PGN - Fallo de Segunda Instancia IUR-43133

FALLO ABSOLUTORIO EN SEGUNDA INSTANCIA-Revoca fallo de la Procuraduría de Juzgamiento 4 para en su lugar absolver a Contralor Departamental de Cundinamarca de falta relacionada con actos administrativos para incremento a la remuneración básica mensual y gastos de representación

NULIDAD EN PROCESO DISCIPLINARIO-Requisitos para decretar la nulidad de la actuación

La Sala ha recalcado que son requisitos para decretar la nulidad de la actuación: i) la oportunidad, esto es que la solicitud se formule en la oportunidad establecida en la ley; ii) invocar de forma concreta la causal o causales respectivas y, iii) expresar los fundamentos de hecho y de derecho que la fundamentan, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 146 de la Ley 734 de 2002, hoy artículo 206 de la Ley 1952 de 2019

NULIDAD EN PROCESO DISCIPLINARIO-Requisito de oportunidad y excepción

En cuanto a la oportunidad, en vigencia de CDU, la norma establecía que la solicitud de nulidad podrá formularse hasta antes de emitir el fallo definitivo. No obstante, esta regla no es absoluta, ya que puede suceder que la irregularidad se presente en el fallo, evento en el cual la solicitud de nulidad deberá ser resuelta como argumento del recurso de apelación

La facultad que otorga la ley para interponer recursos contra las decisiones disciplinarias, sean de reposición o de apelación, no puede entenderse como una prolongación que dé vía libre a los sujetos procesales para solicitar nulidades que debieron ser invocadas durante el curso de la investigación y cuando se tuvo la oportunidad legal para alegarlas; caso diferente sería cuando la actuación que dio lugar a la nulidad fue posterior al fallo de primera instancia, evento en el cual, la segunda instancia deberá examinar la irregularidad a petición del procesado u oficiosamente

NULIDAD EN PROCESO DISCIPLINARIO-El proceso disciplinario se surte a través de etapas de carácter preclusivo por tanto el pronunciamiento sobre la invalidez del acto procesal debe ocurrir tan pronto se advierta la causal que la genera/APELANTE UNICO-Si en el trámite de segunda instancia surtido en virtud de un apelante único se advierte una causal de nulidad absoluta es deber del ad quem su decreto oficioso

En atención a los principios que regulan la declaratoria de nulidad, se destaca que, el proceso disciplinario se surte a través de etapas, que son de carácter preclusivo; por tanto, el pronunciamiento sobre la invalidez del acto procesal debe ocurrir tan pronto se advierta la causal que la genera

Así, por ejemplo, las irregularidades en etapa de instrucción deben ser discutidas hasta antes de la calificación del proceso; a su vez, las inconsistencias procesales y sustanciales en las que se incurra en el pliego de cargos o auto de citación audiencia serán objeto de controversia en la etapa de descargos; por último, las anomalías que acontezcan en la etapa de juicio deben ser advertidas hasta antes de que se corra traslado para alegatos de conclusión, previo a que se profiera el fallo de primer grado

No obstante, es oportuno señalar que si en el trámite de la segunda instancia, que se realiza mediante un apelante único, se detecta una causal de nulidad absoluta, es poder-deber del ad quem el decreto oficioso, ya que de esta forma se impone el control de legalidad que el ordenamiento establece, con el objetivo de proteger el interés general que envuelve la defensa del orden público y las normas imperativas

NULIDAD EN DERECHO DISCIPLINARIO-Irregularidades puestas de presente por el recurrente no pueden ser tramitadas en segunda instancia dado que esta se torna extemporánea

DERECHO DISCIPLINARIO-No está concebido para examinar la legalidad de los actos administrativos/PROCESO DISCIPLINARIO-Se centra en el examen de la conducta del servidor que expide actos administrativos y no su legalidad

La Sala considera oportuno precisar que el derecho disciplinario no está concebido para examinar la legalidad de los actos administrativos, habida cuenta de que esta labor fue encomendada por la Constitución a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo

El juicio de legalidad del acto administrativo tiene como finalidad la tutela del orden jurídico; en este se constata que el acto no esté en contravía de normas superiores; dicho control es objetivo, dado que basta con confrontar el acto administrativo con la ley posiblemente violada

En contraste, el derecho disciplinario valora la inobservancia del ordenamiento superior y legal vigente, así como la omisión o extralimitación en el ejercicio de funciones

En consecuencia, su objetivo, en cuanto a la expedición de actos administrativos, se centra en el examen de la conducta del servidor público o particular investido de funciones públicas, sin perjuicio de que las consideraciones expuestas en el acto administrativo puedan ser objeto de evaluación por parte de la autoridad disciplinaria, a fin de establecer la responsabilidad del disciplinado, sin que esto implique un juicio de legalidad

FACULTAD DE LA ASAMBLEA DEPARTAMENTAL-Respecto al régimen y la asignación del incremento salarial de los contralores departamentales

INCREMENTO SALARIAL-Actos administrativos que fijaron incremento salarial a contralor departamental hicieron alusión a las ordenanzas que lo determinaron

En la parte considerativa de cada una de las resoluciones mediante las cuales se fijó el incremento salarial del contralor Departamental, se hizo alusión a las ordenanzas que determinaron el incremento salarial del gobernador, y a los decretos mediante los cuales el Gobierno Nacional estableció el límite máximo de las asignaciones básicas mensuales por cada vigencia

Para la Sala, las consideraciones expuestas en las resoluciones 0382 del 21 de julio de 2016; 0312 del 25 de junio de 2017 y 0142 del 19 de abril de 2018, mediante las cuales se fijó el incremento salarial del cargo de contralor, son adecuadas y razonadas, no provienen de un actuar indisciplinado o caprichoso

Asimismo, examinados los incrementos ordenados por el contralor Departamental de Cundinamarca para las vigencias 2016, 2017 y 2018, se advierte que en ningún caso superó el 100% del incremento autorizado por el Gobierno Nacional y el definido por la Asamblea de Cundinamarca para el gobernador

| | | | --- | --- | | Dependencia: | SALA DISCIPLINARIA ORDINARIA DE JUZGAMIENTO | | Radicado: | IUS E-2019-093654 / IUC-D-2019-1262726 (161-8589) | | Disciplinado: | Ricardo López Arévalo | | Cargo y entidad: Quejoso: | Contralor – Contraloría Departamental de Cundinamarca Unión Temporal Solórzano Alquiler 2012 | | Fecha de la queja: Fecha hechos: | 21 de febrero de 2019 27 de mayo de 2016, 13 de junio de 2017 y 6 de marzo de 2018 | | Asunto: | Fallo de segunda instancia |

Bogotá, D.C., tres (3) de abril de dos mil veinticinco (2025)

Aprobado en Acta de Sala Nº11

P. D. Ponente: Ernesto Jesús Espinosa Jiménez

1. ASUNTO Y COMPETENCIA

La Sala Disciplinaria Ordinaria de Juzgamiento resuelve el recurso de apelación interpuesto por la defensa del disciplinado[[1]](#footnote-1), Ricardo López Arévalo, contra el fallo proferido el 27 de noviembre de 2023 por la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Juzgamiento 4, en virtud del literal (b) del numeral 2° del artículo 22 del Decreto Ley 262 de 2000, modificado por el artículo 11 del Decreto Ley 1851 del 2021[[2]](#footnote-2).

1. HECHO DISCIPLINARIAMENTE RELEVANTE

Durante las vigencias 2016, 2017 y 2018, el contralor departamental de Cundinamarca suscribió las Resoluciones Nos. 0382 del 21 de julio de 2016, 0312 del 25 de julio de 2017 y 0142 del 19 de abril de 2018, mediante las cuales fijo el ajuste salarial del empleo de contralor.

Las resoluciones, 0382 del 21 de julio de 2016 y la 0142 del 19 de abril de 2018, fueron suscritas por el señor Ricardo López Arévalo, en calidad de contralor Departamental de Cundinamarca, por el contrario, la 0312 del 25 de julio de 2017 lo fue por el señor José Alfonso Granados Santos, en calidad de contralor Departamental de Cundinamarca (e).

1. ACTUACIÓN PROCESAL RELEVANTE

3.1. Noticia disciplinaria. Juan Raúl Solórzano, mediante escrito del 21 de febrero de 2019, formuló queja en contra del contralor Departamental de Cundinamarca, Ricardo López Arévalo.

En la denuncia se informó que el señor López Arévalo, decretó las nivelaciones salariales al personal del ente de control, incluyendo su propio cargo, mediante las Resoluciones 0327 del 27 de mayo de 2016; 0237 del 13 de junio de 2017 y 0123 del 6 de marzo de 2018, con ajustes salariales de hasta el 8 % y hasta el 15 % en los niveles de asesores, sin competencia, en tanto aquella radica en la asamblea y el gobernador Departamental de Cundinamarca[[3]](#footnote-3).

3.2. Investigación disciplinaria. La Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa, mediante auto del 12 de marzo de 2019, ordenó iniciar investigación disciplinaria en contra de Ricardo López Arévalo, en calidad de contralor Departamental de Cundinamarca, para la época de los hechos[[4]](#footnote-4).

3.3. Terminación del procedimiento y recurso de apelación. Por auto del 26 de mayo de 2020[[5]](#footnote-5), la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa declaró la terminación del procedimiento a favor de Ricardo López Arévalo, al considerar que la conducta desplegada no constituía falta disciplinaria.

Esta decisión fue objeto de recurso de apelación por el quejoso, el cual fue concedido el 10 de febrero de 2021 ante la Sala Disciplinaria Ordinaria de Juzgamiento.[[6]](#footnote-6)

En consecuencia, la Sala Disciplinaria Ordinaria de Juzgamiento, en providencia del 23 de noviembre de 2021[[7]](#footnote-7), resolvió revocar el auto mediante el cual se declaró la terminación del proceso disciplinario seguido en contra de Ricardo López Arévalo, en su lugar, ordenó continuar con el trámite correspondiente.

3.4. Cierre de la investigación disciplinaria. El 6 de septiembre de 2022, la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción Primera para la Vigilancia Administrativa ordenó correr traslado a los sujetos procesales para que presentaran alegatos precalificatorios[[8]](#footnote-8).

3.5. Pliego de cargos. Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción Primera para la Vigilancia Administrativa, con auto del 10 de octubre de 2022[[9]](#footnote-9), formuló pliego de cargos contra el disciplinable, en los siguientes términos:

Cargo único:

“Ricardo López Arévalo, en su calidad de contralor Departamental de Cundinamarca, pudo haber incurrido en la prohibición del artículo 35, numeral 1 de la Ley 734 de 2002, incluido hoy dentro del régimen disciplinario en el numerales 1 del artículo 39 de la Ley 1952 de 2019, al extralimitarse en el ejercicio de sus funciones al haber expedido las Resoluciones Nos. 0382 de 21 de julio de 2016, 0312 de 25 de julio del 2017 y 0142 de 19 de abril del 2018, mediante las cuales asignó el incremento a la remuneración básica mensual y los gastos de representación al contralor de Cundinamarca para las vigencias 2016, 2017 y 2018, respectivamente, sin que tuviera la competencia constitucional y legal para ello. Competencia que, en criterio de este Despacho es de la Asamblea de Cundinamarca.

Por tanto, con su conducta al haber expedido las Resoluciones Nos. 0382 de 21 de julio de 2016, 0312 de 25 de julio del 2017 y 0142 de 19 de abril del 2018, posiblemente se extralimitó en lo dispuesto en los Decretos Nos. 225 de 12 de febrero de 2016; 00995 de 9 de junio de 2017 y 309 de 19 de febrero de 2018; las ordenanzas Nos. 001 de 2016, 0037 de 2017 y 062 de 2018 de la Asamblea Departamental de Cundinamarca y la Resolución No. 527 de 20 de septiembre de 2011, actos que no le otorgaron competencia al contralor de Cundinamarca para fijar el incremento a su remuneración básica mensual ni a sus gastos de representación para las vigencias 2016, 2017 y 2018.”

En el acápite de normas señalas se dijo:

“4.3.1. El disciplinable, en su condición de contralor de Cundinamarca, pudo incurrir en responsabilidad disciplinaria derivada del artículo 6º de la Constitución Política, y el artículo 26 de la Ley 1952 de 2019, que prevé: “Constituye falta disciplinaria y, por lo tanto, da lugar a la imposición de la sanción correspondiente (…) extralimitación en el ejercicio de (...) funciones (…) sin estar amparado por cualquiera de las causales de exclusión de responsabilidad contempladas en esta ley”, por tanto, Ricardo López Arévalo, habría incurrido en la prohibición del artículo 35, numeral 1 de la Ley 734 de 2002, incluido hoy dentro del régimen disciplinario en el numeral 1 del artículo 39 de la Ley 1952 de 2019, al posiblemente haberse extralimitado en lo dispuesto en los Decretos Nos. 225 de 12 de febrero de 2016; 00995 de 9 de junio de 2017 y 309 de 19 de febrero de 2018; las ordenanzas Nos. 001 de 2016, 0037 de 2017 y 062 de 2018 de la asamblea Departamental de Cundinamarca y la Resolución No. 527 de 20 de septiembre de 2011, que no lo autorizaban para fijarse su propio salario y gastos de representación.

Ley 734 de 2002

Artículo 35. Prohibiciones. A todo servidor público le está prohibido:

“1. (…) extralimitar las funciones contenidas en la Constitución (…) las leyes, los decretos, las ordenanzas (…) los manuales de funciones (…)”.

Ley 1952 de 2019

Artículo 39. Prohibiciones. A todo servidor público le está prohibido:

Ley 1952 de 2019

Artículo 39. Prohibiciones. A todo servidor público le está prohibido:

“1. (…) extralimitar las funciones contenidas en la Constitución (…) las leyes, los decretos, las ordenanzas (…) los manuales de funciones (…)”.

Decretos Nos. 225 de 12 de febrero de 2016; 00995 de 9 de junio de 2017 y 309 de 19 de febrero de 2018, mediante los cuales el Gobierno Nacional fijó el límite máximo salarial mensual que deberían tener en cuenta las asambleas Departamentales para establecer el salario mensual del respectivo contralor sin sobrepasar el cien por ciento (100%) del salario mensual del gobernador para las vigencias fiscales 2016, 2017 y 2018.

Ordenanzas de la contraloría de Cundinamarca, Nos.

001 de 2016, por la cual se incrementó las asignaciones correspondientes a las diferentes categorías de empleados públicos de la administración Departamental para la vigencia fiscal 2016.

0037 de 2017, por la que se incrementó las asignaciones básicas mensuales correspondientes a las diferentes categorías de empleos públicos de la administración Departamental, para la vigencia fiscal 2017.

062 de 2018, por la cual se aumentó las asignaciones básicas mensuales correspondientes a las diferentes categorías de empleos públicos de la administración Departamental, para la vigencia fiscal 2018.

Resolución No. 527 de 20 de septiembre de 2011, por la cual se modificó el Manual Especifico de Funciones y Competencias Laborales para los empleados de la Planta de Personal de la contraloría de Cundinamarca (fls. 13-17).

La falta fue calificada provisionalmente como grave, atribuida a título de culpa grave.

3.6. Juzgamiento. Por reparto, correspondió el conocimiento de la etapa de juicio disciplinario a la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Juzgamiento 1, la cual por auto del 4 de noviembre de 2022[[10]](#footnote-10) fijó el procedimiento a seguir y ordenó correr traslado a los sujetos procesales para que presentaran descargos y solicitaran pruebas.

Luego, por mandato de la Resolución No. 024 del 19 de enero de 2023, expedido por la señora Procuradora General de la Nación, el 20 de enero de 2023 se ordenó la remisión del expediente a La Procuraduría Delegada Disciplinaria de Juzgamiento 4[[11]](#footnote-11), el 9 de junio de 2023, avocó conocimiento, resolvió de manera negativa una solicitud de nulidad y decretó parcialmente las pruebas peticionadas en descargos.[[12]](#footnote-12)

3.6.1. Traslado para alegatos de conclusión. El 8 de noviembre de 2023, la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Juzgamiento 4 resolvió correr traslado a los sujetos procesales para que presentaran alegatos de conclusión[[13]](#footnote-13), los cuales fueron remitidos por la defensa del disciplinado en el término legal.

3.7. Fallo de primera instancia. La Procuraduría Delegada de Juzgamiento 4 profirió fallo de primera instancia el 27 de noviembre de 2023[[14]](#footnote-14), mediante el cual declaró disciplinariamente responsable al señor Ricardo López Arévalo, en relación con el cargo formulado; en consecuencia, impuso la sanción de suspensión por el término de 5 meses, convertida en su equivalente en salarios de acuerdo al monto de lo devengado para el momento de la comisión de la falta.

3.8. Recurso de apelación y concesión. La defensa de Ricardo López Arévalo interpuso recurso de apelación contra la decisión sancionatoria el 26 de diciembre de 2023[[15]](#footnote-15), en el cual, además de alegar irregularidades en el trámite de instancia, centró su descenso en el juicio de adecuación típica.

El recurso fue concedido en efecto suspensivo el 19 de enero de 2024 por la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Juzgamiento 4[[16]](#footnote-16).

1. CONSIDERACIONES

4.1 Cuestión previa. La Sala advierte que el recurrente presentó unas irregularidades en el trámite de instancia, lo cual obliga a esta Colegiatura a evaluar si estas tienen trascendencia, al punto que impidan dictar la decisión de segunda instancia.

La defensa alegó a través del recurso de apelación que en la actuación de instancia se incurrió en las siguientes irregularidades:

1. La providencia que estableció la terminación de la actuación proferida por la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa el 26 de mayo de 2020 cobró ejecutoría el 7 de julio de 2020, sin embargo, la Delegada de instrucción habilitó el recurso de apelación mediante una revocatoria dispuesta por quien no tenía competencia al interior de la Procuraduría para hacerlo. Se legitimó a un apoderado sin disponer de la habilitación expresa en el poder para interponer un recurso. Las actuaciones todas han sido avaladas por el fallador de primera instancia.

2. La misma decisión en la que se resolvió de manera negativa la petición de nulidad, decidió sobre la solicitud de pruebas, lo que provocó que sobre una misma providencia se habilitaran dos recursos, pero, sobre todo, tornando en inocuo el de reposición frente a la decisión que se pronunció sobre la nulidad.

3. El auto que ordenó traslado para alegatos de conclusión fue comunicado, cuando debió ser notificado.

Sobre la institución de las nulidades, esta Colegiatura ha sostenido de manera pacífica que, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, no toda irregularidad tiene la virtud de general la nulidad de la actuación disciplinaria.

De manera que, solo aquella irregularidad que aflija de manera sustancial las garantías de los sujetos procesales tendrá la entidad para afectar la legalidad de la actuación.

Asimismo, la Sala ha recalcado que son requisitos para decretar la nulidad de la actuación: i) la oportunidad, esto es que la solicitud se formule en la oportunidad establecida en la ley; ii) invocar de forma concreta la causal o causales respectivas y, iii) expresar los fundamentos de hecho y de derecho que la fundamentan, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 146 de la Ley 734 de 2002, hoy artículo 206 de la Ley 1952 de 2019.

En cuanto a la oportunidad, en vigencia de CDU, la norma establecía que la solicitud de nulidad podrá formularse hasta antes de emitir el fallo definitivo. No obstante, esta regla no es absoluta, ya que puede suceder que la irregularidad se presente en el fallo, evento en el cual la solicitud de nulidad deberá ser resuelta como argumento del recurso de apelación.

La facultad que otorga la ley para interponer recursos contra las decisiones disciplinarias, sean de reposición o de apelación, no puede entenderse como una prolongación que dé vía libre a los sujetos procesales para solicitar nulidades que debieron ser invocadas durante el curso de la investigación y cuando se tuvo la oportunidad legal para alegarlas; caso diferente sería cuando la actuación que dio lugar a la nulidad fue posterior al fallo de primera instancia, evento en el cual, la segunda instancia deberá examinar la irregularidad a petición del procesado u oficiosamente.

Ahora, en atención a los principios que regulan la declaratoria de nulidad, se destaca que, el proceso disciplinario se surte a través de etapas, que son de carácter preclusivo; por tanto, el pronunciamiento sobre la invalidez del acto procesal debe ocurrir tan pronto se advierta la causal que la genera.

Así, por ejemplo, las irregularidades en etapa de instrucción deben ser discutidas hasta antes de la calificación del proceso; a su vez, las inconsistencias procesales y sustanciales en las que se incurra en el pliego de cargos o auto de citación audiencia serán objeto de controversia en la etapa de descargos; por último, las anomalías que acontezcan en la etapa de juicio deben ser advertidas hasta antes de que se corra traslado para alegatos de conclusión, previo a que se profiera el fallo de primer grado.

No obstante, es oportuno señalar que si en el trámite de la segunda instancia, que se realiza mediante un apelante único, se detecta una causal de nulidad absoluta, es poder-deber del ad quem el decreto oficioso, ya que de esta forma se impone el control de legalidad que el ordenamiento establece, con el objetivo de proteger el interés general que envuelve la defensa del orden público y las normas imperativas.

En esta secuencia, encuentra la Sala que las irregularidades puestas de presente por el recurrente no pueden ser tramitadas en segunda instancia como una petición de nulidad, dado que esta se torna extemporánea.

Esta circunstancia no imposibilitaría que dichas irregularidades fueran analizadas de manera oficiosa, en atención a lo contemplado en el artículo 144 del CDU, de no ser porque la decisión que se adoptara en esta providencia releva a la Sala de su estudio.

4.2. Planteamiento jurídico. Por expreso acatamiento del principio de limitación, la Sala abordará el recurso de apelación atendiendo los motivos de inconformidad expresados por el recurrente, toda vez que la órbita de competencia de la autoridad de segunda instancia solo se circunscribe a tales aspectos, pues no goza de libertad para emitir un nuevo juicio fáctico y jurídico, salvo que existan causales objetivas de improcedibilidad de la actuación o de invalidación de lo actuado que deban decretarse de oficio.

De este modo, con fundamento en el ataque efectuado por el recurrente, la Sala encuentra que, en sede de segunda instancia, deberá abordarse los siguientes planteamientos jurídicos:

1. ¿Incurrió el a-quo en una violación directa de la ley sustancial como consecuencia de una interpretación errónea de las normas señaladas como violadas en el pliego de cargos, y que llevaron a considerar que era la Asamblea Departamental la autoridad competente para fijar el incremento salarial del contralor de Cundinamarca? 2. ¿La sanción impuesta al disciplinado se ajusta al criterio de proporcionalidad, o es necesaria su redosificación?

4.2.1. Resolución al primer planteamiento jurídico. Para efectos de verificar si el a-quo acertó en la selección e interpretación de las normas señaladas como violadas en el juicio de adecuación típica, es menester recordar la imputación fáctica atribuida al disciplinado desde el pliego de cargos.

En la providencia dictada por la Delegada de Instrucción el 10 de noviembre de 2022, se reprochó al señor Ricardo López Arévalo, en su condición de Contralor de Cundinamarca, haberse extralimitado en el ejercicio de sus funciones, ya que mediante resolución fijó el incremento a la remuneración básica mensual y los gastos de representación del cargo que ocupaba, durante las vigencias 2016, 2017, 2018.

En ese orden, la Delegada de Instrucción planteó como hipótesis del ilícito disciplinario que la competencia para efectuar el incremento del salario de los contralores Departamentales recae en las asambleas. En esa dirección, señaló en el cargo: “Competencia que, en criterio de este Despacho es de la Asamblea de Cundinamarca.”

Por su parte, la Delegada encargada de juzgamiento confirmó en el fallo de instancia que es competencia de las asambleas fijar el incremento del salario de los contralores departamentales, en virtud de lo contemplado en los artículos 272-3 y 300-7 de la Constitución.

En virtud de lo anterior, el fallador ratificó lo establecido en el pliego de cargos, en el sentido de que el señor López Arévalo se extralimitó en el ejercicio de las funciones, al haberse incrementado la remuneración básica mensual y los gastos de representación durante las vigencias 2016, 2017 y 2018 sin tener competencia para ello.

Dado este contexto, la Sala considera oportuno precisar que el derecho disciplinario no está concebido para examinar la legalidad de los actos administrativos, habida cuenta de que esta labor fue encomendada por la Constitución a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo.

El juicio de legalidad del acto administrativo tiene como finalidad la tutela del orden jurídico; en este se constata que el acto no esté en contravía de normas superiores; dicho control es objetivo, dado que basta con confrontar el acto administrativo con la ley posiblemente violada.

En contraste, el derecho disciplinario valora la inobservancia del ordenamiento superior y legal vigente, así como la omisión o extralimitación en el ejercicio de funciones.

En consecuencia, su objetivo, en cuanto a la expedición de actos administrativos, se centra en el examen de la conducta del servidor público o particular investido de funciones públicas, sin perjuicio de que las consideraciones expuestas en el acto administrativo puedan ser objeto de evaluación por parte de la autoridad disciplinaria, a fin de establecer la responsabilidad del disciplinado, sin que esto implique un juicio de legalidad.

Con el ánimo de aportar al debate sobre la independencia del juicio de legalidad del acto y el de responsabilidad disciplinaria, importa significar que un acto administrativo declarado nulo por ilegal por parte de la jurisdicción contencioso-administrativa no necesariamente implica la declaratoria de responsabilidad disciplinaria. De igual manera, puede suceder que un acto cuya legalidad no haya sido desvirtuada, genere responsabilidad disciplinaria en quien lo profirió.

De modo que, el derecho disciplinario no es un instrumento ciego de obediencia, dado que no todo error en que se incurra en la actividad de administrar puede generar responsabilidad disciplinaria.

Precisado lo anterior, procede la Sala a verificar si el comportamiento atribuido al disciplinado es merecedor de reproche. En este orden, lo primero que se examinará son las normas invocadas como violadas en el fallo, para comprender si estas tienen la suficiencia necesaria para soportar el juicio de adecuación típica.

En el pliego de cargos se indicó que era competencia de la Asamblea Departamental fijar el incremento de la remuneración básica mensual y los gastos de representación del contralor de Cundinamarca. Así que, en el acápite de concepto de violación, se resaltaron las siguientes normas:

“4.8.1. El artículo 272, inciso 3 de la Constitución Política, señala que, corresponde a las asambleas y a los concejos distritales y municipales organizar las respectivas contralorías como entidades técnicas dotadas de autonomía administrativa y presupuestal, y garantizar su sostenibilidad fiscal.

4.8.2. El artículo 300 numeral 7 del ibídem, dispone que, son las asambleas Departamentales, las que determinan la estructura de la administración Departamental, entre otras las funciones, establecer las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleo.

4.8.3. El artículo 3 de la Ley 330 de 1996, prevé que, es atribución de las asambleas Departamentales, en relación con las respectivas contralorías, determinar su estructura, planta de personal, funciones por dependencias y escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo.

(…)”

Por su parte, el fallo de instancia sostuvo:

“(…) Las Asambleas Departamentales son las competentes no solo para determinar la estructura y el funcionamiento de la administración, sino de organizar y fijar las escalas de remuneración correspondientes a las diferentes categorías de empleados, incluidas las Contralorías Departamentales.

(…)”

En esta orden, comprende esta Colegiatura que tanto la Delegada de Instrucción como la de Juzgamiento consideraron que la competencia de la Asamblea Departamental surge de la función que la Constitución atribuyó a estas en el inciso 3 del artículo 272 de organizar las contralorías[[17]](#footnote-17).

Al igual, que de lo contemplado en el numeral 7 del artículo 300 Superior, según el cual corresponde a las asambleas determinar la estructura de la administración Departamental y establecer las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleo.

De la función consistente en organizar las contralorías no puede concluirse de manera certera que esta incluye la competencia de adoptar el incremento salarial del contralor. Además, la atribución de definir la escala salarial no es sinónimo de fijar el incremento salarial.

La escala salarial, también conocida como tabla salarial, es un concepto técnico propio de la función pública que caracteriza el régimen salarial dentro de un orden jerárquico, caracterizado por grados y niveles de empleos.

Para la doctrina nacional, la tabla salarial “consiste en un ordenamiento numérico contentivo de los diferentes grados de remuneración que pueden existir, ubicados desde el inferior hasta el superior, para hacerles corresponder a cada uno de ellos determinadas consecuencias económicas, las que se reconocen por unidad de tiempo de servicio”[[18]](#footnote-18)

En estricto sentido, de acuerdo con la Corte Constitucional, “la