuenta los parámetros antes referidos, y como la demanda hace alusión a la falta de conexidad entre las facultades extraordinarias concedidas y el uso que de las mismas hizo el Presidente de la República al expedir el Decreto 4171 de 2011, se debe analizar el concepto de precisión de tales facultades, no en el contenido normativo legal ordinario

que las otorga en sí mismo considerado, sino en la forma como debe interpretar su aplicación el Presidente de la República cuando expide los decretos legislativos. En este sentido, sólo se desconoce el requisito material de precisión, por parte del Presidente de la República, cuando las normas que éste expide con base en la ley habilitante tratan asuntos ajenos a las materias que son objeto de atribución legislativa para ser desarrolladas mediante legislación extraordinaria. Este defecto constitucional sólo se presenta cuando los temas legislativos desarrollados por el Ejecutivo no guardan ningún tipo de relación causal, temática, sistémica o teleológica con el plexo o conjunto de materias que constituyen la atribución otorgada y que, por su esencia, son las que delimitan esa competencia de la cual ha sido investido el Primer Mandatario. Así lo expresó la Corporación Judicial en la ya referida sentencia C-306 de 2004, en los siguientes términos: “Se desconoce el requisito material de “precisión” en el evento en que las normas dictadas por el Gobierno traten asuntos ajenos a las materias que son objeto de la atribución legislativa. Sin embargo, no se afecta el precitado requisito, y por tanto no se viola la Constitución Política, 10 Procurador General Concepto No. 5534 cuando los temas desarrollados en los decretos leyes guardan una relación temática y teleológica con el plexo de materias contentivas de la aludida atribución. (…) Siguiendo estrictamente la hermenéutica constitucional sobre la materia, la exigencia sustancial de “precisión” se garantiza plenamente cuando la ley de facultades ha definido en forma clara la materia y en ella se

encuentran descritos los presupuestos y objetivos de la habilitación, sin que en ningún caso pueda incidir en su validez la extensión o amplitud de los temas por tratar, pues de ser ello así, la citada normatividad podría degenerar en una ley ordinaria, ignorándose por completo el propósito constitucional que respalda la institución de las facultades extraordinarias: el traslado de ciertas facultades legislativas al Ejecutivo. Es más, sobre la base de que las facultades pueden ser generales y amplias, ha reconocido la misma jurisprudencia que, en tanto se pueda determinar o establecer un vínculo causal directo entre las materias delegadas y las disposiciones expedidas por el Gobierno, no puede hablarse de una afectación al requisito de “precisión”, ni tampoco es posible la declaratoria de inconstitucionalidad del decreto ley que ha sido acusado por dicha causa. Para que esto último tenga ocurrencia, lo dijo la Corte, es necesario que el exceso en el ejercicio de facultades se defina en forma rotunda, evidente y notoria, de manera que no quede ninguna duda sobre la ocurrencia de tal irregularidad material”. De igual manera, ese requisito de conexidad que debe existir entre la ley habilitante y los decretos legislativos expedidos al amparo de tales facultades extraordinarias concedidas para legislar, resulta vinculante para quien pretenda ejercer acción de inconstitucionalidad por el presunto abuso en el ejercicio de tales facultades, en cuanto a que debe hacer la demostración pertinente a partir del cotejo objetivo del texto que otorga las facultades con las disposiciones expedidas en el desarrollo de las mismas, tal como lo expresó la Corte Constitucional, en la sentencia C-459 de

2010, en la siguiente forma: “Quien ejerza la acción pública por el posible abuso de las facultades extraordinarias, pretendiendo por ende la declaración de inexequibilidad total o parcial de un decreto-ley, debe demostrar en el proceso que en efecto, cotejados objetivamente los textos de las facultades otorgadas y de las disposiciones adoptadas en su desarrollo, no existe entre ellos una correspondencia sustancial, pues solamente de esa certidumbre puede extraerse la consecuencia de que el Jefe del Estado excedió las atribuciones excepcionales y vulneró la Constitución Política. En otros términos, si no hay un verdadero y efectivo contraste entre las 11 Procurador General Concepto No. 5534 facultades conferidas y lo dispuesto por el Gobierno, de manera tal que el decreto ley carezca de todo respaldo material en la ley habilitante, no es posible acceder a la declaración de inexequibilidad por el indicado motivo”. Para el presente caso, se observa que los actores presentan el cargo de extralimitación en el ejercicio de funciones para legislar otorgadas al Presidente de la República, a partir de haber hecho una lectura muy puntual de las razones consignadas por el Ejecutivo para la expedición del Decreto 4171 de 2011, en el sentido que, dentro de las entidades públicas resultantes de las creaciones, fusiones o escisiones que, de acuerdo con lo establecido en el literal f) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, se toman de referente para expedir el decreto demandado, no se encuentran la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN ni el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Dicha apreciación de los demandantes no resulta de recibo para

despachar favorablemente su pretensión, debido a que una lectura integral del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 -que omitieron hacer los actores-, en lo que tiene que ver con sus literales d) y f), permite entender las razones de conexidad que explican la expedición del Decreto 4171 de

2011. El primero de los mismos concede facultades extraordinarias al Presidente de la República para “(r)easignar funciones y competencias orgánicas entre las entidades y organismos de la Administración Pública nacional y entre estas y otras entidades y organismos del Estado”, y, el segundo, para “(s)eñalar, modificar y determinar los objetivos y la estructura orgánica de las entidades u organismos resultantes de las creaciones, fusiones o escisiones y los de aquellas entidades u organismos a los cuales se trasladen las funciones de las suprimidas, escindidas, fusionadas o transformadas”.

Al respecto se tiene que desde el punto de vista fáctico, en primer lugar, la creación del Consejo Directivo de la DIAN mediante el Decreto 4171 de 12 Procurador General Concepto No. 5534 2011 responde plenamente a las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República para “(r)easignar funciones y competencias orgánicas entre las entidades y organismos de la Administración Pública nacional y entre estas y otras entidades y organismos del Estado”. En segundo lugar, la inclusión dentro de ese consejo directivo, de la participación del Ministro de Comercio, Industria y Turismo, con voz pero sin voto, obedece al hecho que, mediante el artículo primero del Decreto Ley 4176 del 2011 -expedido con base en las facultades extraordinarias

otorgadas al Presidente de la República en el literal d) de la Ley 1444 de 2011-, se reasignaron a la DIAN las funciones de “Llevar y administrar el registro de los contratos de importación de tecnología y de exportación de servicios, y expedir las certificaciones pertinentes” y de “Fijar criterios de origen y expedir la certificación del origen de los productos colombianos con destino a la exportación”; además, porque en el parágrafo de dicho artículo se determinó que los recursos que se sigan percibiendo a través de esas funciones reasignadas a la DIAN continuarán siendo administrados directamente p