PGN - IMPUESTO PREDIAL - Definición de predio

IMPUESTO PREDIAL-La calidad de usufructuario y tenedor de tierra reservada no constituye a la persona en sujeto pasivo del impuesto predial COMPETENCIA-Los actos en estudio son las liquidaciones oficiales/JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Si es competente 1.- Afirma la entidad apelante, que la jurisdicción contencioso administrativa no es competente para conocer actos del proceso administrativo coactivo, diferentes a la resolución que resuelve las excepciones, que por tal razón el Tribunal debió declarar, de oficio, la nulidad del presente proceso. Encuentra esta agencia del Ministerio Público, que este cargo no está llamado a prosperar, por cuanto CARBONES DEL CERREJON LIMITED, no ha demandado actos propios de un proceso de cobro coactivo adelantado por la administración municipal de Maicao. Se reitera, que los actos materia de estudio son las liquidaciones oficiales – Facturas 20146473 y 20146475 de mayo de 2010, por las cuales le fue liquidado el impuesto predial y la sobretasa a la sociedad demandante, por los años 1993 a 2010. Así las cosas, la jurisdicción es competente para conocer de este asunto y no hay lugar a exigir una declaratoria de nulidad del proceso, por falta de jurisdicción o competencia. IMPUESTO PREDIAL-Hecho generador/ IMPUESTO PREDIAL-Definición de predio/ IMPUESTO PREDIAL-El municipio no puede separar tierra y construcción para realizar el cobro El hecho generador del impuesto predial, está definido en las normas locales, como la propiedad o posesión de un predio, dentro de la jurisdicción del municipio.

Es importante observar que el Diccionario de la Lengua Española, define al predio como “heredad, hacienda, tierra o posesión inmueble” (negrillas fuera de texto). Así mismo, la Resolución 2555 de 28 de septiembre de 1988, expedida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, en su artículo 11, define el predio como el inmueble perteneciente a una persona natural o jurídica o a una comunidad, situado en el municipio. Así las cosas, no es admisible que el municipio separe del terreno la línea férrea y la carretera para cobrar sobre éstas el impuesto predial que no le es dable cobrar sobre la franja de terreno que las soporta, por no tener la demandante la condición de propietaria o poseedora de la misma; máxime cuando la Resolución IGAC 4443000332010 de 16 de marzo de 2010 que sirvió de fundamento para la expedición de las facturas acusadas (según lo sostiene la administración en oficio SHM 1500-05-0093-10 obrante a folio 61 del expediente), referida a la inscripción de las mejoras objeto de liquidación del impuesto, fue revocada por el IGAC, mediante la Resolución 4443000692010, por ser contraria al artículo 8 de la Ley 14 de 1983, al artículo 111 de la Resolución IGAC 2555 de 1988 y al inciso final del artículo 338 de la Constitución Política. Igualmente, mediante Resolución 44-000-002200 de 9 de julio de 2010, el IGAC revocó las Resoluciones 44-430-0146-2009 y 44-430-00332010, por las cuales había inscrito la

construcción de la línea férrea y la carretera. Es decir, que esta revocatoria tuvo lugar antes de que la administración municipal resolviera el recurso de reconsideración interpuesto contra las liquidaciones oficiales. Así las cosas, no proceden los cargos contra el fallo objeto de apelación. Procuraduría Sexta Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 N° 15-80 Piso 19 Tel. 5878750 Ext. 11931/33 www.procuraduria.gov.co 2 Expediente 22092 3 Expediente 22092 Concepto 093 2017-559881 Bogotá, D.C., 2 de mayo de 2017 Señores Honorables Magistrados del Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Cuarta

E. S. D.

Consejero Ponente: Doctor HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS Referencia: 44001233100020100015701

Radicado: 22092

Asunto: IMPUESTO PREDIAL Actor: CARBONES DEL CERREJON LIMITED De conformidad con lo dispuesto en los artículos 277 numeral 1, 3 y 7 de la Constitución Política; 127 y 210 del Código Contencioso Administrativo; 35 de la Ley 446 de 1998; 30, 37 y 44 del Decreto 262 de 22 de febrero de 2000 y la Resolución 371 de 6 de octubre de 2005, expedida por el Procurador General de la Nación, obrando dentro de la oportunidad legal en el proceso de la referencia, esta agencia del Ministerio Público procede a emitir su correspondiente alegato de conclusión, dentro del trámite de la segunda instancia.

ANTECEDENTES A continuación, el Ministerio Público resume los hechos de la demanda: 1.- Previa autorización del INCORA, mediante Resolución N° 62 de 7 de diciembre de 1995, se celebró un contrato de comodato entre Carbones del Cerrejón y el Municipio de Uribia, sobre una franja de terreno reservada por el INCORA (Res. 002 de 21 de enero de 1981), ubicada en los municipios de Barrancas, Maicao y Uribia, pertenecientes al Departamento de la Guajira. La Nación es titular de la franja de terreno baldío, toda vez que no es posible cambiar la destinación para la cual se otorgó la reserva. 4 Expediente 22092 2.- El 12 de enero de 2010, se notificó a Carbones del Cerrejón Limited, la Resolución 44-430-0146-2009, de 30 de diciembre de 2009, emitida por el IGAC, por la cual realizó la inscripción separada de las construcciones de la línea férrea y la carretera por metros cuadrados de construcción, con una vigencia fiscal para el año 2009 y 2010; sin embargo, mediante la Resolución 44-430-0033-2010 de 16 de marzo de 2010, el instituto dispuso que la inscripción de las construcciones se haría retroactiva a partir del año 1993. Esta última resolución fue recurrida en apelación y el recurso resuelto mediante Resolución 44-430-0069-2010 de 25 de marzo de 2010, por la cual se retiró del ordenamiento jurídico la Resolución 44-430-0033-2010.

3.- El Municipio de Maicao con base en la resolución revocada, expidió los actos administrativos: Liquidaciones Oficiales Facturas números 20146473 de mayo 4 de 2010 y 20146475 de 5 de mayo de 2010, por los cuales liquidó el impuesto predial de 17 años anteriores a la anotación catastral. 4.- Contra las anteriores liquidaciones, se interpuso recurso de reconsideración y, mientras éste se surtía, el IGAC, mediante la Resolución 44-000-0022-00 de 9 de julio de 2010, revocó integralmente las resoluciones que inscribían catastralmente la línea férrea y la carretera, construidas sobre un terreno baldío de propiedad de la Nación. Entonces, desde esa fecha no existe avalúo o inscripción de la infraestructura minera como bien inmueble.

5. La sociedad solicitó a la Secretaría de Hacienda de Maicao el “reconocimiento de decaimiento de las Liquidaciones Oficiales Facturas 20146473 y 20146475”, debido a que perdieron su fundamento de hecho, en tanto ya no existe desde el 14 de julio de 2010, un registro que soporte un inmueble catastral, ni un avalúo que sirva de base gravable.

La anterior solicitud fue resuelta mediante la Resolución N° 418 de 30 de julio de 2010, por la cual se resolvió el recurso de reconsideración contra las liquidaciones 5 Expediente 22092 oficiales, procediendo a modificarlas mediante las facturas 20169108 y 20169109; y se negó el decaimiento de las facturas 20146473 y 20146475.

6.- La sociedad CARBONES DEL CERREJON LIMITED, a través de apoderado judicial, demandó en acción de nulidad y restablecimiento del derecho, las Liquidaciones Oficiales Facturas 20146473 de 4 de mayo de 2010 y 20146475 de 5 de mayo de 2010, por medio de las cuales el Municipio de Maicao liquidó el impuesto predial y una sobretasa desde 1993 hasta 2010 y la Resolución 418 de 2010 que negó el reconocimiento del decaimiento de los mencionados actos y procedió a modificarlos mediante las facturas 20169108 y 20169109. En el acápite de Normas violadas, expone la demandante que los actos demandados violaron los artículos 6, 338 y 363 de la Constitución Política; 3, 5, 8 y 19 de la Ley 14 de 1983; 35, 66 y 69 del Código Contencioso Administrativo; 113 del Código de Minas; 173 y 175 del Decreto Ley 1333 de 1986; 14, 16 y 17 de los Acuerdos 38 de 1993 y 37 de 2001; 19, 26 y 60 de la Resolución 2555 de 1988. 7.- El Tribunal Administrativo de la Guajira, mediante sentencia de 28 de abril de 2015, declaró la nulidad de los actos demandados y, a título de restablecimiento del derecho, declaró que la sociedad CARBONES DEL CERREJON LIMITED, no se encuentra obligada a pagar al municipio de Maicao (La Guajira), los valores contenidos en las liquidaciones oficiales declaradas nulas. Esta decisión se fundamentó en las siguientes consideraciones:

La Sala debe establecer, si la demandante es o no sujeto pasivo del impuesto predial en el municipio de Maicao; y si se encuentra obligada a cancelar los valores liquidados oficialmente. 7.1.- De acuerdo con el estudio normativo realizado por la Corporación en la sentencia de 26 de febrero de 2014, expediente 44-001-23-31-003-2011-00192-00, los bienes de uso público – bienes de la Nación, no podían ser gravados con ningún tributo (art. 21 del Decreto 1226 de 1908); quedan exceptuadas del pago del impuesto predial las propiedades públicas, cualquiera sea la denominación de la persona que la administre (art. 14 Decreto 1227 de 1910) y los bienes de los 6 Expediente 22092 municipios no pueden ser gravados con impuestos directos nacionales, departamentales o municipales (art. 3 Ley 34 de 1920). Sin embargo, a partir de la Ley 55 de 1985, eran objeto pasible del impuesto predial los bienes inmuebles de propiedad de las entidades públicas que, para ese año, contaran con personería jurídica y formaran parte de la estructura orgánica del Estado. Con el Decreto 1333 de 1986, artículo 194, los bienes inmuebles de propiedad de establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta, del orden nacional, podrán ser gravados con el impuesto predial. Entonces, en cuanto a los bienes de uso público se refiere, ni antes, ni ahora (salvo excepciones) podían quedar gravados con el impuesto predial, los bienes en cabeza

de la Nación, distritos, municipios y departamentos. El Consejo de Estado1 ha sostenido que la verdadera razón por la que ni la Nación, ni sus entidades descentralizas o vinculadas, pueden ser sujeto pasivo del impuesto predial, es por la naturaleza jurídica de los bienes de uso público que administran, más no por su condición de entidades públicas. Posteriormente, el inciso primero del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, estableció que podrán ser sujetos pasivos de los impuestos municipales y departamentales, los tenedores de los inmuebles públicos, a título de concesión. Esta norma fue modificada por el artículo 177 de la Ley 1607 de 2012 que reiteró, que los bienes de uso público seguían excluidos del impuesto predial, salvo cuando tales bienes se explotaran económicamente. Bajo la tesis del Consejo de Estado y de las normas que sobre el caso se encuentran vigentes, es posible interpretar que es irrelevante que la titularidad de los bienes del Estado se encuentre en cabeza de la Nación, distritos, departamento o municipios y si son fiscales o públicos, pues para efectos del cobro del impuesto predial, lo 1 Sentencia de 29 de mayo de 2014, Expediente 19561 7 Expediente 22092 determinante es la explotación, uso y usufructo que se le da al bien y la calidad del sujeto que lo tiene a su cargo. Se encuentra probado que el IGAC, procedió a retirar del mundo jurídico, las resoluciones por medio de las cuales efectuó la inscripción catastral de la línea férrea y carretera en los municipios de Maicao, Manaure y Uribia, mediante la revocatoria

directa. 7.2.- Este caso se resolverá a la luz de la Ley 44 de 1990, vigente para la fecha de expedición de los actos acusados. A efectos de determinar el sujeto pasivo y el hecho generador del impuesto predial, para la fecha de expedición de las liquidaciones oficiales acusadas (2010), es del caso observar el contenido del artículo 13 del Acuerdo 038 de 22 de diciembre de 1993 (Estatuto Tributario Municipio de Maicao) y los artículos 14, 5, 16 y 17 del Acuerdo 037 de 2001, que modificó el Acuerdo 002 de 1999 (E.T.M.), mediante los cuales se estableció y reglamentó en el municipio, el hecho generador, sujeto pasivo, sujeto activo y base gravable del impuesto predial. De las mencionadas normas, se extrae que el hecho generador lo constituye la propiedad o posesión de un predio, dentro de la jurisdicción del municipio y el sujeto pasivo, lo constituye cualquier persona natural o jurídica que ostente la calidad de propietario o poseedor del inmueble. En el caso de marras, mediante la Resolución 002 de 21 de enero de 1981, el INCORA reservó una franja de tierra a nombre de CARBOCOL para desarrollar actividad minera y facilitar la construcción de la vía férrea y la carretera. CARBOCOL y el municipio de Uribia, celebraron contrato de comodato de 5 de febrero de 1975, para el uso de la franja de terreno reservada. Entonces, a la demandante le asiste la calidad de comodatario de la mencionada franja de terreno.

8 Expediente 22092 De acuerdo con los artículos 2200, 2201, 2202, 2204, 2206, 2219, 2220 y 1452 del Código Civil, el comodatario solo tiene la calidad de aprensión material de la cosa a título de tenencia y no en calidad de dueño o poseedor de la misma. La parte actora detenta el usufructo del inmueble, propio del derecho de tenencia y no de posesión, debido a que existe por parte de CARBONES DEL CERREJON LIMITED, un reconocimiento de dominio ajeno frente a la franja de terreno ocupada. En tal virtud, a la luz de las normas municipales de Maicao, se tiene que la demandante, en calidad de usufructuario y tenedor de la tierra reservada por el INCORA, no se constituye en sujeto pasivo del impuesto predial para las anualidades liquidadas en los actos acusados (1993 a 2010). Por lo anterior, devienen en nulas las liquidaciones oficiales acusadas y la resolución 418 de 2010. 8.- El municipio de Maicao, mediante apoderado judicial, interpuso recurso de apelación contra la sentencia del a quo, exponiendo su inconformidad en los siguientes puntos: 8.1.- El Tribunal debió declarar de oficio la nulidad del proceso, por falta de jurisdicción y de competencia, pues carece de potestad para administrar justicia en el proceso de cobro administrativo coactivo. Lo que procedía demandar era la resolución que resolvió las excepciones (art. 835 del E.T.). 8.2.- El Tribunal desconoció que la identificación predial 000100010001001 y 000100010001002, se refieren única y exclusivamente a las construcciones de

propiedad de Carbones del Cerrejón Limited, en jurisdicción del municipio de Maicao y sobre éstas es que se cobra el impuesto predial.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

9 Expediente 22092 Es materia de definición, la legalidad de las Liquidaciones Oficiales - Facturas 20146473 de 4 de mayo de 2010 y 20146475 de 5 de mayo de 2010, por medio de las cuales el Municipio de Maicao liquidó a CARBONES DEL CERREJON LIMITED, el impuesto predial y una sobretasa, desde 1993 hasta 2010 y la legalidad de la Resolución 418 de 30 de julio 2010, que resolvió el recurso de reconsideración contra las referidas facturas, la cuales modificó mediante las Facturas 20169108 y 20169109, y negó el reconocimiento del decaimiento de las facturas de mayo de 2010, acusadas. Precisado lo anterior, procede esta agencia del Ministerio Público a emitir concepto, refiriéndose a los puntos materia de inconformidad expuestos por la parte demandante, en los siguientes términos: 1.- Afirma la entidad apelante, que la jurisdicción contencioso administrativa no es competente para conocer actos del proceso administrativo coactivo, diferentes a la resolución que resuelve las excepciones, que por tal razón el Tribunal debió declarar, de oficio, la nulidad del presente proceso. Encuentra esta agencia del Ministerio Público, que este cargo no está llamado a prosperar, por cuanto CARBONES DEL CERREJON LIMITED, no ha demandado actos propios de un proceso de cobro coactivo adelantado por la administración municipal de Maicao.

Se reitera, que los actos materia de estudio son las liquidaciones oficiales – Facturas 20146473 y 20146475 de mayo de 2010, por las cuales le fue liquidado el impuesto predial y la sobretasa a la sociedad demandante, por los años 1993 a 2010. Así las cosas, la jurisdicción es competente para conocer de este asunto y no hay lugar a exigir una declaratoria de nulidad del proceso, por falta de jurisdicción o competencia. 10 Expediente 22092 2.- No es de recibo la posición de la entidad municipal, que consiste en afirmar que el impuesto predial se liquidó sobre las construcciones y no sobre el terreno. El hecho generador del impuesto predial, está definido en las normas locales, como la propiedad o posesión de un predio, dentro de la jurisdicción del municipio. Es importante observar que el Diccionario de la Lengua Española, define al predio como “heredad, hacienda, tierra o posesión inmueble” (negrillas fuera de texto). Así mismo, la Resolución 2555 de 28 de septiembre de 1988, expedida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, en su artículo 11, define el predio como el inmueble perteneciente a una persona natural o jurídica o a una comunidad, situado en el municipio. Así las cosas, no es admisible que el municipio separe del terreno la línea férrea y la carretera para cobrar sobre éstas el impuesto predial que no le es dable cobrar sobre la franja de terreno que las soporta, por no tener la demandante la condición de propietaria o poseedora de la misma; máxime cuando la Resolución IGAC

4443000332010 de 16 de marzo de 2010 que sirvió de fundamento para la expedición de las facturas acusadas (según lo sostiene la administración en oficio SHM 1500-05-0093-10 obrante a folio 61 del expediente), referida a la inscripción de las mejoras objeto de liquidación del impuesto, fue revocada por el IGAC, mediante la Resolución 4443000692010, por ser contraria al artículo 8 de la Ley 14 de 1983, al artículo 111 de la Resolución IGAC 2555 de 1988 y al inciso final del artículo 338 de la Constitución Política. Igualmente, mediante Resolución 44-000-002200 de 9 de julio de 2010, el IGAC revocó las Resoluciones 44-430-0146-2009 y 44-430-00332010, por las cuales había inscrito la construcción de la línea férrea y la carretera. Es decir, que esta revocatoria tuvo lugar antes de que la administración municipal resolviera el recurso de reconsideración interpuesto contra las liquidaciones oficiales. Así las cosas, no proceden los cargos contra el fallo objeto de apelación. 11 Expediente 22092 Por lo expuesto, la Procuraduría Sexta Delegada, comedidamente solicita a la Honorable proceder a confirmar la sentencia de primera instancia. De los Señores consejeros,

MAURICIO MICHEL MOLANO CURREA

Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado

Proyecto: Clara Martínez