PGN - Fallo de Segunda Instancia IUR-43135

FALLO ABSOLUTORIO EN SEGUNDA INSTANCIA-Se revoca fallo de la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Juzgamiento 2 para en su lugar absolver a asesor de Control Interno de Gestión del Hospital Universitario Erasmo Meoz en relación con información solicitada por fuera del plan de auditoría

DERECHO A LA LIBERTAD DE EXPRESION-Alcances del derecho disciplinario en el marco del ejercicio de la libertad de expresión

DERECHO DISCIPLINARIO-Es una manifestación del derecho sancionador orientado a garantizar la materialización de los principios propios del Estado Social de Derecho, el respeto por los derechos y garantías fundamentales, y el logro de los fines esenciales del Estado

DEBER FUNCIONAL-Contenido, infracción e ilicitud sustancial

En cuanto al contenido del deber funcional, la jurisprudencia ha señalado que se encuentra integrado por (i) el cumplimiento estricto de las funciones propias del cargo, (ii) la obligación de actuar acorde a la Constitución y a la ley; (iii) garantizando una adecuada representación del Estado en el cumplimiento de los deberes funcionales.

Se infringe el deber funcional si se incurre en comportamiento capaz de afectar la función pública en cualquiera de sus dimensiones. El incumplimiento al deber funcional es lo que configura la ilicitud sustancial que circunscribe la libertad configurativa del legislador, al momento de definir las faltas disciplinarias.

Bajo tal perspectiva, el Derecho Disciplinario comprende, en principio, aquellas conductas que impliquen la infracción de los deberes funcionales del servidor público, esto es, aquellas que tengan relación directa con la función pública, en la medida que, al considerar otro tipo de comportamientos ajenos o privados, se invadiría ilegítimamente la órbita privada del servidor público

DEBER FUNCIONAL-Alcance en el campo privado del sujeto disciplinable según jurisprudencia del Consejo de Estado cuando afecta la consecución de los fines del Estado y en particular de la entidad pública en la cual desarrolla sus funciones

CONDUCTA PRIVADA DEL SERVIDOR PÚBLICO-Posibilidad de sancionar a los servidores públicos con ocasión de conductas desplegadas en el ámbito privado siempre y cuando lesionen la imagen pública de la administración

DERECHO DISCIPLINARIO-Aplicabilidad del Derecho Disciplinario para sancionar el comportamiento del servidor público cuando su proceder se desarrolle en un rol privado si tiene la virtualidad de afectar la función pública, el interés general o los fines del Estado

PETICION DE INFORMACION-La libertad de información comprende la búsqueda y el acceso a la información, la libertad de informar y el derecho de recibir información veraz e imparcial sobre hechos, ideas y opiniones de toda índole a través de cualquier medio de expresión

JUICIO DE PROPORCIONALIDAD-Colisión entre el derecho a la libertad de expresión y prohibición contemplada en la ley disciplinaria

Autoridades disciplinarias están en el deber/obligación de examinar y evaluar cada caso en particular, en los que se genere colisión entre el derecho a la libertad de expresión y la restricción contemplada en la ley disciplinaria, para lo cual es imperativo acudir a los principios de proporcionalidad, adecuación, idoneidad y necesidad, para de esta manera concluir en una decisión en la cual no se afecten los derechos fundamentales

CONGRUENCIA-La imputación jurídica del pliego puede variar si antes del fallo de primera instancia y tras la valoración de las pruebas en descargos se advierte un error en la adecuación típica de la falta y/o en la calificación subjetiva del comportamiento

La congruencia es entendida como la consonancia que debe existir entre el pliego de cargos y el fallo. Pese a su existencia de naturaleza convencional y constitucional, el principio no se encontraba definido en el CDU, pero sí lo está en el artículo 20 del CGD, según el cual «el disciplinado no podrá ser declarado responsable por hechos ni faltas disciplinarias que no consten en el pliego de cargos, sin perjuicio de la posibilidad de su variación»

Esa coherencia lógica del devenir procedimental, predicada del principio de congruencia, se debe respetar no solo del sujeto activo (aspecto personal), sino también de los hechos, materia de investigación, (aspecto factico) y del marco jurídico desarrollado (aspecto jurídico)

De ahí que, tanto la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado han coincidido en que la congruencia personal y fáctica es absoluta, en cambio, que, en lo jurídico, es relativo, ya que puede ser degradada en el fallo

Lo anterior significa que, una vez formulada la acusación contra una persona por un hecho disciplinariamente relevante, no puede decidirse sobre otra no imputada ni sobre hechos no incluidos en la formulación de cargos

En cambio, la imputación jurídica puede variar si antes del fallo de primera instancia y tras la valoración de las pruebas en descargos, se advierte un error en la adecuación típica de la falta y/o en la calificación subjetiva del comportamiento, por ejemplo, al determinar que este debió ser culposo en lugar de doloso

CONGRUENCIA-La formulación de cargos es provisional y puede modificarse antes de la decisión definitiva si surgen nuevos elementos que incidan en la acusación

PETICION DE INFORMACION-Asesor de Control Interno de Gestión requirió información al grupo GABYS del HUEM sobre los procesos contractuales adelantados durante el año 2018 por fuera de procedimiento de auditoría interna

DERECHO A LA LIBERTAD DE EXPRESION-Se remitió información de la entidad a entes de control y medios de comunicación

PROHIBICIONES SERVIDORES PUBLICOS-Proporcionar noticias o informes sobre asuntos de la administración, cuando no esté facultado para hacerlo

Se arrogó una función que no le correspondía al publicar en los medios de comunicación de la localidad, información que aún gozaba de reserva, precisamente por no haberse surtido el trámite pertinente al interior del ente hospitalario, lo cual debía canalizare a través de la oficina de prensa, sin que hasta ese momento se encuentre justificación alguna de tal extralimitación

JUICIO DE ADECUACIÓN TÍPICA-Fallo incurrió en una violación directa de la ley sustancial por aplicación indebida del CGD

JUICIO DE ADECUACIÓN TÍPICA-Disciplinado manifestó que información obtenida concerniente a las irregularidades encontradas en la celebración de los contratos suscritos en la vigencia 2018 con primo del gerente del HUEM no fue obtenida en el marco de una auditoría

Para esta Colegiatura, el disciplinado no se extralimitó en el ejercicio de las funciones atribuidas al cargo de asesor de gestión de control interno, dado que la información sobre los contratos celebrados con la sociedad Socimanor SAS, cuyo representante legal era el señor Jorge Emilio Parra Montoya, primo del gerente del HUEM, fue solicitada en ejercicio del derecho constitucional de petición

DERECHO DE PETICIÓN-Servidores públicos se encuentran cobijados por este derecho fundamental/DEREHO DE PETICIÓN-Marco legal y jurisprudencial que lo desarrolla no impone ninguna limitación respecto a la calidad personal del solicitante ya que la norma constitucional contempla que el derecho recae en “toda persona”

VIOLACION INDIRECTA DE LA LEY SUSTANCIAL-Fallo de instancia se incurrió en una violación directa de la Ley sustancial por aplicación indebida del CGD

Evaluado el contenido de las peticiones, la Sala advierte que en estas no se hizo referencia a la existencia de una auditoría; además, la Oficina Asesora de Control Interno de Gestión del Hospital, mediante oficio No. 2019-136—001705-2 del 6 de febrero de 2020, certificó que la información solicitada y obtenida por parte del señor Rojas Carvajal, en relación con los contratos celebrados por la entidad durante las vigencias 2017 y 2018, no lo fue dentro del marco de una auditoría

En el mencionado oficio se dijo que las solicitudes elevadas por el señor Rojas Carvajal tuvieron como propósito verificar la información suministrada por parte de funcionarios del HUEM sobre posibles actos de corrupción

Así las cosas, no es posible considerar que el disciplinado se excedió en el ejercicio de las funciones por el solo hecho de haber solicitado información a la entidad; que además, no tenía la naturaleza de reservada

En consecuencia, considera esta Sala que en el fallo de instancia se incurrió en una violación directa de la Ley sustancial, por aplicación indebida del numeral 1 del artículo 39 del CGD, motivo por el cual se absolverá al disciplinado en relación con la incursión en la prohibición allí contemplada

PROHIBICIONES SERVIDORES PUBLICOS-Numeral 30 del Art. 39 del CGD contempla una limitante a la libertad de expresión en la medida que prohíbe a los servidores públicos proporcionar noticias o informes sobre asuntos de la administración, cuando no esté facultado para hacerlo

DEBERES DE LOS SERVIDORES PUBLICOS-Derecho – deber que tienen todos los servidores públicos de hacer uso de los medios de comunicación para denunciar actos de corrupción

DEBERES DE LOS SERVIDORES PUBLICOS-Para denunciar a través de los medios de comunicación no se requiere contar con la autorización en el reglamento de la entidad, dado que la autorización proviene directamente de la Constitución

DERECHO A LA LIBERTAD DE EXPRESION-El derecho que tienen los servidores públicos de denunciar a través de los medios de comunicación es de rango constitucional

DERECHO A LA LIBERTAD DE EXPRESION-Sancionar disciplinariamente al servidor público que a través de los medios de comunicación denuncia actos de corrupción limita desproporcionadamente el derecho

JUICIO DE PROPORCIONALIDAD-Resulta desproporcionado exigir al servidor público que para denunciar o informar a través de los medios de comunicación actos de corrupción deba contar previamente con autorización por parte de la Entidad/JUICIO DE ADECUACIÓN TÍPICA-Fallo incurrió en un error en el juicio de adecuación típica lo cual generó una violación directa de la ley sustancial por indebida aplicación del numeral 30 del artículo 39 del CGD

La Sala encuentra que la información que puso en conocimiento el disciplinado a través de los medios de comunicación era de interés público, dada la naturaleza de los recursos que maneja el Hospital Universitario Erasmo Meoz

De igual manera, la denuncia pública estuvo soportada en la querella disciplinaria que el disciplinado promovió en contra del gerente del hospital, la cual sirvió de soporte para que la Procuraduría Delegada Disciplinada de Juzgamiento 1 en decisión de segunda instancia, proferida el 31 de julio de 2024, confirmara la sanción de destitución e inhabilidad general de 8 años impuesta al señor Juan Agustín Ramírez Montoya; por haber contratado con la empresa SOCIMANOR S.A.S .

Además, con la denuncia no se causó daño a la entidad pública, por el contrario, se visibilizó los hechos de corrupción de los cuales era víctima. La información suministrada por el disciplinado no era reservada, pues esta se encontraba publicada a través del portal web del HUEM y mediante la plataforma SECOP 1

En igual sentido, en las entrevistas rendidas el disciplinado expuso que había sido víctima de amenazas y presuntos actos de acoso laboral en represalia a sus denuncias

Así, aceptar que el disciplinado incurrió en falta disciplinaria por el hecho de haber denunciado a su jefe a través de los medios de comunicación sin estar autorizado para ello, generaría un mensaje adverso a los fines que persigue el derecho disciplinario

En el presente asunto, estima la Sala que la declaratoria de responsabilidad del disciplinado provino inadecuada, pues en una democracia participativa como es el caso de la colombiana, es inadmisible que se cuestione al servidor público que tuvo el valor de alertar a la opinión pública de un acto de corrupción que ocurría al interior del Hospital Universitario Erasmo Meoz, el cual comprometía al gerente de la entidad

En conclusión, considera esta Sala que en el fallo se incurrió en un error en el juicio de adecuación típica, lo cual generó una violación directa de la ley sustancial, por indebida aplicación del numeral 30 del artículo 39 del CGD

| | | | --- | --- | | Dependencia: | SALA DISCIPLINARIA ORDINARIA DE JUZGAMIENTO | | Radicado: | IUS E-2019-079509 / IUC-D-2019-1250408 (161-8632) | | Disciplinado: | Carlos Martín Rojas Carvajal | | Cargo y Entidad: | Asesor de Control Interno del Hospital Universitario Erasmo Meoz | | Origen: | Informe de servidor público | | Fecha hechos: | Vigencia 2018 | | Asunto: | Fallo de segunda instancia |

Bogotá, D.C., tres (3) de abril de dos mil veinticinco (2025)

Aprobado en Acta de Sala N°11

P.D. Ponente: Ernesto Jesús Espinosa Jiménez

1. ASUNTO Y COMPETENCIA

Procede la Sala Disciplinaria Ordinaria de Juzgamiento a resolver el recurso de apelación interpuesto por el disciplinado Carlos Martín Rojas Carvajal en contra del fallo de primera instancia, proferido el 10 de noviembre de 2023, por la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Juzgamiento 2, con fundamento en las atribuciones conferidas por el numeral 2° ordinal b) del artículo 22 del Decreto Ley 262 de 2000, modificado por el artículo 11 del Decreto Ley 1851 de 2021[[1]](#footnote-2).

1. HECHO DISCIPLINARIAMENTE RELEVANTE

El señor Carlos Martín Rojas Carvajal, asesor de control interno de gestión del HUEM, mediante comunicación interna No. 11-066 del 22 de mayo de 2018, solicitó al Grupo de Bienes y Servicios información sobre los contratos suscritos en la vigencia 2017.

Posteriormente, el 21 de septiembre de 2018, remitió al mismo grupo la comunicación interna N° 11-171, mediante la cual solicitó información relacionada con los contratos suscritos en la vigencia 2018, petición que fue reiterada mediante los oficios radicados No. 11-214 del 30 de octubre de 2018 y 11-219 del 6 de noviembre del mismo año.

En virtud de lo anterior, el coordinador del Grupo de Bienes y Servicios de la entidad respondió los requerimientos; en tal sentido, negó la entrega de la información; sin embargo, indicó que esta podía ser descargada de la página web del hospital o de la plataforma SECOP.

El señor Carlos Martín Rojas Carvajal obtuvo la información sobre la contratación de las vigencias 2017 y 2018 a través de la plataforma del SECOP; la cual le permitió identificar que el gerente, Juan Agustín Ramírez Montoya, suscribió contratos con su primero, el señor Jorge Emilio Parra Montoya.

En ese orden, mediante comunicación interna No 11-177 del 20 de septiembre de 2018, el señor Rojas Carvajal puso en conocimiento del gerente del HUEM las siguientes irregularidades:

1. El gerente del HUEM, Juan Agustín Ramírez Montoya, suscribió el contrato No. 042 por un monto de $998.400.000 y plazo de ejecución desde el 01/01/de 2018 al 31/08/2018 con la sociedad SOCIMANOR S.A.S., cuyo representante legal era el señor Jorge Emilio Parra Montoya, primo hermano del gerente del HUEM; situación que vulneraría el régimen de inhabilidades e incompatibilidades señaladas en el artículo 126 constitucional. Este contrato fue adicionado en tiempo del 01/09/2018 al 31/12/2018 por un valor de $499.200.000.

2. El gerente del HUEM, Juan Agustín Ramírez Montoya, suscribió el contrato No. 018 por un monto de $124.800.000 y plazo de ejecución desde el 01/01/de 2018 al 31/08/2018 con el señor Jorge Emilio Parra Montoya, primo hermano del gerente del HUEM; situación que vulneraría el régimen de inhabilidades e incompatibilidades señaladas en el artículo 126 constitucional. Este contrato fue adicionado en tiempo del 01/09/2018 al 31/12/2018.

El señor guardó silencio, razón por la cual el señor Carlos Martín Rojas Carvajal procedió a ponerlas en conocimiento de los entes de control y a denunciarlas a través de los siguientes medios de comunicación:

| | | | --- | --- | | Medio de comunicación | Fecha | | Noticias UNO | 10 de noviembre de 2018 | | 90 segundos con Freddy Parada | 26 de noviembre de -2018 | | El Espectador | 24 de enero de 2019 | | La Oreja Roja | 24 de enero de 2019 | | TVCúcuta.com | 26 de enero de 2019 | | BUM Noticias | Sin fecha | | Noticias Caracol | Sin fecha | | W Radio | Sin fecha |

En las entrevistas suministradas a los diferentes medios de comunicación, por parte del señor Carlos Martín Rojas Carvajal, se denunció el presunto acoso laboral y agresiones que había sufrido como consecuencia de las denuncias realizadas.

1. Antecedentes procesales

3.1. Origen de la actuación. El proceso disciplinario tuvo origen en el informe remitido por el gerente de la E.S.E. Hospital Universitario Erasmo Meoz -HUEMel 11 de agosto de 2018, en el cual se indicó que el señor Carlos Martín Rojas Carvajal, asesor de control interno de gestión, se extralimitó en sus funciones al adelantar una auditoría sobre los contratos suscritos en el año 2018 sin dar cumplimiento al procedimiento interno de auditoría.

Asimismo, se denunció que el señor Rojas Carvajal divulgó en medios de comunicación información interna del HUEM sin seguir el protocolo dispuesto para tal fin en la Entidad[[2]](#footnote-3).

3.2. Indagación preliminar. La Procuraduría Regional de Norte de Santander, mediante auto del 20 de diciembre de 2018, ordenó iniciar indagación preliminar en contra de Carlos Martín Rojas Carvajal[[3]](#footnote-4).

3.3. Designación de funcionario especial. El señor procurador general de la nación, mediante Resolución No. 563 del 10 de junio de 2019, designó como funcionario especial a la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Administrativa, Asuntos Sociales y Paz[[4]](#footnote-5).

3.4. Conexidad, apertura y cierre de investigación. La Procuraduría Delegada para la Vigilancia Administrativa, Asuntos Sociales y Paz, mediante auto del 30 de abril de 2020, ordenó acumular la indagación preliminar que se tramitaba en contra de Carlos Martín Rojas Carvajal bajo el IUS E-2018-552019 / IUC D-2018-1206623 con el radicado IUS E-2019-079509 / IUC D-2019-1250408.

En la misma providencia, ordenó la apertura de investigación disciplinará en contra de Carlos Martín Rojas Carvajal, en su condición de asesor de control interno de gestión del HUEM[[5]](#footnote-6). La etapa de la investigación disciplinaria fue cerrada el 31 de agosto de 2021[[6]](#footnote-7).

3.5. Calificación del mérito de la investigación. La Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción Tercera para la Vigilancia Administrativa, mediante providencia del 30 de mayo de 2023, calificó el mérito de la investigación disciplinaria, en tal sentido dispuso la terminación de la actuación en favor del disciplinado en relación con las inconsistencias de la hoja de vida, al considerar que la conducta no existió.

Asimismo, profirió pliego de cargos en contra del señor Carlos Martín Rojas Carvajal, en su condición de asesor de control interno de gestión del HUEM [[7]](#footnote-8), en los siguientes términos:

“CARLOS MARTÍN ROJAS CARVAJAL, en su condición de asesor de Control Interno de Gestión del E.S.E. Hospital Universitario Erasmo Meoz de Cúcuta, se le endilga presunta responsabilidad disciplinaria por extralimitarse en el cumplimiento de sus funciones, al desconocer el Plan Anual de Auditoría Interna para el año 2018 aprobado por el Comité Coordinador de Control Interno de Gestión (SIG) y contraviniendo el procedimiento de auditoría interna del ente hospitalario, al solicitar a través de la comunicación interna 11-171 del 14 de septiembre de 2018, reiterada con las comunicaciones internas 11-214 del 30 de octubre de 2018 y 11-219 del 6 de noviembre de 2018, información tanto a la Oficina Jurídica como a la Coordinación del Gripo de Adquisición de Bienes y Servicios (GABYS) sobre “la lista de contratos de la vigencia 2018, incluyendo contratista, objeto y valor a los cuales se le hubieren efectuado ajustes, adiciones, modificaciones o variaciones de precios” sin que existiera una auditoría aperturada para ello, además que la información requerida no correspondía al alcance de la auditoría aprobada para el año 2018, pretermitiendo las etapas y metodologías de los ciclos a planear, hacer, verificar y actuar establecidos en los manuales, procedimientos e instructivos internos del hospital”.

La información solicitada por fuera del plan de auditoría le fue entregada en medio magnético el 24 de septiembre de 2018 y extralimitándose en el cumplimiento de su función al realizar una auditoría a la vigencia de un proceso no contemplado en el plan anual y no darle el trámite pertinente, el 05 de octubre de 2018 presentó un informe de hallazgos con connotación disciplinaria ante el gerente del Hospital y lo remitió a los entes de control, obviando su obligación de cumplir con los criterios y actividades definidas en el plan, presentar los informes preliminares a los auditados, analizar los hallazgos y/o no conformidades confrontando con las respuestas dadas por el área auditada, rendir el informe final de auditoría, establecer un plan de mejoramiento y realizar el seguimiento y verificación de su cumplimiento, con lo que hubiese asegurado en todo momento y bajo cualquier circunstancia, el carácter de reserva de la información contenida en la documentación que hace parte de la actividad de control, sin que hubiere rendido formalmente el informe de resultados.

Con este presunto comportamiento, pudo haber incurrido en falta disciplinaria por quebrantamiento de un deber legal, toda vez que en condición de asesor de la Oficina de Control Interno del Hospital Universitario Erasmo Meoz, era el funcionario llamado a respetar los límites del Plan Anual de Auditoría para el año 2018 en el sentido de no salirse del marco de los temas, criterios, actividades, periodo a evaluar y componentes de las áreas o procesos objeto de la auditoría, así como el realizar todas sus actuaciones al margen del procedimiento interno establecido, no obstante, extralimitándose en el ejercicio de sus funciones, accedió a información no contemplada para ser auditada, omitió darle el debido proceso al cercenarle a los auditados la posibilidad de presentar alegaciones respectivas y, si bien puso en conocimiento de los entes de control lo advertido, fue más allá de lo permitido al publicar de manera concomitante ante los medios de comunicación las presuntas irregularidades enrostradas.

Se reitera, su actuación no solo fue más allá del alcance definido en el plan anual de auditoría al no cumplir los parámetros allí establecidos, sino que se arrogó una función que no le correspondía al publicar en los medios de comunicación de la localidad, información que aún gozaba de reserva, precisamente por no haberse surtido el trámite pertinente al interior del ente hospitalario, lo cual debía canalizare a través de la oficina de prensa, sin que hasta ese momento se encuentre justificación alguna de tal extralimitación”.

En esta providencia se consideró, de manera preliminar, que el actuar del disciplinado constituía un concurso ideal de faltas, en virtud de los tipos contemplados en los numerales 1 y 30 del artículo 39 de la 1952 de 2019 —Código General Disciplinario o CGD-[[8]](#footnote-9). Las faltas fueron calificadas como graves a título de culpa grave.

3.6. Descargos, decreto e incorporación de pruebas. La Procuraduría Delegada Disciplinaria de Juzgamiento 2, mediante auto del 27 de julio de 2023, avocó conocimiento[[9]](#footnote-10) e incorporó los documentos aportados por el disciplinado en el escrito de descargos. Mediante auto del 12 de septiembre de 2023, decretó pruebas de oficio[[10]](#footnote-11).

3.7. Traslado de los alegatos de conclusión. Una vez agotado el debate probatorio, la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Juzgamiento 2, a través del auto del 9 de octubre de 2023, ordenó correr traslado por el término de diez (10) días para presentar alegatos de conclusión[[11]](#footnote-12), sin que estos fueran presentados por la defensa del disciplinado[[12]](#footnote-13).

3.8. Fallo de primera instancia. La Procuraduría Delegada Disciplinaria de Juzgamiento 2, mediante providencia del 10 de noviembre de 2023, profirió fallo de primera instancia, en el cual declaró responsable disciplinariamente a Carlos Martín Rojas Carvajal por encontrarse probados y no desvirtuados los cargos formulados y, en consecuencia, impuso la sanción de suspensión por cuatro (04) meses, los cuales, ante la imposibilidad de ejecutar la sanción, fueron convertidos en salarios, correspondientes a veintiséis millones setecientos ochenta y nueve mil cuatrocientos setenta y seis pesos ($26.789.476)[[13]](#footnote-14).

3.9. Recurso de apelación. El disciplinado interpuso y sustentó el recurso de apelación contra la decisión sancionatoria el 27 de noviembre de 2023[[14]](#footnote-15), en el cual centró su disenso en los siguientes aspectos:

1. Quebrantamiento del principio de congruencia.

2. Error en el juicio de adecuación típica.

La Procuraduría Delegada Disciplinaria de Juzgamiento 2 concedió el recurso de apelación en efecto suspensivo el 28 de diciembre de 2023 [[15]](#footnote-16).

1. CONSIDERACIONES

4.1. Cuestión previa. La Sala Disciplinaria Ordinaria de Juzgamiento, previo a resolver los planteamientos jurídicos que surjan de los argumentos expuestos en el recurso de apelación, considera oportuno definir los alcances del derecho disciplinario en el marco del ejercicio de la libertad de expresión.

• - 1. El derecho disciplinario y la garantía de la libertad de expresión. Es menester recordar que el derecho disciplinario tiene como finalidad velar por la observancia del ordenamiento superior y legal vigente por parte de los servidores públicos y particulares que de manera transitoria o permanente ejercen funciones públicas, así como la omisión o extralimitación en el ejercicio de funciones. La ley disciplinaria se orienta entonces a asegurar el cumplimiento de los deberes funcionales que le asisten al servidor público o al particular que cumple funciones públicas.

La Corte Constitucional ha establecido que el derecho disciplinario es una rama esencial al funcionamiento del Estado “enderezado a regular el comportamiento disciplinario de su personal, fijando los deberes y obligaciones de quienes lo integran, las faltas, las sanciones correspondientes y los procedimientos para aplicarlas” [[16]](#footnote-17).

La jurisprudencia constitucional ha destacado que el objetivo del Derecho Disciplinario es el de controlar y vigilar el buen desempeño de los servidores públicos en el ejercicio de la función pública, a través de la regulación de su comportamiento en lo referente al ejercicio de su cargo o función:

“(…) fijando los deberes y obligaciones de quienes lo integran, limitando el alcance de sus derechos y funciones, consagrando prohibiciones y previendo un estricto régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, que al ser desconocidos, involucran, si es del caso, la existencia de una falta disciplinaria, de sus correspondientes sanciones y de los procedimientos constituidos para aplicarlas”[[17]](#footnote-18).

La potestad disciplinaria constituye una de las modalidades de los poderes sancionatorios del Estado; en la misma medida que el Derecho Disciplinario es una manifestación del derecho sancionador, el cual está orientado a garantizar la materialización de los principios propios del Estado Social de Derecho, el respeto por los derechos y garantías fundamentales, y el logro de los fines esenciales del Estado que establece la Carta Política y justifica la existencia misma de las autoridades[[18]](#footnote-19).

La relación disciplinaria que existe entre los servidores públicos y el Estado se fundamenta, según ha explicado la Corte Constitucional, en la “(…) subordinación que existe entre el funcionario y la administración en el ámbito de la función pública y se origina en el incumplimiento de un deber o de una prohibición, la omisión o la extralimitación en el ejercicio de sus funciones, la violación de régimen de inhabilidades, incompatibilidades, etc.”[[19]](#footnote-20).

En cuanto al contenido del deber funcional, la jurisprudencia[[20]](#footnote-21) ha señalado que se encuentra integrado por (i) el cumplimiento estricto de las funciones propias del cargo, (ii) la obligación de actuar acorde a la Constitución y a la ley; (iii) garantizando una adecuada representación del Estado en el cumplimiento de los deberes funcionales.

Se infringe el deber funcional si se incurre en comportamiento capaz de afectar la función pública en cualquiera de sus dimensiones. El incumplimiento al deber funcional es lo que configura la ilicitud sustancial que circunscribe la libertad configurativa del legislador, al momento de definir las faltas disciplinarias.

Bajo tal perspectiva, el Derecho Disciplinario comprende, en principio, aquellas conductas que impliquen la infracción de los deberes funcionales del servidor público, esto es, aquellas que tengan relación directa con la función pública, en la medida que, al considerar otro tipo de comportamientos ajenos o privados, se invadiría ilegítimamente la órbita privada del servidor público.

No obstante, el Consejo de Estado consideró que el concepto de deber funcional contenido en la Ley disciplinaria[[21]](#footnote-22), amerita un análisis adicional, puesto que la expresión «funcional» no puede contraerse solamente a los comportamientos desplegados u omitidos en el desarrollo de las funciones propias de su cargo, ello por cuanto con la conducta desplegada en otros ámbitos, incluso el campo privado del sujeto disciplinable puede trascender a los deberes a su cargo y afectar la consecución de los fines del Estado y en particular, de la entidad pública en la cual desarrolla sus funciones [[22]](#footnote-23).

Tal interpretación tiene origen en la precisión que hizo la Corte en la sentencia C-949 de 2002, en la cual resaltó la posibilidad sancionar a los servidores públicos con ocasión de conductas desplegadas en el ámbito privado, siempre y cuando lesionen la