PGN - Fallo 2025-595 de 2025

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Invalidez de Fallos disciplinarios que impusieron sanciones de destitución e inhabilidad general dejar sin efeto el registro sancionatorio efectuado y condenando al reconocimiento y pago de perjuicios sobre bienes jurídicos protegidos.

NULIDADES CONTRA FALLOS-No se encuentran ajustados al ordenamiento jurídico, en tanto los reproches sobre presuntos sobrecostos y adiciones presupuestarias tuvieron como fundamento normativo interno, disposiciones y resoluciones que no aplicaban

ERROR DE APLICACIÓN-Al darle una aplicación extensiva ilegal por desconocer la diferencia de regímenes entre el tipo contractual de consultoría y aquel de obra, en los términos del Estatuto General de Contratación Estatal.

…Para el Ministerio Público, los fallos disciplinarios enjuiciados en nulidad no se encuentran ajustados al ordenamiento jurídico, en tanto los reproches sobre presuntos sobrecostos y adiciones presupuestarias tuvieron como fundamento normativo interno, disposiciones y resoluciones que no aplicaban al caso en concreto, al darle una aplicación extensiva ilegal por desconocer la diferencia de regímenes entre el tipo contractual de consultoría y aquel de obra, en los términos del Estatuto General de Contratación Estatal...

FALLO APELADO-Se recomendará modificar el fallo del a quo en cuanto a las pretensiones denegadas de reparación del demandante, al haber recabado elementos probatorios suficientes con miras a disponer sobre el reconocimiento de algunos daños pretendidos.

VALORACIÓN PROBATORIA EN EL PLIEGO DE CARGOS-Marco legal y jurisprudencial

…En el marco del Derecho Disciplinario,una de las primeras concreciones relevantes del proceso administrativo disciplinario, se manifiesta a través de la redacción, sanción y notificación del pliego de cargos, etapa procedimental que en realidad es el producto de la indagación preliminar (art. 150 y ss. CDU), y la iniciación y evaluación de la investigación disciplinaria (arts. 152 y 161 ibídem), es decir que se condensa, cuando del recaudo probatorio inicial, pueda demostrarse objetivamente la falta susceptible de imputarse al funcionario investigado, en términos del artículo 162 ibídem…

FORMULACIÓN DE PLIEGO DE CARGOS-Sobre el contenido mínimo de la decisión de cargos ha establecido el artículo 163 CDU

…La decisión mediante la cual se formulen cargos al investigado deberá contener: 1. La descripción y determinación de la conducta investigada, con indicación de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se realizó.2. Las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación, concretando la modalidad específica de la conducta. 3. La identificación del autor o autores de la falta. 4. La denominación del cargo o la función desempeñada en la época de comisión de la conducta. 5. El análisis de las pruebas que fundamentan cada uno de los cargos formulados. 6. La exposición fundada de los criterios tenidos en cuenta para determinar la gravedad o levedad de la falta, de conformidad con lo señalado en el artículo 43 de este código. 7. La forma de culpabilidad. 8. El análisis de los argumentos expuestos por los sujetos procesales...

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FALLO SANCIONATORIO-contenido según artículo 170 CDUFALLO SANCIONATORIO-contenido según artículo 170 CDU

… del fallo sancionatorio en su artículo 170 ibídem La ley procedimental disciplinaria también ha establecido con claridad el contenido del fallo sancionatorio en su artículo 170 ibídem. La ley procedimental disciplinaria también ha establecido con claridad el contenido del fallo sancionatorio en su artículo 170 ibídem, referentes legales entonces que no pueden ser vulnerados ni omitidos en principio por los respectivos operadores disciplinarios..

PROCURADURÍA DELEGADA DE INTERVENCIÓN 8

TERCERA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

CONCEPTO No. 595-2025

Bogotá D.C., 07 de octubre de 2025

Honorables Magistrados

CONSEJO DE ESTADO

Sala de lo Contencioso Administrativo

Sección Segunda - Subsección A

Consejero Ponente: Jorge Iván Duque Gutiérrez

Ciudad

| | | | --- | --- | | RADICADO | 25000-23-42-000-2024-00060-02 (2502-2025) | | DEMANDANTE | GERMÁN GRAJALES QUINTERO | | DEMANDADO | PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN | | ACCIÓN O MEDIO DE CONTROL | Nulidad y Restablecimiento del Derecho | | CONTROVERSIA | Nulidad actos disciplinarios |

En la condición de Ministerio Público en el trámite de la referencia, y estando en la oportunidad procesal[[1]](#footnote-2), procede esta Procuraduría Delegada a rendir concepto[[2]](#footnote-3), en los siguientes términos:

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA.

1.1. Pretensiones. La parte actora relacionó como pretensiones relevantes, las siguientes:

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA.

1.1. Pretensiones. La parte actora relacionó como pretensiones relevantes, las siguientes:

Declarar la nulidad de los fallos disciplinarios de fechas 29 de julio de 2022 y 22 de agosto de 2023, los cuales impusieron sanciones de destitución e inhabilidad general por 10 años al actor. Restablecer su derecho, dejando sin efeto el registro sancionatorio efectuado y condenando al reconocimiento y pago de perjuicios materiales, morales y sobre bienes constitucional y convencionalmente protegidos.

1.2. Sustento fáctico. La parte actora relacionó como hechos relevantes, los siguientes:

• La Procuraduría General de la Nación ordenó apertura de investigación disciplinaria en contra del actor, mediante Auto del 12 de enero de 2018, en su calidad de Secretario General Técnico del INVIAS.

• Mediante Auto del 14 de diciembre de 2020, se formuló igualmente pliego de cargos en su contra, imponiéndosele finalmente sanción disciplinaria, mediante fallo del 29 de julio de 2022.

• El fundamento para las sanciones impuestas fue el cargo único imputado no desvirtuado, a título de falta gravísima por desatención elemental, respecto de los sobrecostos identificados en el Acta Modificatoria No. 1 de mayo de 2013 del Contrato de obra 563 de junio de 2012 suscrito con el Consorcio CONPROS, al sobrepasar las tarifas establecidas en la Resolución 747 de 1998 del Ministerio de Transporte.

• La anterior decisión fue confirmada por la Sala Disciplinaria Ordinaria de Juzgamiento, el 22 de agosto de 2023.

1.3. Disposiciones señaladas como vulneradas y concepto de violación. La parte demandante consideró como disposiciones vulneradas las siguientes:

• La anterior decisión fue confirmada por la Sala Disciplinaria Ordinaria de Juzgamiento, el 22 de agosto de 2023.

1.3. Disposiciones señaladas como vulneradas y concepto de violación. La parte demandante consideró como disposiciones vulneradas las siguientes:

Artículos 29, 40 y 83 de la Constitución Política

Artículos 4, 5, 6, 8 y 9 de la Ley 734 de 2002

Artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos

Alegó que se vulneraron los elementos dogmáticos de la justicia disciplinaria, así como los principios operantes en esa materia, relativos a la favorabilidad y el debido proceso. Se acusa a los actos enjuiciados de basarse en apreciaciones subjetivas y arbitrarias en cuanto a la tipicidad de las conductas y el análisis aplicados a las faltas de sus deberes funcionales, sin sustento tampoco para la calificación aplicada a las faltas. Señaló igualmente que no se valieron de la normativa vigente aplicable en materia de cálculos en sobrecostos contractuales, desatendiendo igualmente el régimen de transición aplicable para esos efectos, por lo que en realidad no se presentó afectación alguna al patrimonio público. Aclaró que el Contrato 563 de 2012 se clasificaba como uno de obra, y a pesar de ello se confundió con uno de consultaría, errando en la normativa que debía aplicársele, y que las modificaciones contratuales aplicadas no alteraban el objeto del contrato.

En ese sentido, alegó que la modificación al contrato, suscrita por el demandante, no ocasionó sobrecosto alguno, pues los valores allí pactados correspondían a precios reales del mercado, por lo cual, la comparación con las tarifas de algunas resoluciones del Minisrterio de Transporte resultaban erradas, desatendiendo los costos reales del sector. Explicó que las autoridades disciplinarias no cuestionaron la idoneidad del personal contratado ni la calidad de los diseños entregados, a pesar de que ello demostraba la licitud de su causa, cumpliendo por ende con su finalidad. Aclaró que la actualización de precios obedeció a factores externos relevantes, como la ola invernal de la época, condiciones de acceso a la obra y de orden público en la zona. Sobre el dolo aplicado a las conductas reprochadas, señaló que el servidor público sancionado verificó que el otrosí cumpliera con la normativa vigente aplicable, los precios del mercado y la protección de los recursos públicos, vulnerándose su debido proceso. Por todo lo anterior, concluyó que los actos sancionatorios acusados adolecen de falsa motivación.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.

El apoderado del ente disciplinario se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. Una vez ratificó el apego de los actos demandados al ordenamiento jurídico, afirmó que los mismos cumplieron a cabalidad con el debido proceso y el derecho de defensa. Señaló que la apreciación probatoria respetó el procedimiento y los derechos fundamentales involucrados, por lo que las decisiones fueron debidamente sustentadas. Aclaró que el reproche consistió en suscribir una modificación contractual que efectivamente generó un detrimento patrimonial, para el contrato de obra pública de la vía Puerto Boyacá - Chiquinquirá, favoreciendo al contratista con los sobrecostos detectados, violando los principios del Estatuto General de la Contratación Estatal - EGCE referidos al de responsabilidad y moralidad administrativa. En ese sentido, al hallar sobrecostos por $506.600.000, se concluyó que las conductas cometidas encajaban en el supuesto de hecho indicado en el numeral 31 del artículo 48 CDU, desatendiendo el EGCE y la Resolución 747 de 1998.

Aseguró que las tarifas pactadas en la modificación superaron los valores establecidos normativamente, añandiendo incluso costos adicionales. En ese entendido, afirmó que el funcionario disciplinado infringió sus deberes funcionales como Secretario Técnico General del INVIAS, afectando la buena administración, lo que sustenta tanto la ilicitud sustancial de la conducta como la sanción impuesta. Aclaró que el hecho de confiar en los expertos mencionados no era óbice para supervisar debidamente el contrato objeto de las sanciones a él impuestas, lo cual hubiera llevado a evitar los sobrecostos hallados, a la luz de las excepciones que debían aplicarse al principio de confianza, por lo que sus omisiones no obedecieron a meros errores sino a probada negligencia en el marco de sus funciones. De todo lo anteriormente expuesto, concluyó que no se configuran para los actos enjuiciados ni la falsa motivación ni la desviación de poder.

3. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA.

La Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, mediante Sentencia del 9 de julio de 2025. Declaró la nulidad de los actos disciplinarios del 29 de julio de 2022 y del 22 de agosto de 2023. Ordenó dejar sin efectos el registro sancionatorio disciplinario a cargo de la Procuraduría General de la Nación en el sistema SIRI y denegó las demás pretensiones.

Aclaró que el aspecto relativo al tipo contractual que regula la Resolución 747 de 1998 es el contrato de consultoría y no el de obra, por lo que los topes salariales allí previstos no aplican para otra tipología de contrato distinta a aquel de consultoría, por lo que extenderlo como aplicó el fallador disciplinario de segundo grado, carece de fundamento legal, más aún si se tiene en cuenta que, en caso de interpretaciones que cobijaran los contratos de obra, debía tenerse en cuenta el régimen de transición de la Resolución 10946 de 2012 tal como acaeció para el momento de la suscripción del contrato inicial 563 de 2012, momento para el cual el demandante no fungía como supervisor del contrato, aclarando que para la fecha de suscripción del acto modificatorio efectuado por el accionante, ya no se encontraba vigente la Resolución 747 de 1998. Denegó el pago de prestaciones laborales al haber mediado renuncia voluntaria del actor con anterioridad a las decisiones sancionatorias enjuiciadas, e improcedencia de los daños materiales, morales y sobre bienes constitucional y convencionalmente protegidos por insuficiencia fáctica, probatoria y jurídica, de conformidad con la normativa y jurisprudencia aplicable para esos efectos.

4. RECURSO DE APELACIÓN.

4.1. Germán Grajales Quintero. El apoderado de la parte demandante interpuso recurso de apelación parcial, contra la sentencia del a quo. Una vez citó la jurisprudencia que consideró ilustrativa del daño antijurídico, afirmó que, en efecto, los fallos disciplinarios causaron un daño de aquellos, reconocido por el artículo 90 superior, al actor. Aclaró que los perjuicios materiales, a título de daño emergente y lucro cesante sí están debidamente probados, a través de constancias de pago en los que se incurrió para la defensa de los derechos del actor en la presente controversia. Alegó que la renuncia a su cargo en la Empresa Metro de Bogotá no se dio de manera libre y voluntaria, si no como consecuencia de los fallos disciplinarios, hoy enjuiciados, describiendo que se vio obligado a retirarse, y que el testigo Leonidas Narváez Morales se manifestó en ese sentido, al referirse al fallo de responsabilidad fiscal en contra del demandante.

Sobre los perjuicios materiales, señaló que se encuentran debidamente probados a través de los testimonios practicados, donde se describió el impacto que tuvo la sanción en varios ámbitos de la situación personal del accionante, generándose en este ansiedad y preocupación, así como la percepción negativa de terceros hacia él, el aislamiento que le generó en su círculo social habitual, así como el dolor y la preocupación por la pérdida de su trabajo, además de las consecuencias que ello trajo, con ocasión de la inhabilidad para el ejercicio de cargos públicos en el futuro cercano. Procedió a analizar los elementos que así lo demuestran, en los testimonios de Fanny Grajales Quintero, Jorge Raúl Ossa, Botero y Leonidas Narváez Morales. Enfatizó igualmente el daño al buen nombre y posibilidad de acceder a cargos públicos, al ser la destitución del actor por los actos acusados, un hecho noticioso en medios de prensa, afectándose su honra y reputación, aclarando que la sola nulidad de los actos demandados no restaura su buen nombre y el impacto dejado en su vida laboral, además que en razón a su edad, se presetan limitaciones para acceder a otros cargos relacionados con su profesión.

4.2. Procuraduría General de la Nación. El apoderado del ente de control interpuso recurso de apelación contra la sentencia del tribunal de primera instancia. Insistió en que el actor favoreció a un tercero, con ocasión de los montos establecidos por el acuerdo modificatorio, suscrito en 2013. En ese sentido, reiteró que debía atender a lo establecido por la Resolución 747 de 1998, señalando que el Parágrafo del artículo 2 del otrosí modificatorio No. 1 de 2013, debía atenderse a la normativa anterior para procesos iniciados con anterioridad al 19 de noviembre de 2012, tal como acaecía con el Contrato No. 563 del 8 de junio de 2012, por lo que consideró que la norma sí fue desatendida, contrario a lo señalado por el a quo, de lo que se desprende igualmente la violación a los principios de la contratación estatal ya señalados anteriormente, relativos al principio de responsabilidad y de moralidad administrativa.

1. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO

5. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO.

Esta Delegada considera respetuosamente que, los problemas jurídicos a resolver, con base en los recursos de apelación interpuestos por las partes procesales, consisten en establecer si los actos disciplinarios acusados que sancionaron al señor GERMÁN GRAJALES QUINTERO se encuentran ajustados a derecho, y si deben reconocerse o no las pretensiones de reparación por perjuicios causados por los actos declarados en primera instancia como nulos, a título de daño emergente, lucro cesante, daño moral y daños a bienes constitucional y convencionalmente protegidos.

6. TESIS DEL MINISTERIO PÚBLICO.

Para el Ministerio Público, los fallos disciplinarios enjuiciados en nulidad no se encuentran ajustados al ordenamiento jurídico, en tanto los reproches sobre presuntos sobrecostos y adiciones presupuestarias tuvieron como fundamento normativo interno, disposiciones y resoluciones que no aplicaban al caso en concreto, al darle una aplicación extensiva ilegal por desconocer la diferencia de regímenes entre el tipo contractual de consultoría y aquel de obra, en los términos del Estatuto General de Contratación Estatal.

Por otra parte, se recomendará respetuosamente modificar el fallo del a quo en cuanto a las pretensiones denegadas de reparación del demandante, al haber recabado elementos probatorios suficientes con miras a disponer sobre el reconocimiento de algunos daños pretendidos.

7. RAZONES EN QUE SE APOYA LA TESIS EL MINISTERIO PÚBLICO.

7.1. Marco legal y jurisprudencial.

En el marco del Derecho Disciplinario,una de las primeras concreciones relevantes del proceso administrativo disciplinario, se manifiesta a través de la redacción, sanción y notificación del pliego de cargos, etapa procedimental que en realidad es el producto de la indagación preliminar (art. 150 y ss. CDU), y la iniciación y evaluación de la investigación disciplinaria (arts. 152 y 161 ibídem), es decir que se condensa, cuando del recaudo probatorio inicial, pueda demostrarse objetivamente la falta susceptible de imputarse al funcionario investigado, en términos del artículo 162 ibídem. Sobre el contenido mínimo de la decisión de cargos ha establecido el artículo 163 ibídem:

La decisión mediante la cual se formulen cargos al investigado deberá contener:

1. La descripción y determinación de la conducta investigada, con indicación de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se realizó.

La decisión mediante la cual se formulen cargos al investigado deberá contener:

1. La descripción y determinación de la conducta investigada, con indicación de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se realizó.

2. Las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación, concretando la modalidad específica de la conducta.

3. La identificación del autor o autores de la falta.

4. La denominación del cargo o la función desempeñada en la época de comisión de la conducta.

5. El análisis de las pruebas que fundamentan cada uno de los cargos formulados.

6. La exposición fundada de los criterios tenidos en cuenta para determinar la gravedad o levedad de la falta, de conformidad con lo señalado en el artículo 43 de este código.

7. La forma de culpabilidad.

8. El análisis de los argumentos expuestos por los sujetos procesales.

La ley procedimental disciplinaria también ha establecido con claridad el contenido del fallo sancionatorio en su artículo 170 ibídem, referentes legales entonces que no pueden ser vulnerados ni omitidos en principio por los respectivos operadores disciplinarios:

El fallo debe ser motivado y contener:

1. La identidad del investigado.

2. Un resumen de los hechos.

3. El análisis de las pruebas en que se basa.

4. El análisis y la valoración jurídica de los cargos, de los descargos y de las alegaciones que hubieren sido presentadas.

5. La fundamentación de la calificación de la falta.

6. El análisis de culpabilidad.

7. Las razones de la sanción o de la absolución, y

8. La exposición fundamentada de los criterios tenidos en cuenta para la graduación de la sanción y la decisión en la parte resolutiva. (Negrillas fuera de texto).

7. Las razones de la sanción o de la absolución, y

8. La exposición fundamentada de los criterios tenidos en cuenta para la graduación de la sanción y la decisión en la parte resolutiva. (Negrillas fuera de texto).

El numeral 4, apenas citado, refleja la relevancia de la caracterización del pliego de cargos, el cual es de obligatorio análisis y valoración en el fallo mismo, lo que en otras palabras quiere decir que, el pliego se constituye en la base acusatoria del análisis sancionatorio a resolver, con miras a absolver o condenar al funcionario disciplinado. La jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado ha analizado con detalle la naturaleza jurídica, elementos, aspectos fundamentales y alcance del pliego de cargos:

Como se observa, la parte general del pliego de cargos imputado al actor se compone de un conjunto de afirmaciones de contexto genérico, abstracto e indeterminado, que no especifica las circunstancias de quién incurrió en determinada conducta respecto de la multiplicidad de desviaciones que se le relacionaron; así, por ejemplo, no se dijo expresamente en qué y frente a cuál actividad específica se omitió coordinar, supervisar y velar. Lo propio se puede predicar de la ausencia de verificación «con estricto celo» para asegurar que «todo estuviera soportado legalmente».

De suerte que al cotejar la imputación con el mandato del artículo 163 del Código Disciplinario Único (CDU), no cumple los requisitos exigidos en el numeral 1, en el sentido de que «La decisión mediante la cual se formulen cargos al investigado deberá contener: 1. La descripción y determinación de la conducta investigada, con indicación de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se realizó».

Sobre la precisión y claridad del pliego de cargos en la investigación disciplinaria, la Corte Constitucional ha reiterado:

«[...] la jurisprudencia constitucional ha señalado desde sus inicios el mínimo de aspectos inherentes a la noción de debido proceso, cuya vigencia es indispensable en todo tipo de actuación disciplinaria. Esos criterios, que se traducen en deberes de la autoridad disciplinaria, son los siguientes!": "[...] ii) La formulación de los cargos imputados, que puede ser verbal o escrita, siempre y cuando en ella consten de manera clara y precisa las conductas, las faltas disciplinarias a que esas conductas dan lugar y la calificación provisional de las conductas como faltas disciplinarias17"» (sentencia C-721 de 2015) [se destaca].

(…)

2.8.1.2 Sin embargo, no ocurrió lo mismo con el capítulo del pliego de cargos que la Procuraduría denominó «específico», contra el que el demandante pudo materializar en algo el ejercicio del derecho de contradicción y defensa, en razón a que allí se le identificaron e individualizaron las posibles irregularidades, tal como aparecen relacionadas en los "CUADROS ANEXOS AUTO DE CARGOS» (páginas 30 a 32), amén de que no se le señalaron las normas desconocidas por cada imputación y en muchos casos no se indicó siquiera la fecha de los documentos que las soportan. Tales acusaciones fueron, en últimas y en concreto, las conductas por las que resultó destituido e inhabilitado el señor Zárate Rueda.

2.7.1.3 Destaca la Sala que fue entonces en la parte específica del pliego de cargos en la que la Procuraduría General de la Nación delimitó y definió el marco fáctico (que no jurídico) de responsabilidad disciplinaria que le atribuyó al actor (…)» (S.C.A. Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 10 de mayo de 2018. Exp. 11001032500020110054400 (2116-11)

De otra parte, el principio de congruencia procesal también ha sido objeto de análisis para la debida correspondencia entre el pliego de cargos y el respectivo fallo disciplinario, como garantía fundamental del debido proceso y los postulados doctrinarios que sobre todo el Derecho Penal ha profundizado en cuanto al principio de legalidad, es decir que se cuente con una hoja de ruta suficientemente sustentada y debatida, en cuanto a las conductas tipificadas, para poder decidir el fondo de la queja disciplinaria, con base en una investigación conocida de antemano por todas las partes involucradas:

1. El principio de congruencia entre el acto de formulación de cargos y el fallo disciplinario.

Entre el pliego de cargos y el fallo disciplinario debe existir correspondencia en lo que respecta a la denominación jurídica que se atribuye al disciplinado, en garantía de los derechos que le asisten, en particular los de acceso a la investigación, rendir descargos, motivo por el cual los cargos deben estar plenamente identificados en cuanto delimitan el marco de acción de su derecho de defensa; de igual manera garantiza el derecho de impugnación de las decisiones ya que su controversia está delimitada por los cargos que se hubieran formulado. Tal es la relevancia del principio de congruencia, que su desatención puede dar lugar a la invalidación de la actuación, por violación al debido proceso y al derecho de defensa y contradicción, es por ello que entre una y otra decisión debe haber consonancia y armonía y no puede ocurrir que se formule un cargo por una falta y el fallo disciplinario se emita atribuyendo una distinta a aquella que fue imputada en el pliego de cargos, dado que tal incongruencia redundaría en violación de los derechos previamente aludidos. (S.C.A., Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 30 de junio de 2016. Exp. 11001 03 25 000 2011 00170 00 (0583-11)

7.2. Control judicial integral de las decisiones administrativas sancionatorias.

Sobre el rol del juez administrativo, de cara al control judicial de los actos disciplinarios, se esbozaron los parámetros básicos de dicho control, denominado de carácter integral, en pronunciamiento del Consejo de Estado:

[E]l control que debe ejercer el juez administrativo sobre los actos de la administración que sean de carácter disciplinario debe ser un control integral, en la medida en que la actividad de este juez «supera el denominado control de legalidad, para en su lugar hacer un juicio sustancial sobre el acto administrativo sancionador, el cual se realiza a la luz del ordenamiento constitucional y legal, orientado por el prisma de los derechos fundamentales» […] [E]n criterio de la Sala que ese juicio integral supone, en cuanto a las causales de nulidad, que el juez, en virtud de la primacía del derecho sustancial, puede y debe examinar causales conexas con derechos fundamentales a fin de optimizar la tutela judicial efectiva. Respecto a la valoración de las probanzas recaudadas en el disciplinario, el aludido juicio integral lo habilita para estudiar la legalidad, pertinencia y conducencia de las pruebas que soportan la imposición de la sanción disciplinaria, porque solo a partir de su objetiva y razonable ponderación, se puede colegir si el acto disciplinario se encuentra debidamente motivado. Con relación a los principios rectores de la ley disciplinaria, el juez está facultado para examinar el estricto cumplimiento de todos y cada y uno de ellos dentro la actuación sancionatoria. Acerca del principio de proporcionalidad, de que trata el artículo 18 de la Ley 734 de 2002, referido a que la sanción disciplinaria debe corresponder a la gravedad de la falta cometida y a la graduación prevista en la ley, cuando el juicio de proporcionalidad de la sanción sea parte de la decisión judicial, el juez puede, según lo ordenan el artículo 170

del CCA y el inciso 3 del artículo 187 del CPACA, estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas. En cuanto a la ilicitud sustancial, el juez está autorizado para realizar el análisis de racionalidad, razonabilidad y/o proporcionalidad respecto de la misma, al punto que, si el asunto lo exige, puede valorar los argumentos que sustenten la afectación sustancial del deber funcional y las justificaciones expuestas por el disciplinado. La ilicitud sustancial tiene un aspecto positivo -afectación sustancial del deber formaly uno negativo -causal de justificación. Tratándose de su dimensión negativa, el numeral 1° del artículo 28 de la Ley 734 de 2002, el investigado actúe «Por fuerza mayor o caso fortuito». Los elementos constitutivos de fuerza mayor o caso fortuito como eximente de responsabilidad han sido precisados por la jurisprudencia y la doctrina como las circunstancias de haber sido imprevisto el hecho y la irresistibilidad (…)» (S.C.A., Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 12 de noviembre de 2020. Exp. 19001-23-33-000-2016-00356-01 (3059-17)

Así mismo, el máximo tribunal de lo contencioso administrativo analizó los elementos que configuran la responsabilidad disciplinaria, con especial énfasis en la culpabilidad y sus diversos grados, con miras a establecer los aspectos de carácter subjetivo, objeto de reproche para el servidor público disciplinado:

En materia disciplinaria, el debido proceso administrativo impone a la autoridad disciplinaria, entre otros aspectos, sancionar al disciplinado exclusivamente por la comisión de los hechos objeto de reproche disciplinario inicialmente imputados, y no por unos diferentes, con el claro propósito de proteger el derecho de contradicción y defensa del mismo, garantía que ha sido denominada por la jurisprudencia del Consejo de Estado como principio de congruencia. […] [L]a responsabilidad disciplinaria implica el análisis de la conducta del sujeto disciplinable desde 3 diversos factores a saber, la tipicidad, la ilicitud sustancial y la culpabilidad, los cuales por el diseño y estructura del derecho disciplinario adquieren connotaciones especiales diferentes a los decantados por otras manifestaciones del ius puniendi del Estado. Este último factor -la culpabilidad-, bajo la cual se analiza la conducta desde una perspectiva subjetiva, esto es, desde la evaluación de la voluntad y el conocimiento del sujeto disciplinable al momento encaminar su actuación (…) dispone que en materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva y las faltas solo son sancionables a título de dolo o culpa […] El