PGN - Fallo de Segunda Instancia E-2022-041263 D-2022-2221012

FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA-Esta Sala concluye que, respecto a, alcalde municipal, se demostró en grado de certeza la responsabilidad disciplinaria por la comisión de la falta grave imputada, cometida a título de culpa grave. En consecuencia, la Sala confirmará el fallo de primera instancia

PRINCIPIO DE CONGRUENCIA-Violación del

Según el defensor, en el caso examinado se desconoció el principio de congruencia, puesto que en el fallo disciplinario de primera instancia se varió el título de culpabilidad imputado en el auto de formulación de cargos, de culpa gravísima a culpa grave, con lo que se vulneró el debido proceso y el derecho a la defensa del disciplinable. La congruencia se entiende como la consonancia que debe existir entre el pliego de cargos y el fallo, como se encuentra definido en el artículo 20 del CGD, según el cual «el disciplinado no podrá ser declarado responsable por hechos ni faltas disciplinarias que no consten en el pliego de cargos, sin perjuicio de la posibilidad de su variación». El Consejo de Estado, a ese particular, ha dicho: El principio de congruencia entre el acto de formulación del pliego de cargos y el fallo disciplinario, se refiere a la correspondencia que debe existir entre dichas providencias en la denominación jurídica que se endilga al disciplinado. En tal virtud, se proscribe que se formule un cargo por una falta y el fallo disciplinario atribuya una distinta a aquella que fue imputada en el pliego de cargos. El incumplimiento del principio de incongruencia trae como consecuencia la posibilidad de invalidar la actuación, por violación del debido proceso del disciplinado. Tal principio encuentra relevancia al garantizar que el implicado pueda ejercer el derecho de defensa y contradicción, y materializa especialmente los derechos de acceso a la investigación y de rendir descargos

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN-Improcedencia del recurso extraordinario de revisión.

Con respecto al recurso extraordinario de revisión frente a decisiones disciplinarias que vinculen a servidores públicos de elección popular, como en este caso, se debe atender lo resuelto en la sentencia C-030 de 2023, así como el auto de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado del 3 de diciembre de 2024, en particular en cuanto se adoptaron las siguientes pautas: Primera regla: El recurso de revisión solo procede contra las decisiones de segunda instancia o de doble conformidad emitidas por la Procuraduría General de la Nación que impongan sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, siempre y cuando el disciplinado esté en ejercicio de un cargo de elección popular al momento de la imposición de la sanción. Igualmente, procede contra estas mismas decisiones, respecto de las faltas cometidas durante el mandato popular y la sanción disciplinaria se imponga con posterioridad, en tanto dicha sanción comporte inhabilidad para ocupar cargos o ejercer funciones públicas. […] Según la Ley 2094 de 2021 y la modulación efectuada por la Sentencia C-030 de 2023, esta acción de revisión quedó circunscrita a las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad impuestas por la Procuraduría General de la Nación que implican una «restricción o limitación temporal al derecho a ser elegido de un servidor público de elección popular, en ejercicio de sus funciones». Lo anterior por cuanto este tipo de sanciones tienen la virtualidad de interrumpir el mandato popular y, en esa medida, lesionan gravemente el principio democrático y el derecho a la representación política efectiva, previstos en la

Constitución Política y la CADH. Así, independientemente de si la falta se cometió antes o durante el ejercicio del cargo de elección popular, lo importante es que la sanción afecte el ejercicio efectivo del mandato popular y los derechos políticos del elegido. Por lo tanto, debe entenderse que las demás sanciones disciplinarias, como la multa o la amonestación escrita, que se llegaren a aplicar a estos mismos servidores públicos, no son objeto de este recurso judicial. […] (subrayado de la Sala)

| | | | --- | --- | | Dependencia: | Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular | | Radicado: | IUS-E-2022-041263 / IUC-D-2022-2221012 | | Investigado: | Edgar Muñoz Torres | | Cargo: | Alcalde | | Entidad: | Municipio de Pitalito (Huila) | | Fecha informe: | 22 de julio de 2022 | | Fecha hechos: | Enero a marzo de 2022 | | Asunto: | Fallo de segunda instancia |

Bogotá, D.C., 8 de mayo de 2025

Aprobado en Sala, con Acta No. 016

P.D. Ponente: Carlos Humberto García Parrado

I. ASUNTO

La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la defensa del procesado Edgar Muñoz Torres en contra del fallo proferido por la Procuraduría Provincial de Juzgamiento de Neiva, el 30 de septiembre de 2024, que lo declaró disciplinariamente responsable y, como consecuencia, le impuso sanción consistente en suspensión en el ejercicio del cargo por el término de dos (2) meses, que se convirtieron al equivalente en salarios devengados para la época de los hechos.

II. HECHOS

Se contraen a que Edgar Muñoz Torres, en su condición de alcalde municipal de Pitalito, Huila, periodo 2020-2023, presuntamente, no garantizó la prestación del servicio de alimentación escolar (PAE) desde el inicio del calendario escolar del año 2022 (24 de enero), toda vez que solo hasta el 28 de marzo de ese año se inició la ejecución del respectivo contrato, afectándose durante 9 semanas a niños, niñas y adolescentes inscritos en matricula oficial en el municipio.

III. ANTECEDENTES

3.1 Investigación disciplinaria

III. ANTECEDENTES

3.1 Investigación disciplinaria

La actuación disciplinaria se inició con sustento en el informe de finalización del asunto ordinario preventivo elaborado por la Procuraduría Provincial de Garzón, y trasladado con fines disciplinarios el 22 de julio de 2022[[1]](#footnote-2), mediante el cual se puso en conocimiento que el ente territorial citado, en cabeza del procesado, para el primer semestre de 2022 incurrió en presuntas irregularidades en la prestación del Programa de Alimentación Escolar (PAE).

La misma procuraduría provincial, el 26 de julio siguiente[[2]](#footnote-3) dispuso la apertura de investigación disciplinaria en contra de Edgar Muñoz Torres, en su condición de alcalde del municipio de Pitalito, Huila, para el periodo constitucional 2020-2023. Decisión notificada al procesado, previa autorización[[3]](#footnote-4), a través de correo electrónico, el 4 de agosto del mismo año[[4]](#footnote-5).

3.2 Cierre de investigación

La dependencia territorial instructora, el 24 de mayo de 2023[[5]](#footnote-6), dispuso el cierre de la investigación y corrió traslado para alegatos precalificatorios, determinación notificada al sujeto procesal[[6]](#footnote-7), quien allegó escrito con lo pertinente[[7]](#footnote-8), lo que ameritó la evaluación de la actuación.

3.3 Pliego de cargos

Con decisión del 8 de noviembre de 2023[[8]](#footnote-9), la Procuraduría Provincial de Instrucción Garzón (anteriormente denominada Procuraduría Provincial de Garzón) formuló cargos al disciplinable. La decisión se notificó a través de correo electrónico el 10 de noviembre del mismo año[[9]](#footnote-10) directamente al procesado.

El pliego concretó un cargo para el investigado por incurrir en falta grave, citando como conducta reprochable, la siguiente:

Señor EDGAR MUÑOZ TORRES, en su condición de Alcalde del Municipio de PitalitoHuila para la vigencia 2022, puede ver comprometida su responsabilidad disciplinaria al no haber garantizado la prestación del servicio de alimentación escolar desde el inicio del calendario escolar, 24 de enero de 2022, toda vez que la misma solo se materializó hasta el 28 de marzo de 2022, situación que afectó durante nueve (9) semanas lectivas a niños, niñas y adolescentes inscritos en matrícula oficial en el municipio de Pitalito Huila.

En la calificación jurídica se adujo que, con su comportamiento, el procesado incurrió en falta disciplinaria por incumplimiento de deberes conforme al numeral 1º del artículo 34 de la Ley 734 de 2002, así como, incurrir en la prohibición del numeral 1º del artículo 35 ibidem. La falta fue calificada a título de culpa gravísima.

Surtida la diligencia de notificación personal del auto de cargos, la procuraduría provincial de instrucción remitió la actuación a la Procuraduría Provincial de Juzgamiento de Neiva[[10]](#footnote-11).

3.4 Descargos y alegaciones

La Procuraduría Provincial de Juzgamiento de Neiva, con proveído del 14 de febrero de 2024[[11]](#footnote-12), avocó conocimiento, fijó el procedimiento a seguir a través del juicio ordinario y corrió traslado a los sujetos procesales para presentar descargos. Por intermedio de su apoderada de confianza el procesado allegó escrito con sus razones defensivas[[12]](#footnote-13).

Con autos del 7 de mayo[[13]](#footnote-14) y 4 de julio[[14]](#footnote-15) de 2024 se resolvieron las solicitudes probatorias y se decretaron pruebas de oficio.

El 14 de agosto de 2024[[15]](#footnote-16) se corrió traslado para alegaciones de conclusión previas al fallo de primera instancia, decisión comunicada a los sujetos procesales[[16]](#footnote-17). La defensora de confianza allegó memorial[[17]](#footnote-18).

3.5 Fallo de primera instancia e impugnación

La Procuraduría Provincial de Juzgamiento de Neiva, el 30 de septiembre de 2024[[18]](#footnote-19), profirió fallo de primera instancia mediante el cual declaró responsable a Edgar Muñoz Torres frente al cargo imputado, por lo que, en consecuencia, le impuso sanción de suspensión en el ejercicio del cargo durante dos (2) meses.

Notificada la decisión sancionatoria[[19]](#footnote-20), el defensor de confianza del sancionado interpuso y sustentó recurso de apelación[[20]](#footnote-21), concedido ante esta Sala[[21]](#footnote-22). El expediente se recibió el 15 de noviembre del mismo año[[22]](#footnote-23).

IV. PROVIDENCIA RECURRIDA

Después de narrar los antecedentes y concretar el acervo probatorio, el fallo impugnado procedió a exponer los argumentos en que sustentó la decisión sancionatoria, así:

IV. PROVIDENCIA RECURRIDA

Después de narrar los antecedentes y concretar el acervo probatorio, el fallo impugnado procedió a exponer los argumentos en que sustentó la decisión sancionatoria, así:

4.1 La primera instancia adujo que, de acuerdo con las pruebas obrantes en la actuación, el disciplinable incurrió en la comisión de la falta descrita en el numeral 1º de los artículos 34 y 35 de la Ley 734 de 2002, al no haber garantizado la prestación del servicio del complemento alimentario para los niños, niñas y adolescentes desde el inicio del calendario escolar en el municipio de Pitalito, Huila, en el año 2022, esto es, desde el 24 de enero de ese año, pues, el programa solo inició hasta el 28 de marzo de dicho año, incumpliendo de esa manera el deber contenido en el numeral 10, literal c), del artículo 2.3.10.4.3 del Decreto 1852 de 2015.

4.2 Destacó que, de las pruebas allegadas a la actuación, no se advierte acto administrativo mediante el cual el disciplinable haya delegado en la Secretaría de Educación municipal el ejercicio de funciones para el cumplimiento del PAE. Resaltó, además, que en los Decretos 570 de 2019 y 363 de 2022, contentivos del Manual Especifico de Funciones y Competencias de la planta de personal del municipio, no se evidencia que, entre las funciones a cargo de dicha secretaría, alguna esté relacionada con este cometido.

4.3 El a quo descartó los argumentos de la defensa relacionados con la delegación de funciones en la Secretaría de Educación, señalando que, si bien es cierto obran oficios expedidos por la jefe de la Oficina de Contratación del municipio, a través de los cuales delegaba la supervisión del contrato No. 272 del 11 de febrero de 2022 en el secretario de Educación, esta se encuentra relacionada con el deber de vigilancia del cumplimiento del objeto contractual, hecho que no es objeto de reproche al disciplinado. Así, concluyó que la única delegación que existió para la Secretaría de Educación provino de la oficina de contratación, y está relacionada con la supervisión de contratos celebrados para la prestación del PAE, suscritos, además, con posterioridad al inicio del calendario escolar.

4.4 Por otra parte, agregó que, aunque existió una delegación en materia contractual por parte del disciplinable a la oficina de contratación, realizada a través de la Resolución No. 224 del 01 de abril de 2020, esta no libera de responsabilidad a quien delega, pues la delegación implica la permanencia de un vínculo entre el delegante y el delegatario, que se manifiesta en las atribuciones de orientación, vigilancia, seguimiento y control que el delegante ejerce sobre el delegatario, lo que no se cumplió en este caso, pues, no obra prueba que permita concluir que durante la etapa contractual el procesado haya cumplido dichos deberes.

4.5 En lo concerniente a la ilicitud sustancial, aseguró el a quo que el investigado desconoció su deber funcional, en razón a que, al alejarse de los deberes del cargo o función que le correspondían, afectó los principios de moralidad, eficiencia y eficacia. Destacó que, en el presente caso no se produjeron los efectos perseguidos por el PAE, como es que los estudiantes del municipio tuviesen el servicio de alimentación desde el inicio del año escolar.

4.6 Frente a la culpabilidad, el fallo varió la imputación subjetiva atribuida en el auto de cargos, de culpa gravísima a culpa grave, señalando que el investigado faltó al deber de actuar con la diligencia y cuidado necesario en el ejercicio de sus funciones. Lo anterior, porque, a juicio de la primera instancia, está demostrado que conocía los deberes consagrados en la Constitución y la ley, y pese a las acciones desplegadas para el cumplimiento del deber legal, estas no fueron suficientes para garantizar la prestación oportuna del servicio de alimentación escolar en el municipio.

V. RECURSO DE APELACIÓN

A través de apoderado, Edgar Muñoz Torres sustentó la alzada en las siguientes razones:

5.1 Atipicidad de la conducta. El defensor adujo que ninguna de las normas citadas como violadas por el a quo establece una obligación directa para el disciplinable de garantizar la prestación del servicio de alimentación desde el primer día del calendario escolar, por lo que, al no tener dicho deber funcional a su cargo, la conducta imputada deviene en atípica.

Destacó, en particular, que el artículo 2.3.10.4.3 del Decreto 1852 de 2015 es una norma genérica, dirigida a las entidades territoriales, y que no determina una conducta concreta y específica, una función, una orden, o una prohibición en cabeza del alcalde municipal; por lo que, sancionar al investigado por no garantizar el cumplimiento del contrato PAE desde el primer día del calendario escolar, cuando la ley no se lo exige de manera directa al cargo del alcalde, es desconocer el principio de legalidad.

Concluyó frente a la adecuación típica realizada en el pliego de cargos no fue perfecta, pues no realizó el reenvío a las normas concretas que establezcan la prohibición reprochada. Así las cosas, no se puede considerar que el procesado incumplió un deber, cuando no era de su cargo funcional hacerlo.

Finalizó señalando que, si bien los ordenadores del gasto y los nominadores tienen el deber de vigilancia y control de las actividades de la administración, en este caso, la imputación se hizo al alcalde como responsable directo de la actividad, y no por dejar de vigilar o controlar.

5.2 Confianza legitima. Señaló que la primera instancia tuvo falencias en la investigación, pues no profundizó sobre quien tenían el deber funcional de adelantar el proceso de contratación en el municipio, hecho que claramente se puede determinar en el manual de funciones de la entidad. Argumentó que los directivos no deben asumir la responsabilidad de todo lo que ocurre en la dependencia a su cargo, cuando internamente se ha hecho una distribución de tareas, por lo que llamar siempre como responsable al ordenador del gasto es un claro ejemplo de responsabilidad objetiva.

Destacó que, de conformidad con los Decretos 573 de 2018 y 570 de 2019, los roles y responsabilidades funcionales que se reprochan al alcalde estaban en cabeza del secretario de educación municipal como el encargado del programa PAE y supervisor de este, y el jefe de contratación del municipio, como responsable de adelantar el respectivo proceso contractual, funcionarios a los que no se le investigó.

Resaltó que el disciplinable expidió la Circular 022 del 30 de diciembre de 2021, en la que exhortó a la secretaría de educación y a la dependencia de contratación para que desarrollaran el PAE; y que también requirió a los citados funcionarios en diferentes consejos de gobierno, sobre el desarrollo del programa.

5.3 Inexistencia de ilicitud sustancial. Frente a esta categoría, consideró el defensor apelante que la procuraduría de instrucción se limitó a señalar equivocadamente que la conducta es sustancialmente ilícita porque el procesado incurrió en violación de la norma y vulnero los principios de moralidad y eficacia, sin demostrar el quebrantamiento de dichos principios. Así, señaló que el argumento expuesto por el a quo no contiene los estándares mínimos de la doctrina para sustentar la ilicitud sustancial, pues no desarrolló o motivó cómo se afectaron los principios de la función pública referidos.

Concluyó señalando que «de ser sancionado mi representado por este hecho señor Procurador, se estaría sancionando a un servidor público por desconocer el deber por el deber; recordemos señor Procurador, que la transgresión de una norma, requiere que la misma trascienda a la puesta en peligro de los principios de la función administrativa, y es precisamente ello, lo que no está probado, porque finalmente el contrato cumplió con su objetivo».

5.4 Culpabilidad. Adveró el defensor que al procesado no se le pueden cuestionar todos los inconvenientes que se presentaron en la actividad contractual, pues, es claro que en el desarrollo de la función administrativa se distribuyen tareas y funciones, y cuando no se cumplen esos deberes funcionales, cada uno debe asumir sus responsabilidades; por lo que el disciplinado, en su condición de alcalde municipal, no está obligado a responder por todo lo que suceda en torno a un contrato.

Lo anterior para señalar que existe falsa motivación del elemento culpa, pues, además de sustentar la violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento, sobre las cuales el disciplinable no estaba obligado a cumplir, la primera instancia se limitó a señalar que hubo culpa gravísima porque la norma es clara al definir el cumplimiento de lo reprochado, refiriéndose a las mismas normas que sirvieron para soportar la tipicidad; por lo que se advierte un caso de doble juicio de tipicidad, lo que técnicamente no es correcto en un pliego de cargos.

Por último, reseñó el apelante que la decisión disciplinaria no demostró la culpabilidad del procesado a través de prueba indiciaria, por lo que no aparece acreditada en el proceso la referida categoría dogmática de la falta disciplinaria objeto de sanción.

5.5 Principio de congruencia. Señaló el apoderado que en el caso examinado se violó el principio de congruencia, pues, a lo largo de la investigación disciplinaria la defensa orientó sus argumentos a desvirtuar la culpa enrostrada en el pliego de cargos, esto es, la culpa gravísima por violación de reglas de obligatorio cumplimiento, y que, en el fallo, de forma sorpresiva y sin ningún argumento, se atribuyó la falta con culpa grave por la falta de cuidado que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones, lo que, a su juicio, es una clara violación al debido proceso, el derecho a la defensa y el principio de congruencia.

VI. CONSIDERACIONES

6.1 Competencia

VI. CONSIDERACIONES

6.1 Competencia

De conformidad con el numeral 6º del artículo 277 de la Constitución Política, los artículos 1º y 16 de la Ley 2094 de 2021[[23]](#footnote-24) y el numeral 3º del artículo 22 del Decreto Ley 262 de 2000, modificado por el artículo 11 del Decreto Ley 1851 de 2021, la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el fallo sancionatorio del 30 de septiembre de 2024, proferido por la Procuraduría Provincial de Juzgamiento de Neiva, toda vez que dicha decisión fue proferida frente a un servidor público de elección popular.

El recurso se estudia dentro del delimitado marco que define el inciso 2º del artículo 234 del CGD, en tanto establece que «El recurso de apelación otorga competencia al funcionario de segunda instancia para revisar únicamente los aspectos impugnados y aquellos otros que resulten inescindiblemente vinculados al objeto de impugnación».

Del mismo modo, corresponde a la Sala resolver conforme a los lineamientos señalados por la Corte Constitucional en la sentencia C-030 de 2023, reiterados, entre otras, en las sentencias SU-381, SU-382 y SU 417 de 2024, y por el Consejo de Estado en la sentencia de la Sección Quinta, del 31 de octubre de 2024[[24]](#footnote-25), y el auto de unificación jurisprudencial proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, el 3 de diciembre de 2024[[25]](#footnote-26).

6.2 Metodología de la decisión

En orden a resolver el recurso de apelación, la Sala se pronunciará sobre los siguientes aspectos: (6.2.1) Las nulidades en general y la planteada en este caso en particular; (6.2.2)Análisis de responsabilidad disciplinaria en el caso concreto; (6.2.3) Conclusión; y (6.2.4) Otras determinaciones - Improcedencia del recurso extraordinario de revisión.

6.2.1 Las nulidades en general y la planteada en este caso en particular

Con la actuación disciplinaria se materializa la potestad disciplinaria del Estado, y con ella se ejerce control en relación con las conductas de los servidores públicos y de los particulares que cumplan función pública, por lo cual se debe sujetar a las garantías del debido proceso. Es por tanto, por lo que debe adelantarse con estricto apego a las reglas y condiciones procesales previstas en la Constitución Política y en la ley, puesto que, de lo contrario, podría configurarse alguna de las causales de invalidación previstas en el procedimiento disciplinario, que para el caso que nos ocupa son la previstas en el artículo 202 del CGD, por la época en la que fue notificado el pliego de cargos (13 de diciembre de 2023)[[26]](#footnote-27).

En ese contexto, la nulidad es un remedio procesal extremo previsto en el ordenamiento jurídico disciplinario para cuando no existe otra alternativa legal ante una irregularidad trascendental. Esto es, cuando se trata de un vicio que no se puede enmendar de una forma diferente a invalidar y rehacer la actuación irregular, a efecto de que se cumplan los propósitos fundamentales del procedimiento y los derechos de los sujetos procesales, finalidades que están contempladas como principio orientador en el artículo 22 del CGD[[27]](#footnote-28).

En virtud de lo anterior, cuando en el trámite del proceso disciplinario se advierta la existencia de alguna de las causales de nulidad previstas en el artículo 202 del CGD, que vicien de manera insaneable la actuación, el funcionario deberá declararla a partir del momento procesal en el que se presente, en aras de la prevalencia del interés general (justicia, efectividad del derecho sustantivo y búsqueda de la verdad material).

Ahora bien, las nulidades procesales en materia disciplinaria, conforme al artículo 202 y siguientes del CGD, proceden a solicitud de alguno de los sujetos procesales o de oficio. Por su parte, prescribe el artículo 206 ibidem que «La solicitud de nulidad podrá formularse antes de dar traslado para alegatos de conclusión, y deberá indicar en forma concreta la causal o causales respectivas y expresar los fundamentos de hecho y de derecho que la sustenten». Por tal motivo, la Sala se pronunciará sobre la presunta violación del principio de congruencia, planteada por la defensa, como parte de los argumentos de la apelación.

Debe tenerse presente que quien alegue una nulidad debe demostrar que la irregularidad sustancial afectó garantías de los sujetos procesales, o desconoció las bases fundamentales de la instrucción y el juzgamiento, amén de los principios que rigen las nulidades en materia disciplinaria.

6.2.1.1 Violación del principio de congruencia

Según el defensor, en el caso examinado se desconoció el principio de congruencia, puesto que en el fallo disciplinario de primera instancia se varió el título de culpabilidad imputado en el auto de formulación de cargos, de culpa gravísima a culpa grave, con lo que se vulneró el debido proceso y el derecho a la defensa del disciplinable.

La congruencia se entiende como la consonancia que debe existir entre el pliego de cargos y el fallo, como se encuentra definido en el artículo 20 del CGD, según el cual «el disciplinado no podrá ser declarado responsable por hechos ni faltas disciplinarias que no consten en el pliego de cargos, sin perjuicio de la posibilidad de su variación».

El Consejo de Estado, a ese particular, ha dicho:

El principio de congruencia entre el acto de formulación del pliego de cargos y el fallo disciplinario, se refiere a la correspondencia que debe existir entre dichas providencias en la denominación jurídica que se endilga al disciplinado. En tal virtud, se proscribe que se formule un cargo por una falta y el fallo disciplinario atribuya una distinta a aquella que fue imputada en el pliego de cargos.

El incumplimiento del principio de incongruencia trae como consecuencia la posibilidad de invalidar la actuación, por violación del debido proceso del disciplinado. Tal principio encuentra relevancia al garantizar que el implicado pueda ejercer el derecho de defensa y contradicción, y materializa especialmente los derechos de acceso a la investigación y de rendir descargos[[28]](#footnote-29).

Ahora bien, esa coherencia lógica del devenir procedimental, que se predica a partir del principio de congruencia, se debe respetar no solo del sujeto activo (aspecto personal), sino también de los hechos materia de investigación, (aspecto factico) y del marco jurídico desarrollado (aspecto jurídico). Las posiciones de la Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Consejo de Estado han coincidido en afirmar, que esta conformidad en los aspectos personal y factico, es absoluta, en tanto que, en lo jurídico, es relativa. Significa que, luego de formulada la acusación sobre una persona y sobre un hecho determinado, en ningún caso se puede decidir respecto de otro sujeto al que no se le generó acusación alguna, ni sobre un hecho que no fue imputado al momento de formular cargos.

En cambio, la imputación jurídica bien puede ser variada, si luego de recaudadas las pruebas de descargos, y antes del fallo de primera, se demuestra que se incurrió en error en la calificación jurídica, caso en el cual se debe hacer una nueva adecuación, en donde se garantice el derecho de la defensa y contradicción, en los mismos términos de la formulación del cargo o la citación audiencia.

La Corte Constitucional, en sentencia SU-901 de 2005, señaló:

La congruencia entre el pliego de cargos y el fallo debe ser personal, fáctica y jurídica. Las dos primeras son absolutas en tanto que la última es provisional ya que la calificación de la conducta puede ser degradada en el fallo. En el caso planteado, la congruencia personal y la congruencia fáctica se mantuvieron invariables, en tanto que la congruencia jurídica se varió de una conducta dolosa a una culposa. Pero esto no entraña irregularidad procesal alguna pues es consistente con el hecho de haberse aprobado un acta de liquidación pese a la realización parcial de la obra, el pago de su valor total y el incremento patrimonial injustificado del contratista.

Así las cosas, es claro que la calificación que se hace al momento de formular un cargo es provisional y, por lo tanto, puede ser variada antes de proferirse la decisión definitiva, dado que, en esa búsqueda de la verdad real, encontramos nuevos argumentos que inciden en el reproche. Ahora lo que ha precisado la jurisprudencia es que, esa modificación no puede ser total, dado que no podría abarcar aspectos como el personal y factico, pero sí puede variar la denominación jurídica de la falta que se atribuye al procesado, en salvaguarda del debido proceso y de las garantías que de él se derivan.

En esa dirección, del mismo modo, la calificación jurídica de la falta puede ser modificada en el fallo disciplinario de primera o segunda instancia, siempre que, respetándose la facticidad, se haga en favor del procesado, lo que no atenta contra sus derechos fundamentales al debido proceso y al derecho a la defensa. El Consejo de Estado, sobre esto último, razonó:

Así las cosas, la congruencia personal y fáctica debe ser más exigente o absoluta, mientras que la congruencia jurídica es menos exigente o relativa. Ejemplo del primer tipo de congruencia ─la exigente o absoluta─ es que la conducta reprochada no admite cambios esenciales entre la formulación de pliego de cargos y la decisión sancionatoria. Por su parte, la congruencia relativa es más frecuente en los aspectos jurídicos, ya que es válido aceptarse cambios entre la imputación y la decisión sancionatoria. Por ejemplo, en el pliego de cargos, se puede atribuir una falta grave y terminar sancionándose por una falta leve; o endilgarse una falta a título de dolo y reprocharse dicho comportamiento a título de culpa[[29]](#footnote-30); o, aunque con falta de técnica, atribuirse varios preceptos normativos, pero en la decisión definitiva precisarse cuál es la falta por la cual se sanciona[[30]](#footnote-31).

En el present